La massima
1. La giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario è emersa normativamente solo con gli indici normativi di cui al Codice del processo amministrativo, introdotto dal D.Lgs. n. 104 del 2010 ed entrato in vigore il 16 settembre 2010. Ne segue che, prima di questa data, non può certo sostenersi che il ricorso straordinario mettesse capo ad una decisione di natura giurisdizionale ed in particolare non potrebbe sostenersi che vi metteva capo già in forza della novità legislativa introdotta dalla L. n. 69 del 2009, art. 69.
2. Il 16 settembre 2010, giorno di entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, può dirsi la data in cui la discussa natura del procedimento di ricorso straordinario davanti al Capo dello Stato si è trasformata, almeno sul piano dell’esegesi della legge ordinaria, in processo giurisdizionale equipollente a quello amministrativo ordinario, che si conclude con una decisione di natura giurisdizionale e, quindi, atta a dar luogo alla cosa giudicata.
3. L’efficacia di un giudicato intervenuto in un processo, di norma, per il necessario rispetto del principio del contraddittorio, può estrinsecarsi in altro processo se i soggetti coinvolti sono i medesimi, salvo il caso in cui il soggetto coinvolto solo nel secondo processo sia titolare di una situazione dipendente da quella degli altri o di uno degli altri soggetti partecipi del primo giudizio e la legge sostanziale ammetta pertanto che quella sua situazione possa essere pregiudicata dalla vicenda della situazione pregiudicante.
4. La decisione sul ricorso straordinario al Capo dello Stato, può estrinsecarsi, come quella di una qualsiasi decisione giurisdizionale, in altro giudizio, sia davanti alla stessa giurisdizione amministrativa, sia davanti alla giurisdizione ordinaria esclusivamente a condizione che nel giudizio nel quale essa venga invocata vi sia coincidenza soggettiva con le parti del procedimento di ricorso straordinario. E, quindi, alla condizione che i soggetti del giudizio, nel quale il giudicato della decisione assunta a seguito del procedimento viene invocato, siano stati tutti partecipi o abbiano avuto comunque la possibilità di esserlo, essendovi stati evocati, come controinteressati nel procedimento stesso dinanzi al Capo dello Stato.
SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONE III
SENTENZA 2 settembre 2013, n. 20054
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
p. 1. L.A., notaio in Prato, impugnava con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica del gennaio 2010, le Delib. Consiglio Notarile di Firenze 12 febbraio 2008 e Delib. 16 dicembre 2008, con le quali erano stati, rispettivamente, adottati ed integrati nuovi criteri per l’individuazione dei notai da sottoporre a monitoraggio per l’esercizio del potere di vigilanza, nonchè la Delib. 14 luglio 2009 con la quale, sulla base di una scelta effettuata in base ai criteri di cui alle precedenti Delib., il Consiglio Notarile aveva deliberato di avviare nei suoi confronti procedimento disciplinare, ed in fine la stessa richiesta di procedimento disciplinare innanzi alla COREDI, formulata dal Presidente del Consiglio Notarile in data 21 settembre 2009.
A seguito di conforme parere del Consiglio di Stato veniva emesso il 21 luglio 2010, decreto del Presidente della Repubblica, con il quale tutti i provvedimenti impugnati venivano annullati.
p. 2. Sulla base di tali annullamenti, con sentenza depositata l’11 novembre 2010, la Corte di appello di Firenze, innanzi alla quale era stata impugnata la decisione della COREDI del 3 maggio 2010, che aveva frattanto condannato il notaio L. alla pena pecuniaria di Euro 10.000,00, accoglieva il reclamo del L..
La Corte fiorentina giustificava l’accoglimento con la seguente breve motivazione: premesso, riguardo agli atti impugnati con il ricorso straordinario ‘che trattasi di atti presupposti o prodromici alla adozione della Delib. in questa sede reclamata con la quale è stata comminata al notaio la sanzione disciplinare’, osservava ‘che a seguito della declaratoria di illegittimità degli atti presupposti, questa Corte non può che limitarsi a dare atto della sopravvenuta conseguente illegittimità anche della sanzione disciplinare comminata in assenza dei presupposti logico-giuridici che la giustificano’.
Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Consiglio notarile di Firenze.
p. 2. Ha resistito con controricorso il notaio L.A..
Ha spiegato intervento adesivo il Consiglio nazionale del notariato.
p. 3. Essendosi ravvisate le condizioni per procedere ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., venivano richieste le conclusioni al Pubblico Ministero presso la Corte ed all’esito del loro deposito ne veniva fatta notificazione agli avvocati delle parti e veniva fissata l’adunanza della Corte per il 4 ottobre 2012.
In vista di essa le parti depositavano memoria.
p. 4. All’esito della detta adunanza il Collegio, con ordinanza del 9 novembre 2012, come, del resto, in altro procedimento chiamato nella stessa adunanza (n.r.g. 7536 del 2011), nel quale altro notaio lamentava da parte di altra sentenza della Corte d’Appello fiorentina il disconoscimento dell’efficacia di giudicato della cennata decisione del Capo dello Stato (quanto alle Delib. presupposto) nel giudizio disciplinare nei suoi confronti introdotto sempre sulla loro base, rimetteva gli atti al Primo Presidente, ravvisando l’esistenza nel ricorso della prospettazione di questioni di particolare importanza.
p. 5. Il Primo Presidente Aggiunto, delegato alla Presidenza delle Sezioni Unite Civili, con provvedimento del 20 dicembre 2012, rilevata la sopravvenienza, in data 19 dicembre 2012, della sentenza n. 23464 delle Sezioni Unite, riteneva, però, opportuno ‘che il ricorso fosse riesaminato dalla terza sezione alla luce dei principi enunciati nella predetta sentenza’ ed in conseguenza rimetteva ‘il ricorso al presidente della terza sezione civile’, il quale disponeva la sua trattazione all’odierna udienza, evidentemente nel presupposto che la rimessione alla Sezione implicasse la trattazione in udienza.
Il ricorrente ed il resistente hanno depositato memoria senza nulla osservare sulla fissazione della trattazione in udienza pubblica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
p. 1. Preliminarmente va dichiarata l’inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum del Consiglio nazionale del notariato, in questa sede di giudizio di cassazione.
Infatti non è consentito nel giudizio di legittimità l’intervento volontario del terzo, mancando una espressa previsione normativa, indispensabile nella disciplina di una fase processuale autonoma e riferendosi l’art. 105 cod. proc. civ. esclusivamente al giudizio di cognizione di primo grado, senza che, peraltro, possa configurarsi una questione di legittimità costituzionale della norma disciplinante l’intervento volontario, come sopra interpretata, con riferimento all’art. 24 Cost., giacchè la legittimità della norma limitativa di tale mezzo di tutela giurisdizionale discende dalla particolare natura strutturale e funzionale del giudizio di legittimità (Cass. n. 5126 del 1999; Cass. sez. un. n. 1245 del 2004; più di recente: Cass. n. 10813 del 2011).
p. 1.1. Nella memoria depositata in funzione dell’odierna udienza il ricorrente ha eccepito anche l’inammissibilità dello stesso ricorso del Consiglio Notarile fiorentino, perchè esso non si sarebbe costituito nel giudizio dinanzi alla Corte d’Appello.
