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Per quanto riguarda il rafforzamento della funzione nomofilattica in quanto tale viene qui in rilievo la previsione di cui all’articolo 99, comma 3 la quale (riprendendo nella sua parte essenziale il contenuto dell’articolo 374, terzo comma, c.p.c.) stabilisce che se la Sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria, rimette a quest’ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso.
Per quanto riguarda, invece, la scissione in senso – per così dire – strutturale dell’esercizio della funzione nomofilattica e di quella stricto sensu decisoria, vengono in rilievo:
– la possibilità (che è riconosciuta dall’articolo 99, comma 4 e che rileva ai fini della presente decisione) di enunciare il solo principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente;
– la possibilità di enunciare comunque il principio di diritto nell’interesse della legge anche laddove l’Adunanza plenaria dichiari il ricorso inammissibile o improcedibile ovvero dichiari l’estinzione del giudizio.
Il che conferma ulteriormente la coerenza ordinamentale della tesi – qui condivisa – che nega il riconoscimento dell’autorità del giudicato alle pronunce con cui l’Adunanza plenaria si sia limitata a enunciare un principio di diritto senza definire nel merito l’intera controversia.
5.5. Le conclusioni cui si è sin qui pervenuti risultano sostanzialmente coerenti (sia pure nella diversità delle pertinenti norme procedurali) con la giurisprudenza della Corte di cassazione relativa alle sentenze di legittimità che enunciano princìpi di diritto ai sensi dell’articolo 384 del cod. proc. civ..
E’ stato stabilito al riguardo che le sentenze di cassazione con rinvio non costituiscono giudicato, potendosi quest’ultimo formare soltanto sulla sentenza che decide definitivamente la causa nel merito (ex multis: Cass. Civ., 12 settembre 2014, n. 19301; id., 12 agosto 2012, n. 13873).
Le richiamate considerazioni risultano altresì coerenti con la giurisprudenza secondo cui il giudicato può formarsi soltanto sui capi della sentenza aventi contenuto decisorio e non anche sui princìpi di diritto autonomamente considerati (in tal senso: Cass. Civ., 20 ottobre 2010, n. 21561).
5.6. Si osserva poi che, nel caso in esame, la valutazione effettuata (peraltro in modo soltanto implicito) circa la rilevanza della questione relativa alla mancata indicazione degli oneri di sicurezza non costituisce una sorta di anticipato vincolo decisorio nei confronti del Giudice remittente, nel senso di imporre a quest’ultimo un insuperabile giudicato endoprocessuale.
Non può invero dubitarsi che, a valle della pronuncia dell’Adunanza plenaria (e laddove quest’ultima non si sia avvalsa del potere di decidere l’intera controversia), il Giudice a quo resti nuovamente investito in modo pieno della potestas decidendi, ben potendo – ad esempio – apprezzare ai fini decisori ragioni di improcedibilità, ovvero anche questioni processuali rilevabili d’ufficio.
L’unico vincolo legale posto in modo indefettibile a carico della Sezione rimettente nelle ipotesi di cui all’articolo 99, comma 4, seconda parte del cod. proc. amm. è quello di cui al precedente comma 3 (i.e.: l’obbligo di rimettere all’Adunanza plenaria la decisione del ricorso in caso di mancata condivisione di un principio di diritto dalla stessa enunciato).
Non può invece desumersi dal complessivo ordinamento processuale (e contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente in revocazione) una sorta di vincolo di rilevanza derivante dall’enunciazione di un principio di diritto ai sensi del più volte richiamato articolo 99, comma 4 c.p.a.
Ma il punto è che, nel caso in esame, la Sezione remittente non ha disatteso il principio di diritto espresso dall’Adunanza plenaria, essendosi piuttosto limitata -nella sua autonomia interpretativa- a definire il giudizio sulla base di un diverso parametro giuridico (quello della riconducibilità della contestata violazione all’ambito della verifica di anomalia) e nel pieno esercizio della propria potestas decidendi.
