Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 20 agosto 2018, n. 4969.

La massima estrapolata:

Nel caso di impugnativa di titoli edilizi la “vicinitas” costituisce elemento necessario e sufficiente per radicare la legittimazione e l’interesse del proprietario confinante, mentre solo in rapporto alle scelte di pianificazione urbanistica richiede che i titolari di aree limitrofe, non direttamente incise dalla nuova disciplina, diano riscontri probatori del danno riconducibile al godimento, o al valore di mercato, dell’area su cui insistano gli immobili dai medesimi posseduti, per effetto della nuova normativa.

Sentenza 20 agosto 2018, n. 4969

Data udienza 21 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8971 del 2007, proposto dai signori Po. Ma. An. ed altri, nonché, in qualità di eredi di Se. Do. e altri, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Do. Ci., con domicilio eletto presso lo studio St. Br. in Roma, via (…);
contro
Ma. Ma., rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Bi. e Sa. Ra., con domicilio eletto presso lo studio A. Fo. in Roma, via (…);
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione II, n. 6379 del 29 giugno 2007, resa tra le parti, concernente annullamento di permesso di costruire.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 giugno 2018 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati A. Ab., su delega di Ci., e S. Ra.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è rappresentato dai seguenti atti e domande:
A) permesso di costruire prot. n. 3/2005 del 19 dicembre 2005, rilasciato dal Comune di (omissis) in favore dei signori Ma. An. Po. e Do. Se. per la ristrutturazione edilizia di un fabbricato, già adibito ad uso maneggio e deposito, da destinare a civile abitazione;
B) parere favorevole rilasciato dal responsabile dell’U.T.C. del predetto Comune in data 20 ottobre 2005;
C) atto abilitativo tacito formatosi per il decorso del termine di legge sulla d.i.a. presentata dai predetti (prot. n. 2879 del 24 maggio 2006) ed avente ad oggetto una richiesta di variante in corso d’opera al permesso di costruire n. 3/2005 del 19 dicembre 2005;
D) accertamento dell’obbligo del Comune di (omissis) di applicare le misure repressive di cui al d.P.R. n. 380 del 2001.
2. Con l’impugnata sentenza, il T.a.r. per la Campania – Napoli, Sezione II, n. 6379 del 29 giugno 2007, in accoglimento del ricorso proposto dal signor Ma. Ma., proprietario di area limitrofa a quella interessata dai lavori, ha così statuito:
– ha disposto preliminarmente, ex art. 23, comma 4, legge Tar, lo stralcio della relazione di consulenza, delle memorie conclusionali e della domanda di accesso agli atti del Ma. siccome depositati in atti, a cura dei controinteressati Po.- Se., tardivamente rispetto alla data (24 maggio 2007) fissata per l’udienza pubblica;
– ha respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso proposta dai medesimi controinteressati per mancanza di prova circa la conoscenza dell’atto impugnato;
– ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse ad agire e legittimazione in quanto proposto da proprietario confinante;
– ha accolto il ricorso rilevando il contrasto del programmato intervento con la disciplina del piano di recupero (scheda UMS 95), che prevede solo interventi di manutenzione straordinaria, oltre che con l’art. 19 del vigente P.R.G. che vieta interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di piani esecutivi;
– ha dichiarato travolta la Dia prot. n. 2879 del 24 maggio 2006 “il cui fondamento giustificativo impinge nella validità ed efficacia del titolo autorizzatorio” (capo della sentenza non impugnato e pertanto passato in giudicato);
– ha dichiarato assorbiti gli ulteriori motivi di gravame;
– ha dichiarato inammissibile la domanda dei controinteressati di dichiarare in parte qua la illegittimità del piano di recupero perché non proposta con ricorso incidentale;
– ha compensato le spese di lite;
– ha condannato il Comune di (omissis) al rimborso, in favore del ricorrente, del contributo unificato.
