Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 9 agosto 2017, n. 3987

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1099 del 2016, proposto da:

FC. Se. S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Cr. Sc., Ra. De Lu. Ta., Vi. Al., Di. Di., Ri. Lu., con domicilio eletto presso lo studio Gi. C. Sc. in Roma, via (…);

contro

– INPS – Istituto Nazionale Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dagli avvocati An. Co., Vi. T?., Vi. St., domiciliato in Roma, via (…);

– Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE – TORINO, SEZIONE II, n. 01653/2015, resa tra le parti, concernente revoca autorizzazioni cassa integrazione guadagni ordinaria anni 2013-2014;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di INPS e di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 aprile 2017 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Gi. Cr. Sc., Vi. St. e l’avvocato dello Stato At. Ba.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte sulla determinazione, assunta in data 26 gennaio 2015 dall’INPS – Commissione provinciale per la CIG di Torino, con cui sono state revocate le autorizzazioni alla CIG ordinaria concesse alla Fi. Se. S.p.a. negli anni 2013 e 2014 (secondo quanto precisato nella sentenza appellata, per tutti i mesi del periodo febbraio 2013 – settembre 2014, ad eccezione di agosto e dicembre 2013, nonché di gennaio, febbraio, marzo e agosto 2014).

2. Giova fin d’ora sottolineare che, secondo quanto emerge dagli atti o dalla sentenza appellata, e non risulta specificamente confutato in appello:

– la società opera nel settore dei servizi amministrativi, fornendo in particolare servizi di contabilità e bilancio, servizi retributivi e di amministrazione del personale nonché servizi professionali di consulenza, unicamente in favore delle imprese facenti capo al gruppo CNH Industrial nonché al gruppo FC. – Fi. Ch. Au.;

– i servizi amministrativi vengono prestati in base ad intese annuali, secondo le quali le imprese clienti non rimangono vincolate a fornire un determinato volume di attività né a corrispondere il prezzo pattuito per il medesimo o, comunque, a garantire un fatturato minimo;

– la richiesta di CIG ordinaria è stata motivata con riferimento alla riduzione, a partire dal 2013, delle vendite di automezzi da parte delle imprese clienti, che ha determinato una diminuzione di alcune attività oggetto di registrazione contabile/amministrativa, e di conseguenza la contrazione del numero delle operazioni richieste alla società di servizi ed un calo del suo fatturato, attestato tra il 10 ed il 25-26%, a seconda della tipologia delle operazioni soggette a registrazione;

– ispezioni effettuate presso la sede della società hanno condotto l’INPS ad evidenziare alla Commissione Provinciale per la CIG, con nota in data 4 dicembre 2014, in particolare che: a) le giornate di sospensione dal lavoro risultavano cicliche, ossia con cadenza regolare per le singole aree lavorative interessate, normalmente la terza settimana del mese per i lavoratori dei servizi “Contabilità” e “Staff” e l’ultima settimana per i lavoratori addetti alle “Retribuzioni”; b) con altrettanta regolarità, sia nei mesi interessati dalla CIG che negli altri mesi, i lavoratori avevano effettuato un consistente numero di ore di lavoro straordinario;

– pertanto, con nota in data 14 gennaio 2015, la Commissione ha comunicato alla società che la situazione lavorativa aziendale risultava in contrasto con le motivazioni per le quali era stata richiesta la CIG ordinaria relativamente agli anni 2013 e 2014, e l’ha invitata a fornire elementi informativi e giustificazioni;

