Anche per le violazioni delle norme in materia di intermediazione finanziaria occorre individuare indipendentemente dalle date di deposito delle relazioni, il momento — successivo alla conclusione delle verifiche di natura ispettiva – in cui ragionevolmente la costatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento: momento dal quale deve farsi decorrere il termine per la contestazione.
Sentenza 14 novembre 2017, n. 26897
Data udienza 13 aprile 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PETITTI Stefano – Presidente
Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere
Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere
Dott. ABETE Luigi – Consigliere
Dott. SABATO Raffaele – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 19259/2014 proposto da:
CONSOB – COMMISSIONE NAZ. PER LA SOCIETA’ E LA BORSA, (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS);
– ricorrenti –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– controricorrenti –
avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositatz, il 16/01/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/04/2017 dal Consigliere Dott. RAFFAELE SABATO;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. IACOVIELLO Francesco Mauro, che ha concluso per l’inammissibilita’ del ricorso;
udito l’Avvocato (OMISSIS), difensore del ricorrente che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito l’Avvocato (OMISSIS), difensore del resistente che ha chiesto il rigetto del ricorso.
FATTI DI CAUSA
1. La Commissione nazionale per le societa’ e la borsa – Consob ha notificato tra il 22 giugno e il 24 luglio 2012 ai componenti il consiglio di amministrazione e il collegio sindacale della (OMISSIS) s.p.a., oltre che alla societa’ quale responsabile in solido, note di contestazione di violazioni del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 40, comma 1, lettera a) e articoli 65 e 67 del regolamento Consob n. 16190 del 2007, in tema di correttezza di comportamento nella prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio, nonche’ del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 40, comma 1, lettera b) e articolo 37, comma 1, articolo 38 e articolo 39, commi 1 e 2, del regolamento Banca d’Italia – Consob del 29 ottobre 2007, in tema di identificazione e gestione delle situazioni di conflitto di interessi nella prestazione del predetto servizio.
All’esito del procedimento, avendo la Consob medesima in composizione collegiale ritenuto accertati gli illeciti previsti dalle predette norme (in relazione a: a) inadeguatezza del processo decisionale di investimento relativamente alla gestione di due fondi chiusi mobiliari ( (OMISSIS) e (OMISSIS)), in violazione dei canoni di diligenza e correttezza; b) mancata identificazione e gestione delle situazioni di conflitto di interessi, necessarie in ragione di relazioni e interessenze rispetto all’attivita’ dei due fondi e della ricorrente coincidenza di ruoli tra esponenti delle societa’ bersaglio, quotisti e membri del comitato strategico della societa’), con Delib. 12 giugno 2013, n. 18580, sono state applicate agli esponenti aziendali sanzioni amministrative pecuniarie.
2. (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), rispettivamente presidente e componenti il collegio sindacale della societa’ tra il 2008 e il 2010, hanno impugnato la predetta Delib. innanzi alla corte d’appello di Milano, la quale con provvedimento depositato il 16 gennaio 2014 la ha annullata per mancata contestazione degli addebiti entro il termine fissato dal Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 195.
3. Avverso tale provvedimento ha proposto ricorso per cassazione la Consob articolando tre motivi di gravame, illustrati da memoria. Hanno resistito le parti intimate con controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo di ricorso la Consob censura il provvedimento impugnato per falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 195 e L. n. 689 del 1981, articolo 14, commi 1, 2 e 6, nella parte in cui avrebbe valutato ex post gli apporti informativi acquisiti dalla Consob dopo il 18 aprile 2011 e la colpevole inerzia nel periodo successivo, invece di compiere una valutazione ex ante di opportunita’ e rilevanza degli atti istruttori, ritenendo superflue le acquisizioni informative originariamente tali.
2. Con il secondo motivo la ricorrente si duole, sotto altro profilo, di falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 195 e L. n. 689 del 1981, articolo 14, commi 1, 2 e 6, nonche’ del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articoli 5, 6 e 10, paragrafi 6 e 7 del protocollo d’intesa del 31 ottobre 2007 Banca d’Italia-Consob ai sensi del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 6, comma 5-bis, articoli 97 e 101 della direttiva 2009/65/CE del 2009 e articolo 49 della direttiva 2004/39/CE del 2004, in quanto l’impugnato decreto avrebbe escluso la doverosita’ per la Consob di attendere il completamento delle indagini in corso della Banca d’Italia e la trasmissione delle risultanze conclusive dell’amministrazione straordinaria, dovendo invece l’attivita’ di vigilanza essere improntata a criteri di proporzionalita’ e contenimento di oneri a carico degli intermediari ed essendo quindi l’attesa doverosa.
3. Con il terzo motivo, la ricorrente si duole, sotto ulteriore profilo, di falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 195 e L. n. 689 del 1981, articolo 14, commi 1, 2 e 6, nonche’ del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 56, Decreto Legislativo n. 385 del 1993, articolo 72 e L. n. 689 del 1981, articolo 13, lamentando che il provvedimento della corte locale abbia escluso la necessita’ per la Consob di attendere il termine delle verifiche deputate ai commissari straordinari della Banca d’Italia, aventi funzioni anche accertative.
4. I tre motivi – pienamente ammissibili in quanto idoneamente formulati al fine di far emergere le denunciate violazioni e false applicazioni di norme di diritto – sono strettamente connessi e possono essere esaminati congiuntamente. Essi sono fondati.