4. I signori Po.- Se. hanno interposto appello, ritualmente notificato il 31 ottobre 2007 e depositato il 17 novembre 2007, articolando quattro motivi di appello (pagine 3-13 del gravame) nei termini di seguito sintetizzati:
I) il Tribunale ha erroneamente disposto lo stralcio della relazione tecnica, delle memorie conclusionali e della domanda di accesso agli atti del Ma. in quanto “i termini di cui all’art. 23, comma 4 della L.n. 1034/1971 non sono termini perentori”, fermo restando la possibilità di riprodurre tali documenti in appello;
II) il Tribunale ha errato nel non aver dichiarato irricevibile il ricorso di primo grado, avuto riguardo alle risultanze derivanti dalla copia dell’istanza di accesso agli atti da parte del Ma., assunta al protocollo il 29 maggio 2006 e da questi sottoscritta “per ricevuta” il 1° giugno 2006, fermo restando che la natura dell’intervento assentito era ben rilevabile già all’atto dell’inizio dei lavori e comunque dopo meno di 10 giorni dallo stesso in cui ha avuto luogo “l’arretramento del fabbricato e la sua integrale demolizione”;
III) il Tribunale ha errato nel non aver dichiarato l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse anche perché l’arretramento del fabbricato e l’allineamento con la proprietà Ma. è tale da recare un tangibile vantaggio in termini, ad esempio, di maggiore sicurezza ed ariosità ;
IV.a) il Tribunale ha errato nel ritenere l’intervento in contrasto con la disciplina urbanistica “confondendo l’art. 19 delle nda del PRG (norma di natura generale) con il corpus normativo delle nda del Piano di Recupero”;
IV.b) il Tribunale ha omesso di valutare che la ristrutturazione edilizia è strumento attuativo dello stesso Piano di recupero;
IV.c) il Tribunale ha errato nel ritenere che per l’area in questione sia previsto soltanto l’intervento di manutenzione straordinaria in quanto unico intervento assentito dall’UMS n. 95;
IV.d) il Tribunale ha errato nel ritenere che gli appellanti avrebbero dovuto impugnare in via incidentale le norme del Piano di recupero ritenute lesive.
5. Alla camera di consiglio del 25 maggio 2017 la domanda cautelare è stata abbinata al merito.
6. In data 13 maggio 2008 si è costituito il signor Ma. Ma. al fine di chiedere il rigetto dell’appello di controparte anche previa riproposizione delle censure dichiarate assorbite dal Tribunale.
7. All’udienza pubblica del 21 giugno 2018, dopo che le parti hanno presentato ulteriori difese scritte insistendo per le rispettive conclusioni, la causa è stata riservata in decisione.
8. Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità della costituzione del signor Ma. perché, a parere dell’appellante, avrebbe dovuto impugnare con appello incidentale i capi della sentenza di primo grado che hanno respinto le eccezioni di intempestività del ricorso introduttivo e di carenza di interesse. L’eccezione è ictu oculi infondata in quanto il Ma., nella sua veste di ricorrente, non ha avanzato dette eccezioni nel corso del giudizio di primo grado.
9. L’appello non merita accoglimento.
9.1. Infondato è il primo motivo di gravame, col quale l’appellante lamenta l’erroneo stralcio della documentazione tardivamente prodotta, in quanto i termini di cui all’art. 23 comma 4 della legge n. 1034 del 1973 (“le parti possono produrre documenti fino a venti giorni liberi anteriori al giorno fissato per l’udienza e presentare memorie fino a dieci giorni”), sono perentori “non solo per il doveroso rispetto del contraddittorio ma anche per garantire al giudice il tempo minimo indispensabile per lo studio degli atti processuali” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5245 del 7 settembre 2009 e giurisprudenza ivi citata: Cons. Stato, sez. VI, n. 4699 del 2008; sez. IV, n. 3930 del 2008; sez. IV, n. 4078 del 2000; per la giurisprudenza di primo grado: T.a.r. Campania – Napoli, sez. II, n. 9394 del 2006; T.a.r. Sicilia – Palermo, sez. III, n. 1474 del 2006). Né residua la possibilità, divisata da parte appellante, di produrre in questa sede di appello i predetti documenti, alla luce dell’interpretazione alla quale accede la giurisprudenza in ordine all’art. 345 terzo comma c.p.c., nella versione ratione temporis vigente ossia nel testo modificato dalla l. n. 353 del 1990, “in quanto il potere del collegio di ammettere nuove prove in appello non può essere esercitato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi nel giudizio di primo grado” (cfr. Cass. civ., n. n. 12700/2011, n. 10487/04; n. 1509/95; Cons. Stato, sez. IV, n. 1122/06 ed ivi riferimenti ad A.p. n. 14/04, che ha definitivamente sancito l’applicabilità al processo amministrativo dell’art. 345 c.p.c. nella sua interezza con conseguente estensione del divieto dei nova previsto da tale norma). Ne deriva che il divieto di ammissione di nuovi mezzi di prova in appello riguarda anche le prove c.d. precostituite, quali i documenti, la cui produzione è subordinata al pari delle prove c.d. costituende, alla verifica della sussistenza di una causa non imputabile, che abbia impedito alla parte di esibirli in primo grado ovvero alla valutazione della loro indispensabilità . Ebbene, nel caso di specie non si rinviene alcuno degli speciali motivi previsto dall’art. 345 c.p.c. in grado di giustificare il superamento del citato divieto.