– la società ha riscontrato la richiesta in data 23 gennaio 2015, fornendo i dati aziendali (che dimostrano nel 2012-2014 un progressivo calo del fatturato e del numero delle buste paga amministrate), ed evidenziando in particolare che: a) nonostante l’attività sia in larga misura programmabile in base ai servizi da fornire, vi sono adempimenti contabili e/o amministrativi che debbono essere assolutamente garantiti entro certi momenti (predisposizione cedolini di paga, modelli DM10, bilanci; etc.), ed in corrispondenza con queste scadenze si creano momenti di “saturazione” dell’attività malgrado la contrazione generale del volume di operazioni da processare; b) il trend di ore di lavoro straordinario è risultato comunque in calo rispetto al passato e la sospensione del lavoro per CIG non si è mai verificata in concomitanza con i momenti di “saturazione”; c) nei momenti di “dissaturazione” il personale non può essere utilizzato in area diversa da quella di sua competenza, a causa delle specifiche professionalità coinvolte in ciascuna branca di attività; d) gli specifici adempimenti richiesti dall’attività richiedono una costante presenza e supervisione da parte dei “capi” di riferimento (ai quali sono imputabili la gran parte delle ore di straordinario); e) il calo di volume delle attività non è correlabile ad un calo del numero di buste paga amministrate, bensì al minor numero di dati da registrare ed elaborare con riferimento a numerosi lavoratori amministrati che hanno usufruito di CIG; l’incremento improvviso del numero di buste paga processate ravvisabile in taluni momenti è ascrivibile alla duplicazione delle medesime in connessione con operazioni societarie delle aziende clienti.

3. In esito al procedimento predetto, è stato adottato il provvedimento di revoca.

3.1. A tal fine, in particolare, la Commissione ha rilevato che le sospensioni richieste dalla ricorrente avevano avuto cadenza ciclica; che nelle settimane adiacenti a quelle in cui era stata richiesta la sospensione l’azienda aveva effettuato lavoro straordinario retribuito e non retribuito; che tale lavoro straordinario ammontava ad oltre il 43% delle ore di CIG usufruite e rappresentava comunque, in termini di forza-lavoro, un maggior numero di addetti variabile tra le 16 e le 23 unità; che l’azienda non aveva fornito una spiegazione sui motivi per cui era stato necessario effettuare ore di lavoro in supero nelle settimane immediatamente precedenti o successive a quelle in cui si era verificata la sospensione; che l’asserita mancanza di lavoro non trovava un riscontro effettivo, dal momento che il numero di buste paga processate era rimasto sostanzialmente stabile e che i c.d. “contratti-quadro” che regolavano i rapporti tra Fi. Se. e le rispettive clienti erano rimasti invariati nel 2013 e 2014.

3.2. Ha inoltre sottolineato che l’attività di Fi. Se. era in larga parte programmabile, che la contrazione dell’attività lavorativa che dà accesso alla fruizione della CIG ordinaria non deve essere imputabile al datore di lavoro o ai lavoratori, affermando in particolare che “la non imputabilità consiste nella non riferibilità alla organizzazione o programmazione aziendale. La sospensione o riduzione di orario non deve pertanto essere imputabile a comportamento del datore di lavoro o dei lavoratori e non deve dipendere né da negligenza o imperizia né dalla particolare organizzazione aziendale. Il datore di lavoro che è al corrente delle particolari modalità di svolgimento dell’attività lavorativa deve utilizzare tutti gli strumenti organizzativi e contrattuali a sua disposizione e solo quando gli strumenti organizzativi non sono sufficienti può ricorrere all’intervento della CIG. Inoltre la sospensione dell’attività non deve dipendere dall’andamento ciclico delle lavorazioni che, in quanto tali, essendo insiste nel ciclo produttivo e a conoscenza del datore di lavoro, determinerebbero sospensioni a lui imputabili senza l’adozione di una diversa organizzazione per farvi fronte”.

3.3. Sulla base di tali considerazioni, la Commissione ha concluso nel senso che “la decisione aziendale di non adottare una diversa organizzazione ma di richiedere l’intervento della CIG rende la sospensione dal lavoro non integrabile in quanto la sospensione è imputabile al datore di lavoro”, aggiungendo che “poiché le comunicazioni preventive di sospensione alle OO.SS. erano fatte con un anticipo che mediamente si attesta sui 45 giorni alla/e giornata/e di sospensione di attività, l’individuazione scientifica delle giornate di sospensione senza che si sia verificato un evento esterno particolare, con comunicazioni ai sindacati sovrapponibili quasi integralmente salvo il diverso periodo di sospensione indicato, fa ritenere la sospensione dei lavoratori frutto di una scelta imprenditoriale e, pertanto, non integrabile”.