L’eccezione postula che una parte rimasta contumace nel grado di giudizio precedente il giudizio di cassazione non possa ricorrere dinanzi a questa Corte.
Si tratta di eccezione palesemente priva di fondamento, essendo sufficiente rimandare alla lettura dell’art. 327 c.p.c..
p. 2. Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente lamenta ‘Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, art. 10 – art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3. Omessa e/o insufficiente motivazione su un punto controverso e decisivo per il giudizio – art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5’.
Ritiene il ricorrente che erroneamente la Corte di appello, adita avverso la decisione della COREDI, abbia ritenuto di essere vincolata dalla decisione di accoglimento del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto in precedenza dal reclamante avverso gli atti preliminari rispetto alla Delib. di avvio del procedimento disciplinare ed alla successiva richiesta di procedimento disciplinare (che, peraltro, risultano anch’essi dalla decisione). Secondo il ricorrente il decreto del Presidente della Repubblica, avendo natura pur sempre amministrativa, doveva essere, invece, disapplicato dal giudice ordinario. L’assenza di qualsivoglia spiegazione dell’effetto di vincolo della decisione sul ricorso straordinario al Capo dello Stato impedirebbe di ritenere che la Corte territoriale abbia ravvisato non già detto vincolo, ma semplicemente condiviso le ragioni sulla base delle quali quella decisione è stata resa.
Con un secondo motivo si denuncia ‘violazione e falsa applicazione L. 16 febbraio 1913, n. 89, artt. 93 e 93 – bis (cd. legge notarile) – art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3′; violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, artt. 9, 18 e 19 (cd. codice della privacy) – art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3’.
Il motivo, proposto evidentemente in via subordinata, si muove sempre nel presupposto che la natura della decisione resa sul ricorso straordinario sia soltanto amministrativa (giustiziale) e suppone che con la stringata motivazione sopra riportata la Corte fiorentina abbia inteso, in realtà, condividere e far proprie le ragioni del decisum del ricorso straordinario ed in questa prospettiva svolge considerazioni che direttamente si concretano in una critica delle affermazioni contenute nella decisione sul detto ricorso. Si adduce anche che proprio la Corte d’Appello di Firenze, con altra sentenza resa nei confronti di altro notaio – che aveva invocato la decisione del Capo dello Stato sulle Delib. di adozione dei criteri di monitoraggio e di loro integrazione siccome incidente sulla richiesta di procedimento disciplinare formulata sulla base dell’espletamento del monitoraggio in base ad esse e sulla successiva adozione da parte della COREDI della sanzione disciplinare – aveva disapplicato la decisione sul ricorso straordinario.
p. 2.1. Il primo motivo è fondato e determina l’assorbimento del secondo.
La tutela azionata dal notaio con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica era volta principalmente avverso gli atti con cui era stato avviato il procedimento disciplinare nei suoi confronti e, mediatamente solo in quanto presupposti di tale atto di avvio del procedimento, avverso gli atti istitutivi in generale del monitoraggio e degli accertamenti istruttori nei confronti dei notai.
In ogni caso, ciò che rileva in questa sede di procedimento disciplinare nei confronti del notaio, è appunto la ritenuta illegittimità dell’atto di avvio del procedimento (sia pure quale effetto consequenziale della dichiarata illegittimità delle Delib. di vigilanza e controllo dell’attività professionale dei notai) in sede di ricorso straordinario.
La Corte di Appello in sede di reclamo ha ritenuto che, essendo stato annullato con decreto del Presidente della Repubblica sia l’atto di avvio del procedimento disciplinare sia le due Delib. del Consiglio notarile in tema di vigilanza e controllo sull’attività dei notai, su cui esso si fondava, dovesse necessariamente e consequenzialmente pronunziare l’annullamento anche della decisione reclamata della COREDI. Ha ritenuto, quindi implicitamente quella Corte di merito, come d’altro canto postula il resistente, che il provvedimento del Presidente della Repubblica, con il connesso parere del Consiglio di Stato, avesse anche per il giudice ordinario, nel giudizio rientrante nella giurisdizione sua propria quale è quella disciplinare, una funzione vincolante, tipica del giudicato nella funzione giurisdizionale.
A sostegno di questo orientamento l’attuale resistente ha citato la recente sentenza delle Sezioni Unite n. 2065 del 2011.
p. 2. In relazione alla prospettazione svolta nei due motivi, il Collegio designato alla trattazione nella camera di consiglio del 4 ottobre 2012, con ordinanza n. 19555 del 9 novembre 2012, aveva ritenuto di rimettere al Primo Presidente della Corte, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, la trattazione del ricorso perchè esaminassero la questione di particolare importanza della sussistenza o meno, specie in dipendenza dell’evoluzione legislativa già registrata da Cass. sez. un. n. 2065 del 2011, della idoneità della decisione sul ricorso al Capo dello Stato ad integrare un provvedimento giurisdizionale e, quindi, a determinare cosa giudicata. Nel contempo, in detta ordinanza le Sezioni Unite venivano sollecitate ad esaminare in funzione della risoluzione della questione il problema della compatibilità con l’art. 102 Cost., della ipotetica trasformazione con legge ordinaria del detto istituto in modo tale da porre capo ad un decisione giurisdizionale, siccome emessa da un giudice.
p. 2.1. Coevamente, con ordinanza interlocutoria in pari data (n. 19556 del 9 novembre 2001), emessa con riguardo al ricorso iscritto al n.r.g. 7536 del 2011 e relativo alla sentenza della Corte fiorentina evocata dal qui ricorrente nel secondo motivo), il Collegio designato alla trattazione, disponeva anch’esso la rimessione alle Sezioni Unite di quel ricorso, nel quale il notaio ricorrente invocava l’efficacia di cosa giudicata della decisione emessa a favore del qui ricorrente in sede di ricorso al Capo dello Stato, efficacia negata dalla Corte toscana.
In particolare, in quell’ordinanza di rimessione alle Sezioni Unite si era evidenziato che con i motivi si poneva la questione della incidenza sul procedimento e, quindi, sul giudizio disciplinare, dell’annullamento con D.P.R. del 21 luglio 2010, in sede di cd.
ricorso straordinario al Capo dello Stato, delle due Delib. del Consiglio Notarile di Firenze Delib. 12 febbraio 2008 e Delib. 16 dicembre 2008.
