Corte di Cassazione, sezione II, 28 gennaio 2015, sentenza n. 4151. Non sussiste truffa aggravata se l’erogazione, anche a voler prescindere dal nomen ("corrispettivo"), trova causa nel servizio e di questo rappresenta la "interfaccia" di tipo economico, rendendo dunque ad essa difficilmente sovrapponibile il sintagma di totale "non corrispettività" che caratterizza i “contributi”, i “finanziamenti” o i “mutui” oggetto della aggravante di cui all'art. 640-bis cod. pen.

Osserva

 
Con ordinanza del 12 settembre 2014, il Tribunale di Firenze, in accoglimento della richiesta di riesame avanzata dai soggetti interessati, ha annullato il provvedimento di sequestro preventivo per equivalente disposto nei confronti di M.C. , P.G. , B.R. e la curatela del fallimento Società I. e C. s.r.l., dal locale Giudice per le indagini preliminari con decreto del 1 luglio 2014, per la ravvisata insussistenza del fumus in ordine alle ipotesi di truffa aggravata a norma dell’art. 640-bis cod. pen..
Il Giudice del riesame, infatti, preso atto che il nucleo della prospettiva accusatoria si era fondato sulla ipotizzata condotta fraudolenta posta in essere dagli indagati, nel sottacere all’UNIRE la posizione debitoria nei confronti del fisco – la quale avrebbe paralizzato la erogazione delle somme dovute da detto Ente in forza della previsione contenuta nell’art. 48-bis del d.P.R. n. 609 del 1973 e successive modificazioni ed integrazioni – posizione debitoria a sua volta dissimulata attraverso una cessione di azienda ed altri artifici, quali proposte transattive al fisco al fine di diluire temporalmente la emersione della qualità di soggetti inadempienti, ha reputato nella specie insussistenti gli ipotizzati artifici e raggiri, sottolineando, fra l’altro, come le somme che l’UNIRE era tenuta a corrispondere, non potessero qualificarsi come finanziamenti o erogazioni pubbliche, ma avessero connotazioni civilistiche di ordinali corrispettivi di natura privatistica, derivanti dalla attività svolta anche per l’Ente da parte delle società di gestione degli ippodromi.
Avverso l’ordinanza del Giudice del riesame ha proposto ricorso per cassazione il pubblico ministero deducendo violazione di legge nella qualificazione giuridica della condotta contestata ed erronea esclusione della sussistenza di artifici e raggiri. Sottolinea anzitutto il ricorrente che, in riferimento alla operazione di cessione di ramo di azienda (il cosiddetto “spacchettamento” della I. e C.), in favore di tre società di Napoli, Roma e Firenze, si era generata una situazione tale da comportare la responsabilità solidale nei confronti del fisco tra cedente e cessionario, a norma dell’art. 14 del d. lgs. N. 472 del 1997; sicché -contrariamente all’assunto dei giudici del riesame – tale operazione non permetterebbe al cessionario di ritenersi legittimato e ricevere una erogazione pubblica, in quanto debitore nei confronti del fisco.
D’altra parte, nella specie, la cessione sarebbe stata operata “a se stessi”, in quanto i protagonisti delle compagini sociali erano gli stessi: il che qualificherebbe la operazione come artificio e raggiro. In realtà, poi, la cessione non avrebbe riguardato solo un ramo di azienda, ma l’intero compendio degli asset aziendali, con la conseguenza che la cessione avrebbe avuto come oggetto la intera azienda ceduta, “al solo fine di arginare in maniera fraudolenta una eventuale responsabilità solidale per il debito tributario, già ingente in capo alla cedente I. e C. S.p.A.”.
Operazione, questa, la cui natura fraudolenta era asseverata dal prezzo del tutto inadeguato della cessione e dalla stessa dinamica dei fatti, secondo una analitica e diffusa disamina delle causali economico finanziarie che avevano dato vita e accompagnato la cessione, delle clausole del contratto e della natura della convenzione con l’UNIRE, in riferimento ai crediti maturati dalla cedente.