4.1. Al riguardo, giova richiamare che il provvedimento impugnato, dopo aver indicato la principale tra le norme da applicarsi (Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 195, che prevede che la contestazione degli addebiti agli interessati debba essere effettuata entro 180 giorni dall’accertamento), ha riepilogato (p. 5) le tesi delle parti in ordine al dies a quo (secondo la parte destinataria delle sanzioni, il 10 marzo 2011, data della proposta di sottoposizione della SGR ad amministrazione straordinaria da parte della Banca d’Italia con il parere favorevole della Consob, o al piu’ tardi il 18 aprile 2011, data della nota con cui la Banca d’Italia informa dell’avvenuta sottoposizione ad amministrazione straordinaria e trasmette allegato al rapporto ispettivo con rilievi in ordine alle carenze riscontrate e alle situazioni di conflitto di interessi; secondo la Consob al 26 gennaio 2012 o al 16 maggio 2012, date rispettivamente della proposta della Banca d’Italia di liquidazione coatta amministrativa della SGR o della nota della Banca d’Italia contenente trasmissione dell’atto di irrogazione di sanzioni della Banca d’Italia). Il provvedimento impugnato ha poi (p. 6) affermato il principio per cui “e’ sufficiente valutare se gli elementi utilizzati da Consob per formulare le contestazioni fossero a conoscenza della stessa autorita’ nella primavera del 2011 o nei primi mesi del 2012”; ha esaminato il contenuto delle comunicazioni di cui innanzi (pp. 6-8) ed ha concluso che la Consob ha contestato “le stesse violazioni basate sui medesimi fatti accertati dalla Banca d’Italia fin dal 18.4.2011” (p. 8); ha verificato che gli atti successivi non hanno fatto emergere nuove irregolarita’ (p. 8); ha escluso, posto l’impegno di Banca d’Italia e Consob a coordinare le loro attivita’ al fine di assicurare celerita’ nella definizione dei controlli e a scambiarsi tempestivamente le informazioni acquisite di rispettiva competenza in virtu’ del protocollo d’intesa del 31 ottobre 2007, che “l’una debba attendere la chiusura dei procedimenti dell’altra, ed anzi una simile evenienza si rivela contraria allo scopo di accelerare le procedure” anche alla luce del “diritto dei soggetti controllati di ottenere in tempi ragionevoli l’esito” (p. 8). Quanto, poi, al ruolo accertativo dei commissari straordinari della Banca d’Italia, pur riconoscendo lo stesso, il provvedimento impugnato (p. 9) anche in questo caso prende atto che i commissari “non hanno segnalato alcuna novita’” (p. 9). In conclusione, facendo decorrere il termine di 180 giorni dal 18 aprile 2011, data della proposta di amministrazione straordinaria, cui la corte locale ha ritenuto di poter “concedere” l’aggiunta di un spatium deliberandi di un mese perche’ la Consob potesse effettuare una valutazione degli elementi, secondo il provvedimento impugnato le contestazioni del 21 giugno 2012 sarebbero tardive (p. 9).
4.2. In relazione alla questione della decorrenza del termine di decadenza oggi posto dal Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 195, comma 1, a seguito della modifica di cui al Decreto Legislativo n. 72 del 2015, articolo 5, comma 15 (“Le sanzioni amministrative previste nel presente titolo sono applicate dalla Banca d’Italia o dalla Consob, secondo le rispettive competenze, con provvedimento motivato, previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall’accertamento ovvero entro trecentosessanta giorni se l’interessato risiede o ha la sede all’estero”), questa corte intende dare continuita’ ai propri indirizzi interpretativi formatisi anche sulla L. n. 689 del 1981, articolo 14, commi 1, 2 e 6, altresi’ alla luce dell’ulteriore disciplina sopra richiamata, in quanto rilevante.
4.3. Anzitutto, deve ribadirsi, come affermato da questa corte anche a sezioni unite, l’applicabilita’, anche nel campo delle violazioni di norme in materia di intermediazione finanziaria, dei predetti termini perentori – sostitutivi di quelli generali L. n. 689 del 1981, ex articolo 14, commi 1, 2 e 6 – a pena di estinzione dell’obbligazione nascente dalla trasgressione.
Nella materia delle sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attivita’ di intermediazione finanziaria, la decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti va, poi, individuata nel giorno in cui la Banca d’Italia o la Consob in composizione collegiale, dopo l’esaurimento dell’attivita’ istruttoria, siano in grado di adottare le decisioni di loro competenza.
La pura “costatazione” dei fatti nella loro materialita’ non coincide necessariamente con l'”accertamento”: nell’attivita’ di regolazione e supervisione delle attivita’ private vi sono ambiti, come appunto quello dell’intermediazione finanziaria, che richiedono valutazioni complesse, non effettuabili nell’immediatezza della percezione dei fatti suscettibili di trattamento sanzionatorio.
Cio’ tuttavia non esclude che a tali valutazioni si debba procedere in un tempo ragionevole e che in sede di opposizione il giudice, ove l’interessato abbia fatto valere il ritardo come ragione di illegittimita’ del provvedimento sanzionatorio, sia abilitato a individuare il momento iniziale del termine per la contestazione non nel giorno in cui la valutazione e’ stata compiuta, ma in quello in cui avrebbe potuto – e quindi dovuto – esserlo.
[…segue pagina successiva]
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