Si era rilevato, come del resto emergeva dall’illustrazione del motivo, che uno dei notai sottoposti a procedimento disciplinare all’esito degli accertamenti conseguiti alle dette Delib., cioè proprio il notaio L.A., notaio in Prato, resistente in questo giudizio, impugnava con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, sia dette Delib. del Consiglio notarile di Firenze, sia quella con la quale era stato avviato nei suoi confronti (perchè scelto in base a criteri introdotti con le precedenti Delib.) procedimento disciplinare, sia la richiesta di procedimento disciplinare innanzi alla COREDI. Si era, quindi, evidenziato:
a) che, a seguito di conforme parere del Consiglio di Stato, veniva emesso il 21 luglio 2010 decreto del Presidente della Repubblica, con il quale i provvedimenti impugnati venivano annullati; che, peraltro, il giudizio disciplinare a carico del notaio C. aveva frattanto avuto corso, dapprima con la fase amministrativa giustiziale dinanzi alla CO.RE.DI. competente e, quindi, davanti alla Corte d’Appello fiorentina, la quale, con la sentenza oggetto del presente ricorso chiamato nella stessa adunanza (ed ora nella stessa odierna udienza) del presente, riteneva, con il provvedimento impugnato con il ricorso qui in esame che la decisione resa nel procedimento di ricorso straordinario al Capo dello Stato avesse natura giurisdizionale e, quindi, producesse effetto di cosa giudicata nel giudizio disciplinare, sia quanto alla legittimità degli atti presupposto concernenti le Delib. del Consiglio notarile, sia quanto alla stessa contestazione disciplinare di avvio del procedimento disciplinare e provvedeva in conseguenza;
b) che nel giudizio oggetto del ricorso n. 7536 del 2011, si invocava analogamente, di contro alla soluzione opposta adottata dalla stessa Corte territoriale, un effetto analogo quanto alle Delib. costituenti asseritamente atti presupposto e per tale ragione si imputava con i primi due motivi alla sentenza impugnata della Corte fiorentina di avere disconosciuto, al contrario di quella oggetto dell’impugnazione con l’altro ricorso, l’efficacia di cosa giudicata alla decisione adottata nel procedimento di ricorso straordinario al Capo dello Stato.
p. 3. Tanto premesso, va rilevato che con sentenza n. 23464 del 2012 le Sezioni Unite di questa Corte hanno affermato il seguente principio di diritto: ‘In tema di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la decisione presidenziale conforme al parere del Consiglio di Stato ripete dal parere stesso la natura di atto giurisdizionale in senso sostanziale, come tale impugnabile in cassazione per motivi di giurisdizione, atteso che la L. n. 69 del 2009, art. 69 – che rende vincolante il parere del Consiglio di Stato e legittima l’organo consultivo a sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale – e il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 7 – il quale ammette il ricorso straordinario per le sole controversie sulle quali vi è giurisdizione del giudice amministrativo – evidenziano l’avvenuta ‘giurisdizionalizzazione’ dell’istituto’.
A seguito della sentenza delle Sezioni Unite e dell’affermazione del riportato principio di diritto, la prospettazione del primo motivo del presente ricorso (là dove sostiene che erroneamente la Corte fiorentina ha ritenuto il valore di giudicato della decisione resa in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato riguardo all’impugnazione delle Delib. ‘presupposto’ e della stesso atto di avvio del procedimento disciplinare davanti alla COREDI) potrebbe sembrare di primo acchito infondata.
Senonchè, essa lo è soltanto apparentemente, perchè invece il primo motivo del presente ricorso, in realtà, nonostante l’arresto cui sono pervenute le Sezioni Unite e la sua applicazione nella presente vicenda, giustifica al contrario l’accoglimento del ricorso e la cassazione della sentenza impugnata con rinvio alla Corte fiorentina.
p. 3.1. Queste le ragioni.
Una volta che le Sezioni Unite hanno riconosciuto la giurisdizionalizzazione del procedimento di ricorso straordinario al Capo dello Stato, ne segue, come amminicolo necessario derivante dalla constatata stessa equivalenza di tutela finale assicurata dal medesimo rispetto all’ordinario giudizio amministrativo, che la decisione su di esso, in quanto ‘giurisdizionale’ in non diversa guisa di quella assunta dall’ordinario giudice amministrativo, ha l’attitudine alla formazione sull’oggetto della decisione della cosa giudicata, secondo le logiche proprie del giudizio amministrativo. Le Sezioni Unite non l’hanno affermato expressis verbis, ma tale conseguenza è un portato della giurisdizionalizzazione, atteso che, pur con i problemi che la disciplina del procedimento de quo presenta sul piano costituzionale e che le Sezioni Unite non hanno mancato di segnalare, il ritenuto esercizio della giurisdizione in esso, in ragione della sua alternatività rispetto a quello della giurisdizione amministrativa ordinaria non può che portare allo stesso risultato cui porterebbe l’espletamento di quest’ultima.
Ai fini di questo giudizio di legittimità, il Collegio rileva, tuttavia, che assume rilievo decisivo un dato: la giurisdizionalizzazione – e, quindi, l’attitudine a determinare cosa giudicata, con conseguente esclusione della natura di mero atto giustiziale di valore amministrativo, cioè provvedimentale, come tale eventualmente (ma di seguito si darà spiegazione di come questa eventualità nemmeno si possa realizzare con riferimento alla vicenda disciplinare notarile) disapplicabile ai sensi dell’art. 5 della legge abolitiva del contenzioso n. 2248, All. E, del 1865 – ad avviso delle Sezioni Unite, cui questa Sezione deve prestare ossequio, sarebbe stata acquisita dalla decisione sul detto procedimento soltanto a far tempo da un certo momento e precisamente all’esito di una lunga evoluzione legislativa e, quindi, a far tempo dal momento in cui essa si è chiusa.
p. 3.2. Ciò, risulta chiaramente affermato dalle Sezioni Unite nella motivazione della loro decisione e precisamente nel passo che qui si riporta: ’12. Ma è soprattutto negli anni 2009-2010 che muta, ulteriormente ed in termini di maggior rilievo, il quadro normativo di riferimento. 13. Innanzi tutto la riforma del 2009 (L. 18 giugno 2009, n. 69, recante nuove norme in materia di processo civile) ha apportato, all’art. 69, significative modifiche alla disciplina del ricorso straordinario, ora qualificato nella rubrica della disposizione come rimedio ‘giustiziale’ contro la pubblica amministrazione. L’art. 69 cit., comma 2, ha infatti novellato il D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 14, comma 1, primo periodo, con la previsione del carattere vincolante del parere reso dal Consiglio di Stato essendo ora prescritto che il decreto del Presidente della Repubblica, che decide sul ricorso straordinario, deve essere adottato su proposta del Ministero competente, ‘conforme al parere del Consiglio di Stato’. Conseguentemente è stata abrogata la precedente disciplina (art. 14, comma 1, secondo periodo e comma 2, cit.) nella parte in cui consentiva la decisione del ricorso straordinario in termini ‘difformi’ rispetto al parere, previa Delib. del Consiglio dei ministri. In tal modo è stato rimosso l’ostacolo che la giurisprudenza costituzionale ravvisava al riconoscimento della natura di ‘autorità giurisdizionale’ al Consiglio di Stato nella suddetta sede consultiva. E quindi lo stesso art. 69 al comma 1 – per fugare ogni dubbio interpretativo – ha espressamente sancito la possibilità per il Consiglio di Stato di sollevare la questione incidentale di legittimità costituzionale (ciò che peraltro finora in concreto non è ancora avvenuto). Ha infatti previsto che il Consiglio di Stato, se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l’espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, solleva l’incidente di costituzionalità ordinando l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale nonchè la notifica del provvedimento alle parti. In proposito potrebbe in vero sorgere qualche perplessità sulla fonte non di rango costituzionale, attesa la riserva di legge costituzionale di cui all’art. 137 Cost., comma 1, quanto alle condizioni, alle forme ed ai termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale; perplessità comunque superabili in ragione di quanto si dirà oltre (v. sub 19 e 20) per escludere che nella fattispecie sia configurabile una (non consentita) istituzione di un nuovo giudice speciale.