Si contesta, poi, l’assunto secondo il quale le somme erogate dall’UNIRE rappresenterebbero meri corrispettivi civilistici in ragione del servizio fornito dalle società di gestione degli ippodromi, considerato che si tratterebbe di erogazioni elargite per specifiche finalità pubbliche, prive, dunque, del carattere della sinallagmaticità. Viene a tal proposito evocata una decisione adottata dal T.A.R. Lazio, ove si è posta in luce la natura pubblica degli accordi tra società di gestione di ippodromi e l’UNIRE e assegnato alla “remunerazione dei servizi resi” una configurazione diversa dalle corresponsioni che trovano base giuridica nel regime di appalto o concessorio, ma analoga, nella sostanza, ad una contribuzione erogata per sostenere un settore reputato di interesse pubblico.
Con memoria depositata il 14 gennaio 2015, il difensore e procuratore speciale della curatela fallimentare delle società I. e C. s.r.l. e Ippodromo di Agnano S.p.A., dichiarate fallite nel 2013, ha svolto varie deduzioni a sostegno della infondatezza del ricorso del pubblico ministero. La curatela inteveniente ha anzitutto sottolineato, accanto alla propria legittimazione, la insussistenza del reato di cui all’art. 640-bis cod. pen., rilevando come nessun artificio o raggiro sia stato posto in essere, attesta la regolarità contabile e gestionale e la chiarezza delle posizioni debitorie maturate con il fisco. Ciò è tanto vero che la stessa Equitalia S.p.A. non aveva mai bloccato la erogazione dei finanziamenti da parte dell’UNIRE. Quanto, poi, al cosiddetto “spacchettamento”, non vi sarebbe stato alcun vantaggio per le società poi fallite e per la curatela, mentre la mera inadempienza fiscale non può essere qualificata come condotta fraudolenta. Sarebbe poi inapplicabile la misura cautelare reale in riferimento al patrimonio della persona giuridica, oggi rappresentata dalla curatela fallimentare, per reati commessi dai legali rappresentanti della stessa, dal momento che, come ribadito dalle Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza Gubert (n. 10561 del 2014), non è consentito procedere al sequestro preventivo funzionale alla confisca per equivalente sui beni appartenenti alla persona giuridica, nei casi in cui si proceda per violazioni finanziarie commesse dal legale rappresentante, in quanto i reati fiscali non sono compresi nel novero delle fattispecie che possano fungere da reati “presupposti” ai fini della responsabilità degli enti, in base alla rassegna tassativa operata nel d. lgs. n. 231 del 2001.
Viene ancora dedotta la prevalenza delle esigenze connesse alla procedura concorsuale rispetto al sequestro preventivo, funzionale alla confisca per equivalente, evocandosi, anche a questo riguardo, la giurisprudenza delle Sezioni Unite (n. 29951 del 2004), al lume della quale può considerarsi legittimo il sequestro funzionale alla confisca di beni appartenenti ad una impresa fallita a condizione, peraltro, che il giudice dia conto della prevalenza delle ragioni sottese alla confisca rispetto a quelle attinenti alla tutela dei creditori della massa fallimentare. Nella specie, si sottolinea nella memoria, poiché i creditori delle procedure fallimentari sono esclusivamente enti pubblici, sarebbe evidente l’interesse pubblico alla restituzione alle società fallite ed alla curatela dei beni sequestrati.
Si sottolinea, poi, che nella vicenda in esame il sequestro è successivo all’intervento della curatela nelle procedure concorsuali, sicché non sussisteva alcun pericolo che il reo, quale legale rappresentante delle società, potesse tornare in possesso del compendio del reato, in tal modo precludendo il pericolo che i beni provenienti dal reato potessero agevolare la commissione di altri reati. In subordine, si chiede comunque la limitazione del sequestro alla somma che effettivamente potrebbe essere computata quale profitto della presunta attività illecita e si deduce, infine, la insussistenza delle esigenze cautelari.