4. F.C. Se. S.p.a., subentrata a Fi. Se. in epoca successiva all’adozione del provvedimento di revoca, lo ha impugnato dinanzi al TAR Piemonte, lamentando la violazione della legge 164/75, nonché l’eccesso di potere per travisamento, per illogicità e perplessità manifesta, carenza di motivazione e di istruttoria.

In sostanza, la Commissione avrebbe omesso di considerare che, date le premesse (significativo calo del fatturato, mancanza di una diretta correlazione tra numero di ore di lavoro e quantità di prodotto finale realizzato, impossibilità di anticipare alcuni adempimenti), non era e non è possibile pensare di colmare eventuali “vuoti produttivi”; e che le ore di straordinario sono frutto del cumulo di tante frazioni di lavoro, talora anche di pochi minuti, che non possono rientrare nella programmazione aziendale e rispondono alla esigenza di non interrompere il lavoro in corso o di attendere dati provenienti, talvolta, da altre parti del mondo, in orari disallineati.

In altre parole, a fronte di momenti di “dissaturazione” derivanti da elementi esterni oggettivi, vi sono anche giustificati motivi per i quali la società non ha potuto evitare momenti di “saturazione” e di conseguente necessità di effettuare lavoro straordinario.

5. Il TAR Piemonte, con la sentenza appellata (II, n. 1653/2015), ha respinto il ricorso, ritenendo che, anche se l’istruttoria condotta dall’INPS non consente di negare che la ricorrente sia andata incontro ad un calo della propria attività nel corso degli anni 2013 e 2014, tale constatazione non conduce a conclusioni diverse da quelle cui è pervenuta la Commissione per la CIG nel provvedimento impugnato.

Ciò, sottolineando in particolare che:

– la giurisprudenza interpreta la lettera a) dell’art. 1 della legge 164/1975 (applicabile ratione temporis) nel senso che, quale causa delle contrazioni o sospensioni dell’attività produttiva che giustificano il ricorso alla CIG ordinaria, nell’ipotesi di “situazioni aziendali dovute ad eventi transitori e non imputabili all’imprenditore ed agli operai”, per questi ultimi eventi devono intendersi tutti i fatti connessi all’attività produttiva ma indipendenti dalla reale volontà dell’imprenditore, che posseggano, quindi, il carattere della imprevedibilità e dell’indipendenza dagli ordinari meccanismi della gestione imprenditoriale;

– ciò significa che la norma preclude l’accesso alla CIG ordinaria non soltanto nei casi in cui la sospensione dell’attività lavorativa sia direttamente ascrivibile all’inadempimento di un cliente/fornitore, ma anche nei casi in cui possa comunque essere collegata a fatti che rientrano nella normale alea d’impresa, ovvero a fatti che non sfuggono “al dominio, secondo l’ordinaria diligenza, di chi organizza i fattori d’impresa”, ovvero siano riconducibili alla “erroneità delle scelte imprenditoriali”;

– anche l’altra fattispecie, di cui alla lettera b) dell’art. 1, cit., che considera le contrazioni o sospensioni dell’attività “determinate da situazioni temporanee di mercato”, sottende la totale estraneità dell’imprenditore alla sospensione/riduzione dell’attività produttiva, che deve risultare causalmente ascrivibile solo a temporanee congiunture economiche che interessino lo specifico settore di attività della impresa che chiede di accedere alla cassa integrazione e che pertanto deve coinvolgere la generalità delle imprese del settore medesimo;

– in questa prospettiva, la riduzione di commesse deve dunque provenire almeno da una significativa pluralità di aziende clienti; anche se gli imprenditori che – come la ricorrente – scelgono di lavorare per una o per poche grandi imprese (i c.d. “terzisti”) sono svantaggiati nel fornire questa prova, la situazione in cui vengono a trovarsi a seguito della riduzione di commesse costituisce conseguenza diretta di una determinata e consapevole scelta imprenditoriale, la scelta, cioè, di non diversificare il rischio di impresa per privilegiare una fonte di lavoro continuativo.