p. 14. Il codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) ha ulteriormente accentuato il carattere giurisdizionale del ricorso straordinario in varie disposizioni. Delle quali la più significativa appare essere l’art. 7 recante la definizione e l’ambito generale della giurisdizione amministrativa. E’ in questo ambito, chiaramente attinente alla giurisdizione e non già all’amministrazione, che si colloca anche la prescrizione specifica (al comma 8) secondo cui il ricorso straordinario è ammissibile unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa e quindi nelle materie in cui il giudice amministrativo ha giurisdizione. Sicchè la ‘giurisdizione’ diventa generale presupposto di ammissibilità del ricorso straordinario non diversamente che per il ricorso ordinario al giudice amministrativo.
E quando il successivo art. 126 contempla uno speciale ambito della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di contenzioso elettorale, che, in forza della generale prescrizione dell’art. 7 cit., avrebbe trascinato ex se anche un simmetrico allargamento dell’ambito di ammissibilità del ricorso straordinario, è necessaria una disposizione derogatoria ad hoc (l’art. 128) per escludere, come eccezione alla regola, tale allargamento. In precedenza invece la predicata natura del ricorso straordinario come rimedio di carattere generale (Cons. Stato, ad. gen., 29 maggio 1997, n. 72) comportava non solo che la giurisdizione amministrativa non costituiva presupposto di ammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ma si riteneva (Cons. Stato, ad. gen., 10 giugno 1999, n. 9) essere quest’ultimo ammissibile anche a tutela di diritti soggettivi in materie estranee alla giurisdizione amministrativa e ricadenti nella giurisdizione del giudice ordinario (secondo un orientamento consolidato fin da Cons. Stato, ad. gen., 29 aprile 1971, n. 45) sicchè in tale evenienza – salva l’ipotesi di competenza inderogabile (ma tale non era ritenuta, ad es., quella del giudice ordinario in materia di lavoro pubblico contrattualizzato) non vi era alternatività con la tutela giurisdizionale, ma al contrario vi era possibile concorrenza. Ciò che in realtà costituiva un’anomalia nella prospettiva della giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario; anomalia che è stata al fondo anche di una questione di costituzionalità, decisa però solo in rito (Corte cost. ord, n. 406 del 2007).
Rimossa questa possibilità di ricorso straordinario in materie in cui il giudice amministrativo è privo di giurisdizione, ne è derivato un pieno e sistematico parallelismo tra ricorso straordinario e ricorso ordinario, anche se la simmetria non è proprio assoluta perchè la giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. 3A, 15 ottobre 2010, n. 4609) ritiene una più ristretta esperibilità del ricorso straordinario quanto al novero delle azioni esercitabili in quella sede. L’art. 48 c.p.a. poi specifica in termini di maggior rigore e di accentuato parallelismo la regola dell’alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso ordinario al giudice amministrativo.
Innanzi tutto l’art. 48 contempla (al comma 1) la facoltà di opposizione (quella di cui al D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 10) in favore di qualsiasi parte nei cui confronti sia stato proposto il ricorso straordinario, laddove l’art. 10 contemplava tale facoltà unicamente in favore dei controinteressati e solo a seguito della declaratoria di incostituzionalità della disposizione (Corte cost. n. 148 del 1982) la stessa facoltà era stata estesa all’ente pubblico, diverso dallo Stato, che aveva emanato l’atto impugnato. La nozione di ‘parte nei cui confronti sia stato proposto ricorso straordinario’ è amplissima sì da comprendere i controinteressati, i cointeressati, la pubblica amministrazione che ha emanato l’atto impugnato (non più escluso lo Stato, essendo venuta meno la possibilità che il Governo interloquisca con una delibera del Consiglio dei ministri per disattendere il parere del Consiglio di Stato); ciò che assicura il pieno rispetto del contraddittorio. Tale generalizzazione della facoltà di opposizione assicura inoltre che la natura di decisione di giustizia del decreto del Presidente della Repubblica, che qui si viene ad affermare, è compatibile con la garanzia di tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.) innanzi ad un ‘giudice’ sia esso ordinario (art. 102 Cost.) o speciale (art. 103 Cost.). Nessuna ‘parte’ può – per così dire, contro la sua volontà – essere evocata in una sede contenziosa in cui la lite è destinata ad essere decisa sì nel rispetto del principio del contraddittorio, ma senza il doppio grado di giurisdizione e con un’istruttoria semplificata. La ‘parte nei cui confronti sia stato proposto ricorso straordinario’può (nel termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto di opposizione) opporsi all’iniziativa del ricorrente che abbia scelto questa strada più rapida e meno processualmente strutturata affinchè la lite sia invece trasferita e decisa nella sede ordinaria. Sicchè la concreta percorribilità della via più rapida del ricorso straordinario richiede, in sostanza, il consenso di tutte le parti secondo una ratio non dissimile da quella sottesa al ricorso per saltum ex art. 360 c.p.c., comma 2, che richiede appunto l’accordo delle parti. Lo stesso art. 48 c.p.a. prevede poi (al comma 3) una vera e propria ipotesi di translatio iudicii, non dissimile da quella generale del precedente art. 11 (tra giudice amministrativo ed altro giudice), qualora l’opposizione sia ritenuta inammissibile (ad es. perchè tardiva) dal tribunale amministrativo regionale, destinatario della stessa; prescrive infatti che quest’ultimo dispone la restituzione del fascicolo per la ‘prosecuzione del giudizio in sede straordinaria’.
Vi è quindi un’espressa ed inequivocabile qualificazione del procedimento per ricorso straordinario come ‘giudizio in sede straordinaria’ che prosegue. Questo accentuato parallelismo, coniugato alla regola della piena alternatività tra ricorso ordinario e ricorso straordinario, comporta che tale ultimo rimedio si è evoluto sì da poterlo considerare deputato tendenzialmente ad apprestare un grado di tutela analogo a quello conseguibile agendo giudizialmente nelle forme ordinarie’.
p. 3.3. Come emerge chiaramente dall’argomentare complessivo delle Sezioni Unite e, se ve ne fosse bisogno, segnatamente dall’ultima proposizione del passo riportato, la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario è, ad avviso di Esse, emersa normativamente solo con gli indici normativi di cui al Codice del processo amministrativo, introdotto dal D.Lgs. n. 104 del 2010 ed entrato in vigore il 16 settembre 2010.