Anche il difensore di M.C. ha depositato il 13 gennaio 2015 memoria nella quale ha prospettato la inammissibilità o comunque la infondatezza del ricorso proposto dal pubblico ministero. Fatte proprie le considerazioni svolte nella ordinanza impugnata, il difensore sottolinea come la cessione del ramo di azienda non sia stata affatto – come prospetta il ricorrente – una cessione “a se stessi”, tenuto conto della non identità delle compagini sociali, mentre la operazione non avrebbe connotazioni fraudolente essendo stata realizzata “in modo trasparente e pienamente conforme alla legge”. Si sottolinea, poi, che nessun raggiro sarebbe stato posto in essere dalla I. e C., in quanto, a seguito della rateizzazione del proprio debito fiscale, la società aveva pagato ben 19 delle rate previste e non soltanto 5, come ipotizzato dal ricorrente. Neppure sarebbe corretto l’assunto secondo il quale la cessione sarebbe avvenuta a prezzo vile, tenuto conto del valore dei beni mantenuti dalla società cedente: il tutto, non senza sottolineare la improprietà dei richiami che il ricorrente svolge in merito alla giurisprudenza formatasi in tema di bancarotta a proposito della ipotizzata sottostima della cessione aziendale, trattandosi di fattispecie del tutto eccentrica rispetto alla vicenda cui si riferisce la cautela reale. Si contesta, infine, l’assunto secondo il quale la erogazione dell’UNIRE avrebbe natura diversa da quella di un corrispettivo di tipo civilistico, sottolineandosi, al riguardo, come la sentenza del T.A.R., prodotta dal ricorrente, non risulti conferente agli effetti penali, volgendosi a scandagliare profili che intefreriscono solo con l’esercizio di pubbliche attribuzioni.
Il ricorso non è fondato. Pur nella obiettiva complessità della vicenda che sta alla base del provvedimento di cautela reale, assume rilievo dirimente la verifica – contestata dai giudici a quibus – della sussistenza degli artifici e raggiri che avrebbero costituito la base dell’addebito provvisorio di truffa aggravata per il conseguimento di pubbliche erogazioni, dal momento che, secondo la prospettiva accusatoria, le società che hanno ottenuto il contributo a titolo di corrispettivo impianti e corse da pare dell’UNIRE dal 2008 al 2012, sarebbero state null’altro che una artificiosa trasformazione della originaria società I. e C. s.p.a. indebitata con il fisco e come tale non legittimata a percepire i contributi statali.
Sul punto, deve subito rammentarsi come la giurisprudenza di questa Corte, a differenza di quanto avviene per la ipotesi della cosiddetta truffa contrattuale, per la quale è costante l’affermazione che integra gli estremi della truffa la condotta di chi ponga in essere artifizi o raggiri consistenti nel tacere o nel dissimulare fatti o circostanze tali che, ove conosciuti, avrebbero indotto l’altro contraente ad astenersi dal concludere il contratto. (Nella specie, la Corte ha ritenuto configurabile l’elemento materiale della truffa nel silenzio serbato dal costruttore in ordine ad alcuni difetti strutturali del bene immobile compravenduto ed alle difformità dello stesso rispetto alla originaria concessione edilizia ed al progetto approvato). (Sez. 2, n. 28703 del 19/03/2013 – dep. 04/07/2013, P. C. in proc. Rossi, Rv. 256348), nell’ambito della truffa che si realizzi al di fuori di quello schema, ed in particolare delle frodi in tema di erogazioni pubbliche, la fattispecie incriminatrice richiede la realizzazione di un “comportamento fraudolento in aggiunta al mero silenzio” (Cass., Sez. II, n. 21000 dell’8 febbraio 2011); non senza rilevare come, anche nella ipotesi di silenzio cosiddetto antidoveroso, debba evocarsi uno specifico onere di informativa che incida sulla stessa legittimazione alla erogazione della provvidenza pubblica.
Ebbene, nella specie, dalla (per la verità, non del tutto perspicua) enucleazione della ipotesi accusatoria, traspare che il punctum dolens sul quale si sarebbe radicata la condotta incriminata, attiene, nella sostanza, alla posizione debitoria nei confronti del fisco assunta dalla società I. e C., che gestiva gli ippodromi che poi hanno formato oggetto della successiva cessione di ramo di azienda; posizione debitoria che avrebbe dovuto indurre l’ente erogante a non procedere alla corresponsione dei contributi, ostandovi la disciplina contenuta nell’art. 48-bis del d:p:r: n. 609 del 1973.