E pervenendo, sulla base di tali premesse, a conclusioni così sintetizzabili:

– il provvedimento impugnato, motivando la revoca della integrazione salariale con la imputabilità della sospensione del lavoro alla decisione aziendale di non adottare una diversa organizzazione, dimostra di aver qualificato le domande ai sensi della lettera a) dell’art. 1 della legge 164/1975; tale qualificazione appare corretta poiché le domande presentate dalla ricorrente in realtà indicano come causale una generica “temporanea contrazione dell’attività”, e dunque non fanno riferimento esplicito a “determinate situazioni temporanee di mercato”;

– la ricorrente non ha dedotto, e tanto meno dimostrato di aver agito al fine di ottimizzare il lavoro delle proprie maestranze, nel momento in cui ha cominciato a constatare la diminuzione della attività lavorativa; secondo il TAR, si può in definitiva assumere per non contestata la circostanza secondo cui la ricorrente non ha fatto nulla per cercare di “riempire” i momenti di “dissaturazione”, anticipando il lavoro tipico delle giornate di sovraccarico;

– comunque, la ricorrente non ha neanche dimostrato la ricorrenza di una particolare “situazione temporanea di mercato”, rilevante ai sensi della lettera b) dell’art. 1, cit.; infatti, oltre a non aver prodotto studi o reports o altra documentazione sull’argomento, si è limitata a dedurre di aver subito una riduzione di commesse dalle proprie aziende clienti, riduzione che di per sé non prova l’esistenza di una crisi dell’intero settore e che, peraltro, neppure si sa da quale azienda sia stata operata;

– né a diversa conclusione conducono le relazioni d’esercizio afferenti l’attività del gruppo Fiat-Chrysler negli anni 2013 e 2014; infatti, solo la relazione del 2013 menziona una flessione delle vendite di automobili nell’ambito del mercato europeo, giacché la relazione sul 2014 riferisce di una crescita, sul medesimo mercato, attestata sul 4%; nel contempo la relazione del 2013 menziona anche circostanze che sembrerebbero indicare che la flessione delle vendite nell’ambito del mercato “EMEA” (Europa, Medio Oriente e Africa) sia dovuta a situazioni particolari: in Italia e in Germania, ad esempio, sarebbe da ascrivere anche ad una “differente canalizzazione delle vendite”, mentre con specifico riferimento alla quota di mercato “Fiat Professional” sarebbe “effetto integralmente dovuto ad un mix di mercati” – circostanze queste che testimoniano che la flessione di vendite registrata sul mercato “EMEA” nel corso dell’anno 2013 sarebbe collegata, almeno in parte, anche ad una offerta del Gruppo Fiat Chrysler non pienamente corrispondente alle esigenze della domanda;

– in ogni caso, una eventuale crisi temporanea del mercato dell’auto non potrebbe comunque ritenersi causa esclusiva della sospensione dell’attività lavorativa della ricorrente, che risulta ascrivibile anche ad una condotta di FC. Se., rilevante quantomeno a titolo di concausa.