Ne segue che, prima di questa data, non può allora certo sostenersi che il ricorso straordinario mettesse capo ad una decisione di natura giurisdizionale ed in particolare non potrebbe sostenersi che vi metteva capo già in forza della novità legislativa introdotta dalla L. n. 69 del 2009, art. 69, giacchè le Sezioni Unite hanno considerato l’argomento da esso desumibile soltanto come un tassello normativo utile e finalizzato all’approdo definitivo al versante giurisdizionale, ma non determinativo di esso, che s’è realizzato soltanto con il citato Codice.
Il 16 settembre 2010 può, dunque, dirsi la data in cui, secondo la ricostruzione delle Sezioni Unite, la discussa natura del procedimento di ricorso straordinario davanti al Capo dello Stato, si è trasformata, almeno sul piano dell’esegesi della legge ordinaria (restando possibile che ci si possa interrogare sulla legittimità dell’approdo sul piano della legge costituzionale, avendo le Sezioni Unite escluso che il procedere dell’evoluzione legislativa fino al detto approdo abbia determinato un risultato contrario a Costituzione, ma potendo l’interrogativo trovare risposta solo in un dictum della Corte costituzionale, ove provocato nei modi in cui è possibile sollecitarlo), in processo giurisdizionale equipollente a quello amministrativo ordinario, che si conclude con una decisione di natura giurisdizionale e, quindi, atta a dar luogo alla cosa giudicata.
Le stesse Sezioni Unite confermano ulteriormente la raggiunta conclusione, là dove, immediatamente dopo il passo motivazionale riportato, incasellano (e giustificano) nella nuova cornice normativa il precedente arresto di cui a Cass. sez. un. n. 2065 del 2011 in punto di esperibilità dell’ottemperanza sulla decisione resa all’esito del ricorso al Capo dello Stato.
p. 3.4. Ebbene, poichè la decisione resa sul ricorso al Capo dello Stato di cui è stata ritenuta dalla Corte territoriale l’efficacia di cosa giudicata è stata resa con decreto del Presidente della Repubblica del 21 luglio 2010, cioè anteriormente al 16 settembre 2010, è palese che si tratta di una decisione che non ha rivestito carattere giurisdizionale, giacchè è stata resa prima che l’ordinamento si evolvesse nel senso della giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario al Capo dello Stato.
E’ da credere, infatti, che – secondo la ricostruzione prospettata dalle Sezioni Unite – solo i ricorsi al Capo dello Stato proposti a far tempo dal momento successivo all’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo ricadano sotto il nuovo regime della giurisdizionalizzazione, dato che solo il completamento dell’evoluzione legislativa da esse segnalata ha determinato la giurisdizionalizzazione.
Nè in contrario potrebbe invocarsi l’affermazione di Cass. sez. un. n. 2065 del 2011, secondo cui ‘I profili di novità tratti dalla legislazione, che sono stati anche oggetto di discussione all’odierna udienza pubblica, sono di immediata operatività a prescindere dall’epoca di proposizione del ricorso straordinario, ovvero di instaurazione del giudizio di ottemperanza’ (paragrafo 2.14), atteso che le Sezioni Unite intesero riferire tale affermazione alla ritenuta conseguenza dell’esperibilità del giudizio di ottemperanza, come fa manifesto la successiva affermazione che ‘l’evoluzione del sistema, che porta dunque a configurare la decisione su ricorso straordinario come provvedimento che, pur non essendo formalmente giurisdizionale, è tuttavia suscettibile di tutela mediante il giudizio d’ottemperanza’ (paragrafo 2.15).
In disparte tale questione, l’acclarata acquisizione dell’attitudine al giudicato della decisione ora desumibile dall’arresto di Cass. sez. un. n. 23464 del 2012, basta per evidenziare la fondatezza del primo motivo, che, come s’è veduto, suppone la mancanza di carattere giurisdizionale della decisione del 21 luglio 2010 e da essa fanno discendere la contrarietà a diritto della sentenza impugnata, che invece l’ha considerata come un giudicato.
Tale giudicato, invece, non si è potuto formare per effetto di quella decisione, atteso che il procedimento con cui essa si è conclusa non rivestiva carattere giurisdizionale. Poichè la Corte d’Appello ha – come s’è detto implicitamente, ma sicuramente, in assenza di ogni altra spiegazione – supposto il contrario ed ha considerato che essa spiegasse effetto di cosa giudicata sul giudizio disciplinare a carico del C., la sua sentenza risulta automaticamente priva di ogni altra base, il che impone il rinvio, affinchè l’impugnazione del C. sulla decisione della COREDI sia esaminata senza considerare la decisione sul ricorso straordinario come determinativa di coda giudicata.
p. 3.5. Il Collegio, peraltro, rileva che, quand’anche la decisione sul ricorso straordinario fosse stata assunta in un momento successivo al 16 settembre 2010 (e sempre che il relativo procedimento fosse stato iniziato dopo tale data, atteso che è verosimile ritenere che la giurisdizionalizzazione abbia riguardato solo i ricorsi introdotti dopo detta data) e, quindi, avesse avuto carattere giurisdizionale, il primo motivo si sarebbe dovuto comunque accogliere.
Queste le ragioni.
La sentenza qui impugnata, infatti, se avesse considerato la decisione sul ricorso straordinario del 21 luglio 2010 come dotata di efficacia di giudicato, in una situazione nella quale essa già rivestiva quella efficacia, avrebbe dovuto in realtà escludere l’incidenza del relativo giudicato e, quindi, apprezzare liberamente la validità sia dei cd. atti presupposto, sia della stessa deliberazione di avvio del procedimento disciplinare, sia della richiesta di apertura del procedimento disciplinare.
Ciò sulla base della considerazione di una diversa circostanza in iure, che il Collegio avrebbe potuto e dovuto rilevare d’ufficio, trattandosi di rilevazione dell’esatto diritto regolante la vicenda oggetto di ricorso.
La circostanza che viene in rilievo si evidenzia se si considera che, secondo una regola generale, l’efficacia di un giudicato intervenuto in un processo, di norma, per il necessario rispetto del principio del contraddittorio, può estrinsecarsi in altro processo se i soggetti coinvolti sono i medesimi, salvo il caso in cui il soggetto coinvolto solo nel secondo processo sia titolare di una situazione dipendente da quella degli altri o di uno degli altri soggetti partecipi del primo giudizio e la legge sostanziale ammetta pertanto che quella sua situazione possa essere pregiudicata dalla vicenda della situazione pregiudicante.
Applicando quella regola generale al caso dell’efficacia di giudicato della decisione sul ricorso straordinario al Capo dello Stato, ne segue che essa, ove effettivamente esistente secondo la logica prospettata dalle Sezioni Unite, può estrinsecarsi, come quella di una qualsiasi decisione giurisdizionale, in altro giudizio, sia davanti alla stessa giurisdizione amministrativa, sia – per quello che interessa – davanti alla giurisdizione ordinaria esclusivamente a condizione che nel giudizio nel quale essa venga invocata vi sia coincidenza soggettiva con le parti del procedimento di ricorso straordinario. E, quindi, alla condizione che i soggetti del giudizio, nel quale il giudicato della decisione assunta a seguito del procedimento viene invocato, siano stati tutti partecipi o abbiano avuto comunque la possibilità di esserlo, essendovi stati evocati, come controinteressati nel procedimento stesso dinanzi al Capo dello Stato.