Stabilisce, infatti, tale disposizione che “le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila Euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.”.
La verifica della posizione fiscale del percipiente la erogazione rappresenta, dunque, uno specifico onere per l’amministrazione, con la conseguenza di rendere del tutto neutro, agli effetti della rilevanza penale del fatto, il “silenzio” serbato a tale riguardo dal beneficiario della provvidenza. D’altra parte, la specificità dell’onere che incombe sulle amministrazioni ha ricevuto ulteriore e puntuale disciplina di dettaglio ad opera del decreto attuativo (d.m. 18 gennaio 2008, n. 40), i cui artt. 2, 3 e 4 dettano analitiche prescrizioni che regolano le modalità di verifica che i soggetti pubblici sono tenuti ad effettuare per il tramite di Equitalia Servizi S.p.A..
D’altra parte, l’intera gamma degli “addebiti”, prende in considerazione un soggetto (I. e C.) strutturalmente e formalmente diverso da quelli nei confronti dei quali – del tutto legittimamente – è stata effettuata la erogazione, posto che le vicende societarie di trasferimento del ramo di azienda, per un verso, erano verificabili e per nulla occulte, mentre, sotto altro e ancor più assorbente profilo, non potevano interferire – di per sé – con la legittimazione, sotto il profilo della relativa posizione fiscale, dei cessionari del ramo di azienda a svolgere la relativa attività come soggetti autonomi e diversi dal cedente.
Se, dunque, la operazione di “spacchettamento” della società cedente può avere connotazioni “sospette” sul piano della relativa effettiva rispondenza ad esigenze economiche, ciò non determina – agli effetti dell’onere previsto dal richiamato art. 48-bis del d.P.R. n. 609 del 1973 – alcun effetto di “ricaduta” sul piano della frode, dal momento che i profili di responsabilità solidale tra cedente e cessionario in ordine ai debiti tributari – che il ricorrente pubblico ministero evoca come base per la “estensione” delle condotte asseritamente truffaldine – era circostanza del tutto nota al fisco e, per esso, all’ente erogante. Responsabilità che, comunque, doveva trovare base in appositi atti di accertamento e di emissione di cartelle esattoriali che, a quanto riferisce il provvedimento impugnato, hanno riguardato esclusivamente la società I. e C..
Per altro verso, va rammentato che la giurisprudenza di questa Corte non ha mancato di puntualizzare che, in tema di cessione d’azienda, la previsione, di cui al secondo comma dell’art. 2560 cod. civ., della solidarietà dell’acquirente dell’azienda nella obbligazione relativa al pagamento dei debiti dell’azienda ceduta, è posta a tutela dei creditori di questa, e non dell’alienante, sicché, essa non determina alcun trasferimento della posizione debitoria sostanziale, nel senso che il debitore effettivo rimane pur sempre colui cui è imputabile il fatto costitutivo del debito, e cioè il cedente, nei cui confronti può rivalersi in via di regresso l’acquirente che abbia pagato, quale coobbligato in solido, un debito pregresso dell’azienda, mentre il cedente che abbia pagato il debito non può rivalersi nei confronti dell’eventuale coobbligato in solido. Ciò comporta, sul piano processuale (che qui direttamente non rileva, ma che ben scolpisce la portata della regola di diritto sostanziale), la conservazione, da parte del cedente, della legittimazione ad agire, relativamente al contratto che si riferisce all’attività connessa all’acquisto dell’azienda, con la conseguenza che l’inutile decorso del termine per l’impugnazione per effetto dell’inerzia del cedente l’azienda comporta l’inammissibilità dell’impugnazione da parte del cessionario e l’impossibilità della integrazione del contraddittorio nei confronti del cedente quale unico soggetto legittimato all’impugnazione. (Sez. 1 civ., Sentenza n. 20153 del 03/10/2011, Rv. 619851. V. anche Cass., Sez. I civ., n. 23780 del 22 dicembre 2004).
