Suprema Corte di Cassazione
sezioni unite
ordinanza 1 giugno 2015, n. 11292
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSELLI Federico – Primo Presidente f.f.
Dott. RORDORF Renato – Presidente di Sez.
Dott. BERNARDI Sergio – Consigliere
Dott. CAPPABIANCA Aurelio – rel. Consigliere
Dott. BANDINI Gianfranco – Consigliere
Dott. NOBILE Vittorio – Consigliere
Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere
Dott. CURZIO Pietro – Consigliere
Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 8384-2014 proposto da:
(OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliate in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che le rappresenta e difende, per procura notarile non in atti;
– ricorrenti –
contro
MINISTRO DELL’INTERNO;
– intimato –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 81235/2012 del TRIBUNALE di ROMA;
udito l’avvocato (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS);
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/03/2015 dal Consigliere Dott. CAPPABIANCA AURELIO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. CERONI Francesca, il quale conclude chiedendo accogliersi il proposto ricorso, dichiarando sussistere la giurisdizione del giudice ordinario.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 27.11.2013 (OMISSIS) e (OMISSIS), cittadine russe, convennero davanti al Tribunale di Roma il Ministero dell’Interno, chiedendone la condanna al risarcimento del danno per illecito respingimento alla frontiera.
A fondamento della domanda, le attrici, assumevano che – benche’ disponessero di voucher turistico comprendente biglietti aerei di andata e ritorno e sette pernottamenti in Italia nonche’ adeguate risorse finanziarie e regolare visto d’ingresso per fini turistici rilasciato dall’Ambasciata italiana a Mosca -la Polizia di frontiera dello Scalo aereo di Rimini aveva loro arbitrariamente impedito l’ingresso in territorio italiano, coattivamente reimbarcandole su volo per la Russia, senza alcuna comprensibile spiegazione e senza consegna di alcun formale provvedimento.
Aggiungevano che, solo una volta tornate su suolo russo, erano stati loro restituiti i passaporti, sequestrati in Italia, e consegnati i provvedimenti di respingimento (contra veruni evocanti l’inesistenza d’idonea documentazione su scopo e condizioni del soggiorno e l’inadeguatezza delle risorse disponibili), evidentemente consegnati al comandante dell’aeromobile che le aveva rimpatriate.
Nell’ambito dell’instaurato giudizio – avendo il giudice adito ventilato questione di giurisdizione – le attrici hanno proposto ricorso per regolamento preventivo ex articolo 41 c.p.c., instando per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.
Il Ministero, ritualmente intimato, non ha resistito ai fini del regolamento.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I) – In tema di domande di risarcimento del danno nei confronti della p.a., la linea di demarcazione tra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario e’ consolidatamente individuata in funzione della concreta natura della condotta dell’Amministrazione da cui si assume generato il danno reclamato.
Cio’ nel senso che – essendo il giudice amministrativo giudice, non dei rapporti intercorrenti con l’amministrazione, ma del legittimo esercizio della funzione amministrativa – alla cognizione di detto giudice sono attribuite le domande di risarcimento (per equivalente o in forma specifica) del danno che si ponga in rapporto di causalita’ diretta con l’illegittimo esercizio del potere pubblico, mentre resta riservato alla cognizione del giudice ordinario il risarcimento del danno provocato da “comportamenti” della p.a. che non trovino rispondenza nel precedente esercizio di quel potere (cfr. C. cost. 191/06 e 204/04; nonche’, tra le altre, Cass. ss.uu. 22521/06, 13660/06, 25036/05, 20117/05,13659/06).
Nella medesima prospettiva – con specifico riguardo a fattispecie di danni da prosecuzione del restringimento di extracomunitario in assenza di autorizzazione alla proroga da parte del giudice Cass., ss.uu., 9596/12, ha peraltro, significativamente riscontrato la competenza giurisdizionale del giudice ordinario (anche) in base al rilievo che l’Amministrazione, ove operi sine titulo, non esercita potere alcuno, ma compie attivita’ materiale non espressiva dei poteri autoritativi propri dell’agire in attuazione di compiti istituzionali.
Atteso che il risarcimento del danno ingiusto costituisce materia di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo, non in via di elezione, ma solo quale strumento di tutela ulteriore e complementare rispetto a quello demolitorio, il principio sopra richiamato – coniugato con il criterio, secondo cui, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, e’ dirimente la prospettazione della domanda con specifico riferimento al relativo “petitum sostanziale” (da identificarsi in funzione dell’oggettiva natura della pretesa azionata quale soprattutto rivelata della causa petendi: cfr. Cass. ss.uu. 2926/12, 20902/11, 15323/10, 23561/08, 17461/06) – comporta, d’altro canto, che l’azione risarcitoria che non postuli una controversia sulla legittimita’ o meno dell’agire autoritativo della pubblica amministrazione resta estranea all’ambito della giurisdizione amministrativa.
E cio’ sia quando l’assenza di detta controversia e’ determinata dal fatto che l’asserito comportamento lesivo non costituisce espressione dell’esercizio di pubblico potere sia quando l’assenza di detta controversia e’ determinata dal fatto che l’atto o il provvedimento di cui sia esecuzione la censurata condotta dell’amministrazione non risulta coinvolto in giudizio per assenza di un concreto interesse al relativo annullamento (cfr., ss.uu. 6594, 6595 e 6596/11).
2) – Alla luce degli esposti rilievi, il proposto regolamento va risolto nel senso, auspicato dalle ricorrenti, del riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario.
L’analisi della citazione introduttiva del giudizio rivela, infatti, inequivocamente, che la promossa azione risarcitoria e’, per un verso, prospettata come causalmente riferita a comportamenti di pubblici funzionari a tal punto abnormi dal prescindere da qualsiasi plausibile esercizio di pubblico potere e, dall’altro, configurata quale unico rimedio in concreto utilmente esperibile, stante l’assoluta assenza di interesse alla demolizione di un provvedimento esaurentesi nell’effetto unico ed irreversibile costituito dall’avvenuto materiale impedimento all’ingresso in territorio italiano.
E all’indicata conclusione deve pervenirsi tanto piu’ in considerazione del fatto che, ancorche’ con riferimento a respingimento c.d. “differito”, Cass., ss.uu., 15115/13 ha puntualizzato che, in base al criterio generale di ripartizione delle giurisdizioni ed in assenza di norma derogatrice, la cognizione dell’impugnazione dei respingimenti, pur in presenza di provvedimento impugnabile, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, posto che l’atto incide su situazioni soggettive aventi consistenza di diritto soggettivo.
3) – Alla stregua delle considerazioni che precedono, s’impone l’accoglimento del ricorso per regolamento.
Occorre, pertanto, dichiarare che la controversia e’ devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario e dinanzi a questo le parti vanno rimesse, anche per la definizione del regime delle spese.
P.Q.M.
La Corte, a sezioni unite, accoglie il ricorso per regolamento di giurisdizione -e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per la regolamentazione delle spese.
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