Occorre, cioè, che la proposizione del ricorso al Capo dello Stato sia avvenuta coinvolgendovi come ‘parti’ (secondo la nozione di cui all’art. 48 c.p.a., comma 1, evocata dalle stesse Sezioni Unite) tutti i soggetti che siano parti del giudizio nel quale la decisione assunta nel procedimento sia invocata, salvo che l’ordinamento non preveda che alcuno di essi debba soggiacere, per disciplina di diritto sostanziale alla decisione assunta sul rapporto pregiudicante portato davanti al Capo dello Stato, senza esservi coinvolto, cioè in quanto titolare, in buona sostanza di una situazione dipendente.
Questa regola è quella che in generale e di norma condiziona la possibilità che un giudicato possa spiegare effetti vincolanti ai fini della decisione da rendersi su un giudizio diverso da quello in cui s’è formato.
p. 3.6. Ebbene, ritiene il Collegio che nel procedimento espletatosi davanti al Capo dello Stato fra i soggetti controinteressati nei cui confronti doveva esperirsi il ricorso vi era certamente il Pubblico Ministero, che, invece, non vi è stato evocato.
Va considerato, infatti, che il Pubblico Ministero, nella struttura della giurisdizione disciplinare notarile, risulta essere parte necessaria e tale qualità, se ed in quanto in relazione ad atti presupposto come le delibere impugnate dal notaio C. e segnatamene quelle del 12 febbraio 2008, 16 dicembre 2008 e 14 luglio 2009, si possa immaginare – come, peraltro, non sembra e subito si dirà – un potere del notaio di far valere situazioni di interesse legittimo davanti al giudice amministrativo e, quindi, nella sede (ora) giurisdizionale alternativa del ricorso straordinario al Capo dello Stato, sembra coessenziale anche all’esperimento di tale ipotetica alternativa giurisdizione.
Per la verità, la possibilità di costruzione di una giurisdizione amministrativa sugli atti dei consigli notarili funzionali all’esercizio dell’azione disciplinare, come quelli espressisi con le deliberazioni annullate nel procedimento di ricorso al Capo dello Stato, o addirittura sullo stesso atto di inizio dell’azione disciplinare (pure attinto dalla decisione del 21 luglio 2010), appare più che dubbia, perchè, quando il legislatore prevede che una certa materia come quella della disciplina dei notai, sia organizzata nella cornice di un potere di vigilanza, per un verso affidato al Ministro della giustizia e per altro verso ai procuratori della Repubblica presso i tribunali (e, quindi, all’autorità giudiziaria ordinaria, sia pure nell’articolazione del pubblico ministero), con la previsione della soggezione dei notai ad un potere di vigilanza e di ispezione affidato al presidente del consiglio notarile di appartenenza o ad un suo delegato (art. 129 L.N., in relazione all’art. 128) e, poi, con la possibile emersione di una giustiziabilità degli illeciti disciplinari, affidata alla sollecitazione dei soggetti indicati nell’art. 158 L.N. (fra i quali vi è nuovamente il procuratore della Repubblica, oltre che lo stesso presidente del consiglio dell’ordine), attraverso una fase procedimentale amministrativa, quella davanti alla Commissione di disciplina, che inizia con la richiesta di sottoposizione del notaio al procedimento disciplinare, seguita, all’esito dello svolgimento del procedimento, dalla previsione del controllo del suo risultato, cioè della decisione sulla pretesa disciplinare, davanti alla giurisdizione ordinaria, l’assetto di una simile disciplina, sembrerebbe palesare alternativamente questa conseguenza:
a) l’accesso dei singoli notai alla giurisdizione contro l’attività che i vari organi coinvolti e, quindi, anche lo stesso consiglio notarile esercitano in funzione dello svolgimento del potere disciplinare (e che sono regolati dall’art. 93, n. 1, art. 93-bis e art. 93-ter della L.N.) deve ritenersi possibile soltanto attraverso l’esercizio dell’azione contro il risultato del procedimento amministrativo dinanzi alla commissione di disciplina e, quindi, soltanto davanti all’a.g.o., di modo che eventuali violazioni dei diritti e degli interessi legittimi dei singoli, riscontrabili nell’attività degli organi coinvolti nella gestione della materia, pur se i relativi atti abbiano contenuto amministrativo, in quanto funzionali all’espletamento del potere disciplinare dovrebbero ritenersi deducibili prima davanti alla stessa commissione in sede amministrativa e, quindi, come vizi del provvedimento disciplinare che sia stato adottato;
b) l’accesso dei singoli notai alla giurisdizione contro detta attività prima dello stesso inizio del procedimento disciplinare amministrativo davanti alla COREDI, pur non regolato espressamente, è accesso che è possibile, in applicazione del criterio generale dell’art. 100 c.p.c., ma esso deve avvenire davanti alla giurisdizione dell’a.g.o. e non davanti a quella dell’a.g.a..
Sia vera la prima o (come pare più plausibile) la seconda opzione, in ogni caso la giurisdizione dell’a.g.o. in subiecta materia è da affermare in via esclusiva in quanto è implicazione della sua riconducibilità all’art. 113 Cost., u.c., quindi, della sua estensione anche al controllo degli atti amministrativi necessari per l’espletamento della funzione disciplinare, non solo se essi siano stati lesivi di diritti soggettivi del notaio, ma anche se siano stati lesivi di interessi legittimi ipoteticamente ricollegabili alla sua posizione di ‘amministrato’ dal consiglio notarile.
Si può, dunque, ritenere che la soglia per accedere alla giurisdizione è rappresentata solo dall’impugnazione della decisione della COREDI e che prima di essa esiste solo la giustiziabilità sul piano amministrativo dinanzi ad essa con l’impugnazione della contestazione disciplinare, di modo che, per l’attività dei consigli notarili funzionale all’espletamento del potere disciplinare, non sarebbe possibile in via immediata l’espletamento di alcuna giurisdizione su sollecitazione dei notai.
Oppure – come sembra più corretto e fermo il filtro dell’art. 100 c.p.c. – si può ritenere che un accesso alla giurisdizione contro gli atti funzionali all’esercizio della vigilanza sia possibile prima, ma allora tale accesso è sempre dinanzi all’a.g.o..
Per immaginare che l’espletamento di una giurisdizione amministrativa anche su situazioni ricostruibili come interessi legittimi relative all’adozione di atti dei consigli funzionali alla vigilanza ed all’esercizio del potere disciplinare sia possibile, sarebbe stato, invero, necessario che il legislatore avesse fatto riserva del controllo davanti alla giurisdizione amministrativa di tali atti, come è accaduto per gli atti presupposto riguardo alla giurisdizione tributaria, giusta la previsione del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 7, comma 5.