Principi, quelli appena enunciati, che rinvengono eco anche in materia tributaria, proprio alla luce dell’art. 14 del d. lgs. n. 472 del 1997, pur evocato dal ricorrente, il quale, nel prevedere la responsabilità solidale del cessionario per i debiti tributari del cedente a determinate condizioni, stabilisce che (comma 4) “la responsabilità del cessionario non è soggetta alle limitazioni previste nel presente articolo qualora la cessione sia stata attuata in frode dei crediti tributari, ancorché essa sia avvenuta con trasferimento frazionato di singoli beni” e che (comma 5) “la frode si presume, salvo prova contraria, quando il trasferimento sia effettuato entro sei mesi dalla constatazione di una violazione penalmente rilevante”.
Da qui, l’assunto secondo il quale tale disposizione, introducendo misure antielusive a tutela dei crediti tributari, è norma speciale rispetto all’art. 2560, secondo comma, cod. civ., diretta ad evitare, tramite la previsione della responsabilità, solidale e sussidiaria, del cessionario per i debiti tributari gravanti sul cedente, che, attraverso il trasferimento dell’azienda, sia dispersa la garanzia patrimoniale del contribuente in pregiudizio dell’interesse pubblico. Da ciò si è tratto anche il corollario per cui, nell’ipotesi di cessione conforme a legge (commi 1, 2 e 3) ed in base ad un criterio incentivante volto a premiare la diligenza nell’assumere, prima della conclusione del negozio traslativo, informazioni sulla posizione debitoria del cedente, la responsabilità ha carattere sussidiario, con beneficium excussionis, ed è limitata nel quantum (entro il valore della cessione) e nell’oggetto (con riferimento alle imposte e sanzioni relative a violazioni commesse dal cedente nel triennio prima del contratto ovvero anche anteriormente, se già irrogate o contestate nel triennio, ovvero entro i limiti del debito risultante, alla data del contratto, dagli atti degli uffici finanziari e degli enti preposti all’accertamento dei tributi); qualora, invece, si tratti di cessione in frode al fisco, la medesima responsabilità è presunta iuris tantum “quando il trasferimento sia effettuato entro sei mesi dalla constatazione di una violazione penalmente rilevante”, senza che si applichino le limitazioni stabilite dai primi tre commi della norma. (Sez. 5, Sentenza n. 5979 del 14/03/2014, Rv. 630640).
In tale quadro di riferimento, finisce quindi per assumere uno specifico risalto la circostanza, puntualmente messa in luce dai giudici a quibus, per la quale affinché operi l’obbligo per l’amministrazione di sospendere i pagamenti in base all’art. 48-bis del d.P.R. n. 609 del 1973, la emergenza della posizione debitoria nei confronti del fisco, con il correlato potere di intervento della Agenzia delle Entrate, comporta la previa emissione delle relative cartelle di pagamento ed il relativo mancato pagamento da parte del debitore.
Poiché, dunque, nella specie i debiti tributari trasferiti alle cessionarie, a seguito della nota operazione di cessione di ramo di azienda, non potevano che essere diversi da quelli relativi alle cartelle notificate alla cedente, è evidente che per i debiti trasferiti, non essendosi questi tradotti in altrettante cartelle esattoriali, non rivestivano rilevanza alcuna agli effetti della sospensione dei pagamenti di cui alla riferita norma più volte richiamata: con evidenti conseguenze sul piano della stessa astratta idoneità della condotta ad indurre in errore l’amministrazione, su una circostanza ostativa alla erogazione. Rilievo, questo, rispetto al quale le deduzioni del ricorrente non frappongono argomentazioni significative.
La decisione adotta dai giudici a quibus si rivela pertanto corretta, dal momento che la condotta analiticamente descritta negli addebiti provvisori, pur se astrattamente orientabile verso ipotesi di elusione fiscale, non può essere ricondotta nel perimetro del reato aggravato a norma dell’art. 640-bis cod. pen., evocando quella condotta – in via del tutto ipotetica – fattispecie ontologicamente incompatibili con la truffa, atteso il principio di specialità (Sez. un., n. 1235 del 28 ottobre 2010, Giordano).
Per altro verso, neppure può sottacersi un ulteriore profilo che, nella particolare fattispecie che viene qui in discorso, interagisce rispetto alla struttura della aggravante descritta dall’ari 640-bis cod. pen.. L’art. 48-bis del d.P.R. n. 609 del 1973, più volte citato, prende infatti in considerazione, non la fase relativa al riconoscimento del contributo o della provvidenza, ma esclusivamente il momento della liquidazione del pagamento che “a qualsiasi titolo” l’amministrazione pubblica deve effettuare: vale a dire, che la portata della norma è omnicomprensiva e riguarda anche i pagamenti dovuti a titolo di contrattazione di diritto privato. La somma da erogare, infatti, non viene “stornata” dalle sue destinazioni, ma viene semplicemente “non corrisposta” all’avente diritto, in modo tale che l’agente della riscossione fiscale competente per territorio possa esercitare “l’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo”.
In sostanza, in questa fase, la natura del credito dell’avente diritto perde qualsiasi rilevanza e, con ciò, rende incompatibile la ratio speciale che giustifica l’aggravante della truffa realizzata “per” il conseguimento di erogazioni pubbliche, visto che la erogazione è in sé legittima, a prescindere da ciò che pertiene il diritto del fisco a rivalersi sul relativo importo e fino alla concorrenza del debito tributario.
Assai più complesso e problematico (ancorché assorbito – agli effetti della odierna decisione – dai rilievi già svolti a proposito della insussistenza degli artifici e raggiri) si rivela, invece, il problema relativo alla natura dei “contributi” erogati dall’UNIRE ai gestori di ippodromi e delle connesse attività di scommessa sulle corse dei cavalli, dal momento che la materia e gli stessi assetti organici cui è riservata l’attività concessoria e di verifica pubblica, hanno subito, nel tempo, non poche modificazioni.
L’UNIRE (Unione nazionale Incremento Razze Equine) è stato infatti istituito come ente pubblico non economico dotato di autonomia finanziaria, amministrativa e contabile, e sottoposto alla vigilanza del Ministero delle politiche agricole e comunitarie. Il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 449, disciplinando il riordino dell’Ente stesso, ha previsto che le relative funzioni (art. 2) consistono nel (comma 1) “promuovere l’incremento e il miglioramento delle razze equine da competizione e da sella, con particolare riferimento al purosangue inglese e al trottatore italiano; organizza le corse dei cavalli e provvede alla valutazione delle strutture degli ippodromi e degli impianti di allevamento, di allenamento e di addestramento; favorisce, con opportuni stanziamenti, lo sviluppo delle attività agricole volte al sorgere di nuovi allevamenti ed al miglioramento di quelli esistenti; provvede alla programmazione dello sviluppo del settore dell’ippicoltura in tutte le sue componenti tecniche, economiche, sociali, culturali e promozionali; concorre alla tutela dell’incolumità ed al mantenimento dei cavalli sottoposti a trattamenti dopanti”. Da ultimo – ed è questo il profilo che maggiormente qui interessa, “contribuisce al finanziamento degli ippodromi per la gestione dei servizi resi”.
Si stabilisce, poi (comma 5) che, “L’UNIRE, quale concessionario esclusivo del segnale televisivo per la trasmissione delle corse, assicura la diffusione attraverso le reti nazionali ed interregionali delle riprese televisive delle corse, con qualsiasi mezzo tecnico effettuate, a qualsiasi fine utilizzate ed ovunque trasmesse”.
A sua volta, l’art. 12 del d.P.R. 8 aprile 1998, n. 169, recante norme per il riordino della disciplina organizzativa, funzionale e fiscale dei giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli, ha stabilito, al comma 2, che “L’UNIRE destina annualmente quote adeguate dei proventi derivanti dalle scommesse (…) al perseguimento delle proprie finalità con riferimento a: (…) d) finanziamento degli ippodromi per la gestione ed il miglioramento degli impianti, per i servizi relativi alla organizzazione delle corse e remunerazione per l’utilizzo delle immagini delle corse ai fini della raccolta esterna delle scommesse” (per i profili tributali v. la Risoluzione della Agenzia delle Entrate (RIS) n. 122/E del 19 aprile 2002, resa a seguito di interpello dell’UNIRE).
Dall’accennato quadro normativo emerge, quindi, in sostanza, che parte degli introiti derivanti dalle scommesse che gli organizzatori del gioco e i relativi concessionari conferiscono all’UNIRE, vengono da questo Ente poi riversati ai gestori degli ippodromi, presso i quali si realizza anche l’attività di raccolta delle scommesse, secondo un modulo di tipo, per così dire, “circolare”, che se, per un verso, non può certo equivalere ad un rapporto tipicamente sinallagmatico – come pare presupporre l’ordinanza impugnata, che fa riferimento ad un rapporto di tipo essenzialmente privatistico di prestazione di servizi – neppure sembra agevolmente riconducibile nella sfera delle “somministrazioni” senza diretta contropartita, che caratterizzano i casi paradigmatici che integrano le ipotesi di “contributi, finanziamenti, mutui agevolati, ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate”, i quali costituiscono l’aspetto materiale della fattispecie di aggravante delineata dall’art. 640-bis cod. pen..
In definitiva, quindi, rappresentando l’attività di gestione degli ippodromi l’indubbio volano attorno al quale si radica e ruota l’intera attività delle corse e, con essa, quella – indispensabile per la realizzazione delle finalità pubbliche perseguite dall’UNIRE – delle scommesse sulle corse dei cavalli (non a caso, il coinvolgimento dei gestori degli ippodromi in tale attività è attestato dal comma 2 dell’art. 6 del citato d.P.R. n. 169 del 1998, dal momento che ai medesimi è fra l’altro fatto carico di “mettere gratuitamente a disposizione degli allibratori i collegamenti necessari per il funzionamento degli strumenti informatici per la gestione delle scommesse”), è di tutta evidenza che i “contributi” che l’UNIRE eroga, sono funzionalmente collegati proprio al servizio che gli ippodromi svolgono per la intera “catena” degli interessi pubblici perseguiti dall’ENTE, al punto da consentire di assegnare a quelle erogazioni connotazioni lato sensu remunerative: qualcosa, dunque, di profondamente diverso rispetto agli “aiuti finanziari” che di norma caratterizzano le erogazioni pubbliche cui fa riferimento l’art. 640-bis cod. pen..
D’altra parte, poiché tale norma fa riferimento a erogazioni che presentino caratteristiche analoghe (“dello stesso tipo, comunque denominate”) ai “contributi, finanziamenti, mutui”, è evidente la eccentricità rispetto a tale nozione di una prestazione economica che si presenti come una sorta di “ristoro” pubblico per un “servizio” reso a favore proprio dell’ente erogante. E tutto ciò, non può non fare riflettere nel quadro del precetto penale, atteso il principio di stretta legalità e la conseguente impossibilità di procedere ad interpretazioni di tipo estensivo.
Non sembra, poi, che a far velo agli accennati rilievi possa essere evocata la sentenza del TAR Lazio, Sez. III, n. 8001/14, del 22 luglio 2014 richiamata dal ricorrente pubblico ministero, hi tale pronuncia, infatti, la disamina del Giudice amministrativo si è in particolare concentrata – accanto ai profili direttamente riconducibili alla sfera della giurisdizione (ordinaria o speciale) evocabile in ragione dello specifico petitum agitato dal ricorrente (reclamo avverso un provvedimento di riduzione da parte dell’ASSI – subentrata all’UNIRE – del “corrispettivo impianti” nella misura del 50% rispetto a quanto in precedenza erogato) – sulla legittimità di tale scelta amministrativa, a fronte delle doglianze della ricorrente, società di gestione di ippodromi, intese a che venisse “assicurata una remunerazione adeguata ai servizi che è comunque tenuta a garantire, ripristinando l’erogazione del “corrispettivo impianti” nella sua interezza”.
Un profilo, dunque, che non escludeva affatto i connotati sostanzialmente “remuneratori”, ancorché non fondati su un vero e proprio sinallagma, delle somme che venivano corrisposte alle società di gestione, da parte dell’ente pubblico per l’esercizio di una attività riconosciuta di pubblico interesse.