9.2. L’appellante principia dalla contestazione delle statuizioni in rito della pronuncia odiernamente impugnata, ed in primis nella parte in cui ha disatteso l’eccezione di tardività del gravame alla luce delle considerazioni sinteticamente riprodotte al § 4.1., assumendosi che l’appellato ha avuto già precedentemente notizia del rilascio della concessione edilizia impugnata in prime cure così da risultare tardiva la sua reazione processuale.
9.2.2. Il rilievo non coglie nel segno.
9.2.3. Invero, come da giurisprudenza consolidata, anche di questa Sezione (sentenza 23 maggio 2018, n. 3075), rilevato che la “piena conoscenza” non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, il momento dal quale far decorrere il termine per impugnare il permesso di costruire è da individuare “nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area; ovvero, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se si renda comunque palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto”. Atteso il tenore delle censure sollevate dal ricorrente di primo grado, che lamenta, come detto, il contrasto dell’intervento, per come realizzato, con la disciplina urbanistica invece che l’an della edificazione, il termine per la tempestiva proposizione del ricorso non può essere anticipato all’inizio dei lavori. 9.2.4. Le considerazioni rese dal Tribunale, in punto di ricevibilità del ricorso, vanno quindi confermate laddove ha evidenziato “la mancanza di una chiara prova sulla conoscenza dell’atto impugnato e del suo contenuto”. Non emergono, infatti, elementi in fatto che denotino, anche in via presuntiva, l’anteriore conoscenza del titolo edilizio impugnato, quali “ad esempio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 20, comma 6, e 27, comma 4, t.u. edilizia, avuto riguardo alla presenza in loco del cartello dei lavori specie se munito di rendering e indicazione puntuale del titolo edilizio ovvero alla effettiva comunicazione all’albo pretorio del comune del rilascio del titolo edilizio; alla consistenza del tempo trascorso fra l’inizio dei lavori e la proposizione del ricorso; alla effettiva residenza del ricorrente in zona confinante con il lotto su cui sono in corso i lavori; ecc. ecc.)” (cfr. sentenza n. 3075 cit.).
9.3. Nemmeno può dirsi fondata la deduzione volta a contestare l’ulteriore statuizione in rito, relativa alla eccezione di inammissibilità del ricorso instaurativo della lite per difetto di interesse a ricorrere, anch’essa sollevata dall’appellante nel corso del giudizio di primo grado.
9.3.1. Il Collegio rammenta, al riguardo, che, secondo i principi che governano il processo amministrativo, l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che caratterizzano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c. – vale a dire la prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e l’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato – così che il ricorso deve essere considerato inammissibile per carenza di interesse in tutte le ipotesi in cui l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 febbraio 2018, n. 707; sez. VI, 2 marzo 2015, n. 994; sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5255; Ad. plen. n. 9 del 2014).
9.3.2. Più precisamente la giurisprudenza di questo Consiglio è incline a ritenere che nel caso di impugnativa di titoli edilizi la “vicinitas” sia elemento necessario e sufficiente per radicare la legittimazione e l’interesse del proprietario confinante (Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2016, n. 1861; 18 aprile 2013, n. 2153), mentre solo in rapporto alle scelte di pianificazione urbanistica richiede che i titolari di aree limitrofe, non direttamente incise dalla nuova disciplina, diano riscontri probatori del danno riconducibile al godimento, o al valore di mercato, dell’area su cui insistano gli immobili dai medesimi posseduti, per effetto della nuova normativa (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2015, n. 2588).
9.3.3. Alla luce di tali coordinate deve ritenersi che la sussistenza del rapporto di vicinitas tra le rispettive proprietà dell’appellante e dell’appellato è idoneo e sufficiente a giustificare la sussistenza della legittimazione a ricorrere, consistente nella titolarità di una posizione giuridica qualificata e differenziata, meritevole di tutela giuridica (Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 11).
9.4. Infondato è anche il quarto motivo d’appello, col quale si assume la conformità dell’intervento con la disciplina urbanistica. Sul punto, avente carattere dirimente della controversia, l’appellante assume sostanzialmente che l’intervento, consistente nella ristrutturazione del previo immobile a seguito della sua demolizione, sarebbe consentito alla luce del combinato disposto art. 19 delle Norme di Attuazione del PRG – art. 6 delle Norme di Attuazione del Piano di Recupero.
9.4.1. Il rilievo non può essere condiviso, non potendosi ravvisare alcuna “confusione”, nella quale il Tribunale sarebbe incorso, circa le rispettive statuizioni delle norme tecniche di attuazione del PRG e del Piano di recupero valevoli per la zona (omissis) in cui trovasi il fabbricato, convergendo queste nel consentire soltanto interventi di manutenzione straordinaria e non anche di ristrutturazione. In particolare, come correttamente rilevato dal Tribunale, se da un lato l’art. 19 del NdA PRG espressamente vieta, inter alia, “…gli interventi di demolizione e ricostruzione, ristrutturazione edilizia ed urbanistica in assenza di piani particolareggiati preventivi e di recupero”, dall’altro il piano di recupero del Comune di (omissis) prevede solo interventi di manutenzione straordinaria per l’area in questione (cfr. scheda UMS 95).