In effetti, quando il legislatore crea una giurisdizione dell’a.g.o.
che chiaramente si estende ad attività e ad atti che, in quanto coinvolgenti singoli nella veste di amministrati di un certo comparto amministrativo, avrebbero oggettivo carattere amministrativo, la giurisdizione dell’a.g.o. non sembra tollerare, in mancanza di espressa riserva della giurisdizione dell’a.g.a., che questa si possa configurare su attività ed atti pregressi rispetto a quello che è previsto come giustiziabile da parte del singolo, restando i riflessi di essa e di essi controllabili solo dianzi all’a.g.o..
Sarebbe, infatti, contraddittorio che su un momento dell’evoluzione di una vicenda che implichi l’esercizio di poteri che, in quanto oggettivamente eserciti da un comparto amministrativo, come certamente è quello dell’organizzazione notarile, si preveda la giurisdizione dell’a.g.o. senza riserve e, poi, la giurisdizione amministrativa venga affermata su atti del comparto incidenti sulla vicenda a monte, rispetto alla soglia espressamente regolata per l’accesso alla giurisdizione dell’a.g.o.. La contraddizione è resa manifesta per il fatto che, se a partire da quella soglia chiaramente la giurisdizione dell’a.g.o. è piena, cioè non tollera la distinzione fra diritti ed interessi, non si comprende come, in mancanza di riserva, l’a.g.a. potrebbe essere sollecitata ad intervenire su momenti anteriori al verificarsi della soglia. Non si comprende, cioè, quale sarebbe la ragionevolezza del giudicare dovuta la giurisdizione piena dell’a.g.o. su atti di contenuto oggettivamente amministrativo, come quelli espressione della ‘giustizia disciplinare’, relativi alla vicenda gestita dal comparto preposto, e non dovuta a beneficio di quella dell’a.g.a. sugli atti pregressi.
Se l’attività disciplinare è materia in cui la commistione di diritti ed interessi deve essere gestita dall’a.g.o., evidentemente per antica tradizione storica di prevalenza del valore dei primi sui secondi, non si comprende come possa – in mancanza di una riserva all’a.g.a. – predicarsi che quest’ultima possa estrinsecarsi.
Il problema è solo se il controllo nell’interesse del singolo dell’attività del comparto disciplinare che si collochi prima della soglia espressa di accesso alla giurisdizione, cioè l’impugnazione della delibera della COREDI, sia possibile solo quando si arriva a quella soglia, oppure sia possibile anche prima, sulla base de criterio dell’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c..
p. 3.6.1. Il Collegio ritiene, quindi, che la giurisdizione amministrativa e, quindi, anche la giurisdizione ora ravvisabile nel ricorso straordinario al Capo dello Stato, non possa estrinsecarsi su sollecitazione del singolo notaio con riferimento non solo alla stessa ‘richiesta di procedimento’, di cui all’art. 153 della L.N., comma 3, ancorchè nei casi di cui alle lett. b) e c) della norma (in cui proviene da organo lato sensu amministrativo; nel caso di provenienza dal procuratore della Repubblica ai sensi della lett. a), si vorrà sostenere che esso agisca come organo amministrativo e non come organo della giurisdizione ordinaria?), ma anche riguardo ad atti assunti dal consiglio notarile e comunque dagli organi agenti nell’espletamento delle funzioni ispettive espressione del potere di vigilanza funzionale all’esercizio del potere disciplinare, ai quali, rispetto alla ‘richiesta’ possa riconoscersi natura oggettiva di atto presupposto.
Ad una configurabilità della giurisdizione dell’a.g.a. osta la pienezza della previsione della giurisdizione dell’a.g.o., istituita senza una riserva di quella per atti che si collochino prima di quello controllabile dinanzi all’a.g.o..
Non è, poi, nemmeno necessario soffermarsi su come la prospettiva di un controllo dell’a.g.a. sulle delibere di individuazione dello svolgimento delle attività ispettive e di vigilanza in relazione alla privacy del notaio potrebbe giustificarsi in relazione all’assetto della tutela giurisdizionale della privacy nel D.Lgs. n. 196 del 2003.
Naturalmente il controllo sulla esclusione della giurisdizione dell’a.g.a. resta, però, affidato ai soggetti interessati secondo i meccanismi previsti dall’ordinamento o al giudice nei limiti in cui può e deve verificare il difetto della propria giurisdizione.
Ed in questo giudizio di legittimità tale controllo non sarebbe stato sollecitato da alcuno mentre nemmeno avrebbe ritenuto di esercitarlo il ‘giudice’ ipoteticamente ravvisabile nel procedimento dinanzi al Capo dello Stato.
p. 3.7. Ferme le svolte considerazioni, che, se la decisione del 21 luglio 2010 avesse avuto natura giurisdizionale, avrebbero dovuto comportare la conseguenza che essa si sarebbe espletata su materia non azionabile davanti all’a.g.a. e, quindi, nemmeno con il ricorso straordinario, ma senza che alcuno avesse d’ufficio ritenuto di e nessuno si fosse preoccupato di sollevare la relativa questione di giurisdizione (e col risultato, quindi, di non potersi ridiscutere d’ufficio l’espletamento della giurisdizione con il procedimento che è sfociato nella decisione), ai fini del questo giudizio, riprendendo il discorso funzionale ad evidenziare che se quella decisione avesse avuto natura giurisdizionale, comunque il suo giudicato non avrebbe potuto avere rilievo nel giudizio disciplinare oggetto del ricorso in esame, si debbono svolgere le seguenti ulteriori considerazioni.
Deve, anzitutto rilevarsi che l’assetto della giurisdizione disciplinare secondo la Legge Notarile del 1913, ampiamente rimodulata dal D.Lgs. n. 249 del 2006, è costruito nel senso che nel procedimento davanti alla Corte d’Appello in sede di reclamo contro la decisione della COREDI, la giurisdizione piena del giudice ordinario sulla materia disciplinare notarile è costruita come giurisdizione nella quale è presente necessariamente il Pubblico Ministero. Essendo, infatti, il Pubblico Ministero compreso fra i soggetti che possono prendere l’iniziativa di introdurre l’azione contro la decisione della COREDI, siccome si desume dalla previsione della L. n. 89 del 1913, art. 158, la quale dice che il Pubblico Ministero che sarebbe stato competente per l’esercizio dell’azione disciplinare può impugnare in ogni caso e ciò a prescindere dal se sia intervenuto nella fase amministrativa dinanzi alla COREDI, come gli consente l’art. 156-bis, comma 5, ne deriva che la sua posizione è riconducibile all’art. 70 c.p.c., n. 1 e, quindi, è quella di contraddittore necessario.
Essendo, dunque, il Pubblico Ministero contraddittore necessario nel giudizio disciplinare, si deve constatare che, se la decisione adottata nel procedimento sul ricorso al Capo dello Stato avesse dato luogo ad un giudicato, ad una sua estensione nel presente giudizio disciplinare sarebbe stato certamente d’ostacolo il fatto che uno dei soggetti che sono parte del giudizio stesso, cioè il Pubblico Ministero, vi sarebbe dovuto rimanere assoggettato senza avere avuto possibilità di partecipare al giudizio espletatosi con il suddetto procedimento, essendo pacifico che in esso non venne coinvolto come controinteressato. La garanzia fondamentale del diritto di difesa, che, nell’apprezzamento del legislatore in ordine ai legittimi contradictores del giudizio disciplinare esige la partecipazione del Pubblico Ministero, essendo riferibile anche alla posizione del Pubblico Ministero, avrebbe escluso che al giudicato formatosi dinanzi all’altra giurisdizione senza il coinvolgimento del Pubblico Ministero questi potesse essere vincolato.
D’altro canto, non essendo concepibile un’efficacia di un giudicato formatosi in altro processo se non nei confronti di tutti i soggetti del giudizio disciplinare oggetto della presente controversia, detta efficacia non si sarebbe potuta dispiegare.
E’ vero, peraltro, che non risulta che il Pubblico Ministero abbia dichiarato di volersi valere del (supposto ed inesistente) giudicato formatosi nel procedimento per ricorso straordinario.
A quanto si evince dal silenzio della sentenza impugnata nè il Pubblico Ministero presso il Tribunale, nè quello davanti alla corte d’Appello ebbero, infatti, a costituirsi dinanzi alla Corte fiorentina.
E’ da credere, peraltro, che una dichiarazione del Pubblico Ministero di volersi avvalere dell’ipotetico giudicato nemmeno avrebbe potuto avere valore, in quanto si sarebbe risolta in una sorta di vincolo alla decisione, che, data la posizione del pubblico ministero non può essere da detto organo espressa.
Si ricorda, infatti, che la posizione del pubblico ministero parte necessaria del processo, è caratterizzata dall’operare del seguente principio di diritto: ‘La posizione del pubblico ministero nel processo civile non è parificabile a quella delle parti private, poichè egli agisce per dovere d’ufficio e nell’interesse pubblico, mentre le altre parti perseguono propri interessi. Più in particolare, egli è parte solo in senso formale, non potendo egli disporre degli interessi di indole generale di cui la legge gli affida la tutela. Da una tale configurazione – che si rende operativa anche in relazione alla titolarità in via esclusiva affidatagli, dalla L. n. 89 del 1913, art. 152, dell’azione disciplinare a carico dei notai – discende che egli non possa rinunziare all’azione da lui esercitata, esaurendosi il suo potere di iniziativa nel momento in cui egli promuove l’azione disciplinare presentando al tribunale l’istanza prevista dall’art. 152 citato, comma 1, ovvero nel momento in cui propone l’impugnazione. Da ciò discende – altresì – che, una volta che tali atti di iniziativa si siano avuti, spetta esclusivamente al giudice decidere sull’azione promossa, senza che eventuali ripensamenti del pubblico ministero possano vincolarlo nel momento della decisione, e senza che siano vincolanti le conclusioni da lui formulate’, (Cass. n. 698 del 1999, n. 11502 del 2011).
Si osserva ancora che la posizione a suo tempo assunta dal Pubblico Ministero presso questa Corte con la sua requisitoria a favore dell’operare del vincolo di giudicato (a parte la non condivisibilità per le ragioni in precedenza esposte e derivanti dal citato arresto delle Sezioni Unite), non è posizione espressa in questo giudizio di legittimità da una ‘parte’, dato che la Procura Generale della Corte di cassazione, quando interviene nel giudizio di cassazione ai sensi dell’art. 70 c.p.c., comma 2, (recentissimamente modificato dal D.L. in corso di conversione) non si trova in posizione di parte, ma espleta una funzione che è nell’interesse della legge in senso oggettivo.
Che poi il Pubblico Ministero presso il Tribunale di Firenze rivestisse la veste di parte nei cui confronti il ricorso straordinario al Capo dello Stato avrebbe dovuto proporsi necessariamente, emerge dalla mera considerazione che quell’organo, a norma dell’art. 127 della L.N., comma 2, non diversamente – a norma del comma 1 – dal Ministro della Giustizia (che pure avrebbe forse avuto Esso stesso la medesima veste, in quanto titolare del potere di vigilanza in materia di disciplina), aveva certamente la posizione di controinteressato alla discussione sugli atti impugnati, atteso che essi erano funzionali all’esercizio del potere di vigilanza e di disciplina ed idonei ad incidere sulla sua stessa estrinsecazione ed anzi uno di essi era la stessa richiesta di procedimento disciplinare.
p. 4. Il Collegio, per completezza, ritiene opportuna un’ulteriore considerazione.
Essa discende dalla contemplazione della disciplina dell’art. 158 c.p.c..
Poichè tale norma assegna al regime delle nullità derivanti dall’intervento del pubblico ministero un rilievo tale che essa, come nel caso che il processo venga introdotto senza coinvolgere il pubblico ministero, è sì rilevabile d’ufficio, ma è soggetta alla disciplina dell’art. 161 c.p.c., sicchè la sentenza emessa senza il coinvolgimento del pubblico ministero non è inesistente, ma pienamente valida e non può essere considerata come la sentenza emessa senza la partecipazione di un litisconsorte necessario, si potrebbe pensare che il consolidamento della stessa escluda che in un diverso processo il pubblico ministero che ne sia parte necessaria e lo stesso giudice d’ufficio possa rilevare che il giudicato formatosi per effetto della prima sentenza non sia opponibile nel secondo processo.
In realtà, una cosa è che la sentenza emessa senza la partecipazione necessaria del pubblico ministero si consolidi per difetto di rilevazione della nullità, altra è che il pubblico ministero, in un secondo processo che lo vede come parte necessaria, debba subire il giudicato formatosi senza il suo coinvolgimento, del quale si invochi l’incidenza nel secondo processo. Trattandosi di rilevanza esterna del primo giudicato, l’art. 158 c.p.c. non può venire in rilievo. Ciò che viene in rilievo è il diritto di difesa riferibile al pubblico ministero nel secondo processo, che non può subire sacrificio per l’esito del primo processo in cui non è stato coinvolto.
p. 5. Le svolte considerazioni giustificano la cassazione della sentenza impugnata in accoglimento del primo motivo, con assorbimento del secondo.
La Corte d’Appello di Firenze, che si designa come giudice di rinvio con altra sezione e comunque in diversa composizione, esaminerà l’impugnazione del notaio C. escludendo che la decisione da lui ottenuta in sede di ricorso straordinario spieghi effetto di giudicato.
Considererà, altresì, i principi di diritto affermati nella su estesa motivazione.
Provvederà sulle spese del giudizio di cassazione nel rapporto fra notaio e Consiglio Notarile di Firenze.
Riguardo al rapporto processuale fra le parti principali e l’interveniente le spese del giudizio di cassazione, essendovi soccombenza dell’interveniente nei confronti del solo ricorrente, sono liquidate in dispositivo ai sensi del D.M. n. 140 del 2012.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile l’intervento del Consiglio Nazionale del Notariato. Condanna quest’ultimo alla rifusione al ricorrente delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in Euro tremiladuecento, di cui duecento per esborsi, oltre accessori come per legge. Accoglie il primo motivo di ricorso. Dichiara assorbito il secondo motivo. Cassa la sentenza impugnata in relazione e rinvia ad altra Sezione della Corte d’Appello di Firenze, comunque in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione riguardo al rapporto fra ricorrente e resistente.
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