Sul punto va anzi richiamata la recentissima decisione adottata dal Consiglio di Stato in sede consultiva, con parere reso dalla Sezione seconda n. 3951 il 10 dicembre 2014 (Adunanza di sezione del 22 ottobre 2014) su un quesito formulato dal Ministero delle politiche agricole e forestali in relazione alla “qualificazione giuridica dei rapporti tra il ministero delle politiche agricole e forestali e le società che gestiscono gli ippodromi e le scommesse che vengono organizzate all’interno di detti impianti”. Parere nel quale la sentenza del TAR, prodotta dal ricorrente, viene fatta propria e valorizzata, in un contesto, peraltro, di portata più generale e ancor più significativo agli effetti che qui interessano.
L’Organo consultivo ha, infatti, in particolare sottolineato come l’art. 14, comma 28, del decreto legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, ha disposto la trasformazione dell’UNIRE in Agenzia per lo sviluppo del settore agricolo (ASSI) disponendo che il potere di indirizzo e vigilanza sulla suddetta agenzia venga esercitato dal Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali. L’art. 23-quater, comma 9, del decreto legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012 ha poi soppresso TASSI, attribuendo ad un decreto di natura regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, la riorganizzazione delle risorse umane, strumentali e finanziarie dell’ASSI tra lo stesso Ministero e l’Agenzia delle dogane. Tale ripartizione è stata realizzata con il decreto interministeriale 31 gennaio 2013, per effetto del quale “le funzioni già riconosciute all’ex ASSI dalla normativa vigente sono attribuite al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali fatta eccezione per le competenze relative alla certificazione delle scommesse sulle corse dei cavalli ai fini del pagamento delle vincite dovute agli scommettitori, certificazioni che vengono affidate all’Agenzia delle dogane e dei monopoli”.
Pertanto, nell’ambito delle funzioni trasferite al Ministero per le politiche agricole, vanno annoverate quelle previste dall’art. 2, commi 1 e 2, del già citato d. lgs. n. 449 del 1999 relative al finanziamento degli ippodromi per la gestione dei servizi resi e alla definizione della programmazione tecnica ed economica delle corse e delle altre forme di competizione, insieme con la predisposizione del calendario delle manifestazioni ippiche.
Quanto, poi, alla natura delle erogazioni finanziarie di cui si è detto, si sottolinea che le stesse, nel quadro delle relative convenzioni con i singoli enti, si presentino “come una sovvenzione che il soggetto pubblico si impegna a trasferire nell’ambito di un rapporto di natura autorizzatoria per la gestione di un servizio, di rilievo pubblicistico, connesso alla organizzazione delle corse dei cavalli, le tre voci in cui si compone il contributo (corrispettivo corse, corrispettivo riprese TV e corrispettivo impianti) servono a dare una giustificazione causale ad una erogazione che diversamente assumerebbe una configurazione del tutto casuale ed erratica. In questo contesto – sottolinea conclusivamente l’Organo consultivo – sulla falsariga della citata sentenza del TAR Lazio, Sez. III, n. 8001/14, questa Sezione ritiene che la qualificazione giuridica più appropriata del rapporto di cui si discute sia quello dell’accordo sostitutivo, nell’ambito della disciplina di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Si tratta, come è stato osservato, di un istituto che si inquadra nell’esercizio consensuale di funzioni pubbliche e che nei suoi tratti strutturali può mutuare i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, ma rimane entro uno schema organizzatorio di natura squisitamente pubblicistica”.
Si tratta, dunque, di una erogazione che, anche a voler prescindere dal nomen (“corrispettivo”), trova causa nel servizio e di questo rappresenta la “interfaccia” di tipo economico, rendendo dunque ad essa difficilmente sovrapponibile il sintagma di totale “non corrispettività” che caratterizza i “contributi”, i “finanziamenti” o i “mutui” oggetto della aggravante di cui all’art. 640-bis cod. pen.. Un epilogo, questo, che definitivamente esclude la sussistenza della ipotesi accusatoria, per come allo stato provvisoriamente e nucleata, e che, pertanto, impone il rigetto del ricorso del pubblico ministero.
 

P.Q.M.

 
Rigetta il ricorso.