9.4.2. L’appellante lamenta che, in realtà gli interventi di ristrutturazione edilizia avrebbe funzione attuativa del piano di recupero e la sua ammissibilità nel caso di specie non sarebbe interdetta dalla richiamata scheda UMS 95, ancorché questa riporti sbarrata con una x solo la casella corrispondente agli interventi di manutenzione straordinaria, non avendo funzione precettiva degli interventi ammessi secondo la stessa disciplina contenuta nelle NdA PdR. L’osservazione non può essere condivisa, in quanto l’appellante valorizza la disciplina generale del piano di recupero senza dare adeguato rilievo a quella espressamente riferita alla zona (omissis) in cui si trova il fabbricato in questione e che, come detto, consente soltanto gli interventi di manutenzione straordinaria. La scheda UMS 95 non assume quindi una indebita funzione precettiva, come si lamenta in appello, ma piuttosto riproduttiva in forma schematica delle disposizioni contenute nel piano di recupero e che stigmatizzano il regime urbanistico dell’area in senso ostativo al progettato intervento.
9.5. Con ulteriore motivo l’appellante contrasta le statuizioni del Tribunale con le quali ha ritenuto inammissibili le censure articolate in ricorso per lamentare la incongruenza delle previsioni contenute nel Piano di recupero. Sul punto l’appellante osserva che tali considerazioni critiche erano intese a sollecitare una disamina complessiva della disciplina pianificatoria tale da non escludere l’ammissibilità degli interventi di ristrutturazione edilizia evidenziando, da un lato, l’indicazione (“Rilevanza ambientale…contrastante”) contenuta nel quadro descrittivo della scheda e, dall’altro, la prescrizione relativa alla “Sostituzione, sul prospetto stradale, della balconata con balconi singoli…”. Orbene, non solo tali diciture della scheda non valgono a superare la espressa esclusione degli interventi di ristrutturazione contenuta nella stessa scheda, come detto in maniera coerente con il regime urbanistico della zona, ma va anche confermato in questa sede lo sbarramento processuale rilevato dal Tribunale, in quanto ogni deduzione intesa ad inficiare la legittimità dello strumento urbanistico andava sollevata nelle forme del ricorso incidentale non essendo altrimenti le relative previsioni disapplicabili dal Giudice amministrativo. Difatti, la disapplicazione di provvedimenti amministrativi non ritualmente impugnati e, in particolare, di quelli che risultano privi di natura normativa, non può ritenersi consentita posto che, ammettendo il sindacato incidentale di questi ultimi, si finirebbe per sovvertire le regole del giudizio impugnatorio, per snaturarne i caratteri essenziali e, in definitiva, per consentire l’elusione del termine di decadenza stabilito al fine di ottenere dal Giudice amministrativo l’eliminazione degli atti lesivi di interessi legittimi (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, n. 2999 del 2018).
9.6. E’ poi da ritenere irrilevante l’atto programmatorio evidenziato dall’appellante (“Programma di valorizzazione per il centro storico e i nuclei antichi del Comune di (omissis) L.R. 26/02”) nella parte in cui prevede l’allineamento del fabbricato degli appellanti al fine di realizzare un marciapiede in corrispondenza dello stesso. Invero, come correttamente rilevato dal Tribunale, tale Piano di Valorizzazione del Centro storico non assume alcuna portata innovativa del regime urbanistico localmente vigente rispetto a quello compendiato nei predetti strumenti urbanistici aventi, come sopra rilevato, portata ostativa all’ammissibilità dell’intervento.
10. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.
11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a., ricorrendone i presupposti applicativi, anche in relazione ai profili di sinteticità e chiarezza, secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio, sostanzialmente recepita, sul punto in esame, dalla novella recata dal decreto-legge n. 90 del 2014 all’art. 26 c.p.a. [cfr. sez. V, 9 luglio 2015, n. 3462; sez. V, 21 novembre 2014, n. 5757; sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210; sez. V, 26 marzo 2012, n. 1733; sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della misura indennitaria conformemente, peraltro, ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. da ultimo sez. VI, 2 novembre 2016; sez. VI, 12 maggio 2017, n. 11939)].
12. La condanna dell’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. rileva, infine, anche agli effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, nr. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, nr. 208.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n. r.g. 8971/2007), lo respinge.
Condanna gli appellanti, in solido, alla rifusione, in favore del signor Ma., delle spese del giudizio che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), anche ai sensi dell’art. 26, comma 1 c.p.a., oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore