Consiglio di Stato
sezione VI
sentenza del 4 luglio 2014, n. 3408
N. 03408/2014
N. 09373/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
sul ricorso numero di registro generale 9373 del 2013, proposto da
Pagliara Mario, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11
contro
Comune di Torricella
per la riforma della sentenza del T.A.R. della Puglia – Sezione staccata di Lecce, Sezione III, n. 988/2013
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il Cons. Claudio Contessa e udito l’avvocato Gianluigi Pellegrino per delega dell’avvocato Giovanni Pellegrino per l’appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
FATTO
L’appellante signor Mario Pagliara riferisce di essere proprietario di un lotto di terreno confinante con la strada litoranea provinciale del Comune di Torricella (TA) e di avere realizzato sul relativo confine, in assenza di qualunque titolo abilitativo, una recinzione in muratura.
A seguito del sopralluogo svolto da un tecnico comunale, il Comune di Torricella adottava l’ordinanza n. 5/2012 del 13 marzo 2012 (impugnata con il ricorso di primo grado) con cui ingiungeva la demolizione del muro in parola.
Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Sezione staccata di Lecce e recante il n. 988/2013 il signor Pagliara chiedeva l’annullamento dell’ordinanza in parola articolando plurimi motivi di doglianza.
Con la sentenza in epigrafe il primo giudice ha respinto il ricorso ritenendolo infondato.
La sentenza è stata impugnata in appello dal signor Pagliara il quale ne ha chiesto la riforma articolando plurimi motivi.
In primo luogo, la sentenza risulterebbe meritevole di riforma per avere ritenuto – contrariamente alla realtà dei fatti – che il muro di recinzione per cui è causa presentasse un impatto “visivamente non trascurabile”. Al contrario, si tratterebbe di un modesto manufatto alto circa 1,70 mt. la cui funzione è essenzialmente quella di impedire a terzi soggetti di violare la proprietà dell’odierno appellante.
In secondo luogo la sentenza risulterebbe meritevole di riforma per la parte in cui ha affermato che la recinzione in parola avrebbe realizzato una trasformazione urbanistica di carattere permanente “mediante la realizzazione di un’opera in muratura, comportante un significativo ingombro visivo e spaziale e non strettamente necessaria alla sua primaria funzione di semplice protezione”.
Al contrario, il manufatto in parola non avrebbe determinato alcuna trasformazione urbanistica, essendosi l’odierno appellante limitato a ricostruire una porzione di un preesistente muro esistente nel medesimo luogo, procedendo soltanto a una sua sopraelevazione.
Pertanto, a tutto concedere, l’intervento in parola rientrerebbe fra quelli di ‘edilizia minore’ per i quali non è comunque richiesto il permesso di costruire.
Con un secondo ordine di motivi, il signor Pagliara osserva altresì che l’ordinanza impugnata in primo grado risulterebbe altresì meritevole di annullamento per avere affermato – contrariamente all’effettivo stato dei luoghi – che il manufatto per cui è causa insistesse per una parte su terreno demaniale. Al contrario, non potrebbe comunque affermarsi la natura demaniale dell’area, atteso che essa avrebbe perso ormai da tempo ogni funzionalità al servizio del mare, come già affermato da alcune pronunce dei Giudici amministrativi e ordinari.
Con ordinanza n. 485/2014 – resa all’esito della camera di consiglio del 4 febbraio 2014 – questo Consiglio ha accolto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata.
Alla pubblica udienza del 15 aprile 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dal signor Mario Pagliara, proprietario di un lotto ubicato sull’area litoranea del Comune di Torricella (LE) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Sezione staccata di Lecce con cui è stato respinto il ricorso da lui proposto avverso l’ordinanza comunale di demolizione disposta per avere egli realizzato (senza alcun titolo abilitativo edilizio) un muro di confine alto circa 1,70 mt..
2. L’appello è infondato.
2.1. Risulta dirimente ai fini della presente decisione stabilire se l’intervento edilizio rientrasse fra quelli di nuova costruzione (di cui agli articoli 3, comma 1, lettera e) e 10 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) per i quali è richiesto il rilascio del permesso di costruire ovvero fra quelli per i quali è richiesta unicamente la denuncia di inizio di attività di cui all’articolo 22 del medesimo d.P.R. n. 380 del 2001 (in seguito: segnalazione certificata di inizio di attività ai sensi dell’articolo 19 della l. 7 agosto 1990, n. 241, nel testo introdotto dal comma 4-bis dell’articolo 49 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla l. 30 luglio 2010, n. 122).
Al riguardo non sfugge al Collegio un orientamento secondo cui la realizzazione di muri di cinta di altezza inferiore a tre metri (articolo 878 del Codice civile) sarebbe in ogni caso assoggettabile al solo regime della denuncia di inizio di attività di cui all’articolo 22 e, in seguito, al regime della segnalazione certificata di inizio di attività di cui al nuovo articolo 19 della l. n. 241 del 1990 (in tal senso: Cons. Stato, IV, 3 maggio 2011, n. 2621).
Il Collegio, tuttavia, osserva anzitutto che la norma di cui all’art. 878 del Codice civile attiene ai rapporti interprivati nelle costruzioni (non di cognizione del giudice amministrativo), mentre qui si tratta di identificare il tipo di titolo edilizio in rapporto all’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio; e ritiene che prevalenti ragioni sistematiche inducano a coniugare il richiamato orientamento con quello secondo cui la configurabilità di un intervento edilizio quale ‘nuova costruzione’ (con quanto ne consegue ai fini del previo rilascio dei necessari titoli abilitativi) debba essere valutata secondo un’ottica sostanziale, avendo prioritario riguardo all’effettiva idoneità del singolo intervento a determinare significative trasformazioni urbanistiche e edilizie del territorio.
In particolare, indipendentemente dal dato meramente quantitativo relativo all’altezza del manufatto (nel caso di specie l’appellante riferisce un’altezza al colmo pari a 1,70 mt.), appare necessario il permesso di costruire nelle ipotesi in cui il singolo intervento determini un’incidenza sull’assetto complessivo del territorio di entità ed impatto tali da produrre un’apprezzabile trasformazione urbanistica o edilizia.
Si tratta di un’evenienza che ricorre nel caso in esame, dal momento che – come condivisibilmente osservato dal primo giudice – il muro di cinta qui non assume una mera funzione di difesa della proprietà da ingerenze materiali, vale a dire una funzione strumentale all’esercizio del ius excludendi alios (il che sarebbe stato possibile anche attraverso la realizzazione di una semplice cancellata), ma dà luogo a una significativa e permanente trasformazione territoriale attraverso un consistente manufatto caratterizzato da un rilevante ingombro visivo e spaziale, incidente sul deflusso delle acque e condizionante il passaggio dell’aria, di per sé non indispensabile in relazione alla dichiarata funzione di semplice protezione della proprietà.
Sotto questo aspetto, deve essere qui puntualmente confermato l’orientamento secondo cui se è vero che la realizzazione di recinzioni, muri di cinta e cancellate rimane assoggettata al regime della d.i.a. (in seguito: s.c.i.a.) laddove non superi in concreto la soglia della trasformazione urbanistico-edilizia, occorre – invece – il permesso di costruire, ove detti interventi superino (come nel caso in esame) tale soglia.
Si aggiunga al riguardo che l’impatto quali-quantitativo sortito dal manufatto in parola risulta tanto più rilevante laddove si osservi che è posto su un’affollata zona litoranea sul cui complessivo equilibrio il manufatto in questione incide in senso certamente sensibile.
2.1.2. Né può in alcun modo essere condivisa la tesi dell’appellante il quale sottolinea che l’intervento in questione si sarebbe limitato al mero ripristino di una porzione di muro già esistente già al momento dell’acquisto dell’area (e successivamente crollato), nonché a una modesta sopraelevazione della recinzione sul lato nord e ovest.
In particolare, anche ad ammettere in punto di fatto la circostanza per cui l’appellante avrebbe realizzato la mera ricostruzione di un muro in larga parte già esistente, ciò non esclude la configurabilità dell’intervento in questione quale ‘nuova costruzione’ ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera e) del d.P.R. n. 380 del 2001., sussistendone tutti relativi presupposti.
In particolare, le opere realizzate dall’odierno appellante, in quanto sostitutive di interventi edilizi mai in precedenza assistiti da alcun titolo abilitativo, erano da qualificarsi comunque quali interventi di ‘nuova costruzione’, irrilevante essendo – ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile – il dato solo materiale relativo alla preesistenza fisica delle opere.
3. Le osservazioni sin qui svolte sarebbero di per sé sufficienti a determinare la reiezione dell’appello.
Ai limitati fini che qui rilevano il Collegio osserva, comunque, che è altresì infondato il motivo di ricorso (già articolato in primo grado e qui puntualmente riproposto) con cui si contesta il provvedimento impugnato in primo grado per la parte in cui ha affermato il carattere demaniale dell’area su cui sorge una parte del manufatto per cui è causa (si tratta del foglio 22, particella 2044).
L’appellante contesta in parte qua il presupposto su cui fonda l’impugnata ordinanza comunale, osservando che l’area in parola ha perduto ormai da lungo tempo ogni funzionalità del servizio del mare.
3.1. L’argomento non può essere condiviso.
Al riguardo si osserva in primo luogo che l’appellante non ha allegato puntuali elementi i quali deporrebbero nel senso dell’ormai intervenuta trasformazione dell’area con irreversibile perdita del carattere materiale della demanialità.
Sotto tale aspetto non può certamente affermarsi che deponga in tal senso la sola circostanza della realizzazione di una strada litoranea ad uso pubblico.
In ogni caso il Collegio ritiene che nel caso in esame debba essere richiamato l’orientamento secondo cui la sdemanializzazione di un bene pubblico, quando non derivi da un provvedimento espresso, deve risultare da altri atti o comportamenti univoci da parte dell’amministrazione proprietaria i quali siano concludenti e incompatibili con la volontà di quest’ultima di conservare la destinazione del bene stesso all’uso pubblico, oppure da circostanze tali da rendere non configurabile un’ipotesi diversa dalla definitiva rinuncia al ripristino della funzione pubblica del bene. Ne consegue che la sdemanializzazione non si può desumere dal mero fatto che il bene non sia più adibito, per un certo tempo a detto uso (in tal senso: Cons. Stato, IV, 14 dicembre 2002, n. 6923).
Ebbene, ancora una volta nel caso in esame non risultano in atti circostanze le quali depongano in modo univoco nel senso di una siffatta e definitiva perdita di destinazione dell’area al pubblico utilizzo.
3.2. Pertanto, anche sotto tale aspetto l’appello non può trovare accoglimento.
4. Per le ragioni sin qui esposte il ricorso in epigrafe deve essere respinto.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese relative al doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Vito Carella, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
Carlo Mosca, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/07/2014
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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