6. Resta ora da esaminare il quesito dinanzi richiamato sub 2.2.
Come si è già anticipato, la Quarta Sezione ha domandato al riguardo se l’interpretazione di un principio di diritto reso da questa Adunanza plenaria, laddove ne sia in discussione la stessa portata, spetti alla medesima Adunanza ovvero se tale attività interpretativa possa essere rimessa alla Sezione cui è assegnato il ricorso, esulando tale fattispecie dagli obblighi di ulteriore rimessione di cui è menzione all’articolo 99, comma 3 del cod. proc. amm.
6.1. Al riguardo va in primo luogo precisato che qualunque operazione di riconduzione di una regulaiuris al caso concreto postula un’attività lato sensu interpretativa, risultando tale attività di contestualizzazione incoercibilmente connaturata a qualunque attività decisionale.
Non fa eccezione al generale principio appena richiamato l’attività di contestualizzazione che deve essere necessariamente svolta dal Giudice remittente il quale sia chiamato ad applicare nel caso concreto il principio di diritto enunciato dal Giudice della nomofilachia.
E il fatto che tale attività di sussunzione del caso concreto alla regola generale sia rimesso al Giudice del rinvio è evidentemente connaturato alla stessa scelta legislativa di ammettere che l’Adunanza plenaria non definisca il ricorso ma si limiti a dettare la regula iuris che presiederà alla sua definizione.
Si osserva inoltre che, laddove il rapporto fra il Giudice del rinvio e quello della nomofilachia non venisse impostato nei termini appena enunciati, ogni questione di diritto potrebbe dare luogo a un numero indefinito di rinvii interpretativi dal primo al secondo, così come indefinibile a priori è il numero delle ulteriori questioni interpretative che l’enunciazione di una regula iuris(per chiara che sia) è idonea a determinare.
7. Per le ragioni esposte ai quesiti formulati dalla Sezione rimettente con l’ordinanza n. 3805/2017 (e dinanzi sinteticamente descritti sub 2.1, 2.2, 2.3 e 2.4) deve rispondersi enunciando i seguenti princìpi di diritto:
7.1. L’enunciazione di cui al punto 5.b) della parte in diritto della sentenza di questa Adunanza Plenaria n. 9 del 2015 non presenta carattere decisorio ma rappresenta l’enunciazione di un principio di diritto ai sensi dell’articolo 99, comma 4 del cod. proc. amm..
7.2. L’articolo 99, comma 4 del cod. proc. amm. deve essere inteso nel senso di rimettere all’Adunanza plenaria la sola opzione fra l’integrale definizione della controversia e l’enunciazione di un principio di diritto, mentre non è predicabile (per ragioni sia testuali, che sistematiche) l’ulteriore distinzione in princìpi di diritto di carattere astratto e princìpi maggiormente attinenti alle peculiarità del caso concreto.
7.3. Ai princìpi di diritto enunciati dall’Adunanza plenaria ai sensi dell’articolo 99, comma 4 del cod. proc. amm. non può essere riconosciuta l’autorità della cosa giudicata.
7.4. L’attività di contestualizzazione e di sussunzione del principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria ai sensi dell’articolo 99, comma 4 del cod. proc. amm. in relazione alle peculiarità del caso concreto spetta alla Sezione cui è rimessa la decisione del ricorso.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Adunanza Plenaria,
enuncia i principi di diritto di cui ai punti 7.1, 7.2, 7.3 e 7.4 della motivazione e restituisce per il resto il giudizio alla IV sezione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno – Presidente
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Franco Frattini – Presidente
Giuseppe Severini – Presidente
Luigi Maruotti – Presidente
Roberto Giovagnoli – Consigliere
Claudio Contessa – Consigliere, Estensore
Fabio Taormina – Consigliere
Bernhard Lageder – Consigliere
Umberto Realfonzo – Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere
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