6. Nell’appello, FC. Se. prospetta censure così sintetizzabili:

(a) – il TAR, pur riconoscendo l’errore nel presupposto concernente la riduzione del fatturato commesso dalla Commissione, ha giustificato il provvedimento di revoca sulla base di una diversa motivazione, così incorrendo in un’inammissibile integrazione postuma del provvedimento ed in ultrapetizione;

(b) – tale motivazione è comunque errata, in quanto basata sul presupposto che la causale della richiesta di CIG sia quella della lettera a) dell’art. 1 della legge 164/1975 (“eventi transitori”, che devono altresì risultare imputabili all’imprenditore), mentre invece è quella della lettera b), che considera le “situazioni temporanee di mercato”, fattore esogeno rispetto all’attività dell’imprenditore e per ciò stesso a lui non riferibile;

– la riconducibilità alla fattispecie di cui alla lettera b), suddetta, si desume dal riferimento nella domanda (modello IG15) alla sussistenza della “contrazione di attività”, ed il riferimento alla lettera b) è testuale nel ricorso di primo grado; d’altra parte, l’esistenza della situazione temporanea di mercato delle principali società clienti dell’appellante era stata documentata con riferimento alla situazione dei gruppi industriali interessati e ai dati di fatturato e di risultato economico del periodo 2012/2014;

– riguardo alla portata applicativa della fattispecie di cui alla lettera b), si è pronunciata la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 439/1991, che ha valutato la scelta del Legislatore conforme agli artt. 36 e 41 Cost., sottolineando che si tratta di situazioni di mera difficultas, non di forza maggiore, ed “è sufficiente che l’imprenditore abbia osservato la normale diligenza (art. 1176 c.c.) ed i canoni della correttezza (art. 1175 c.c.), che la sua scelta non sia arbitraria, né fittizia, né putativa, né discriminatoria, ma oggettivamente riscontrabile e verificata nella sua realtà ed effettività…”; cosicché, ai fini della concessione dell’integrazione salariale, è sufficiente che vi sia una riduzione di attività reale ed effettiva e che non vengano accertati comportamenti fraudolenti dell’imprenditore;

(c) – viceversa, l’interpretazione data dal TAR a detta fattispecie – secondo la quale la riduzione di commesse, per avere valore probante, dovrebbe provenire da una significativa pluralità di aziende del settore, cosicché se un imprenditore sceglie di lavorare per poche aziende, ed è quindi svantaggiato nel fornire questa prova, non può dolersene perché ciò costituisce conseguenza diretta della scelta imprenditoriale di non diversificare il rischio per privilegiare una fonte di lavoro continuativa – non trova riscontro nella ratio della norma, come precisata dalla Corte Costituzionale; in sintesi, la motivazione del TAR si sposta inammissibilmente verso la forza maggiore;

– attribuendo rilievo di concausa alla mancata adozione di una diversa organizzazione imprenditoriale, a prescindere dalla inidoneità/impraticabilità delle misure ipotizzate dovuta alla rigidità dei tempi di lavoro ed alla infungibilità tra le diverse categorie di personale, ha sovrapposto l’ipotesi di cui alla lettera a) a quella di cui alla lettera b).

7. L’INPS si è costituito in giudizio e controdeduce puntualmente, sostenendo la correttezza delle valutazioni operate dalla Commissione CIG di Torino e delle considerazioni del TAR.

8. Il Collegio ricorda che, ai sensi dell’art. l’art. 1 della legge 164/75 (ormai abrogato ad opera del d.lgs. 148/2015), gli operai dipendenti da imprese industriali e sospesi dal lavoro, o con orario di lavoro ridotto, potevano essere ammessi alla integrazione salariale, in via ordinaria “… per contrazione o sospensione dell’attività produttiva: a) per situazioni aziendali dovute ad eventi transitori e non imputabili all’imprenditore ed agli operai; b) ovvero determinate da situazioni temporanee di mercato” (nonché, in via “straordinaria”, “per ristrutturazioni, riorganizzazioni o conversioni aziendali”).

9. Secondo la giurisprudenza, il sindacato del giudice amministrativo sul provvedimento di diniego dell’ammissione alla Cassa integrazione guadagni, ordinaria o straordinaria, ha dei limiti connessi all’ampio margine di discrezionalità tecnica che caratterizza la valutazione dell’ente previdenziale sul riconoscimento di una situazione di crisi aziendale rilevante ai sensi dell’art. 1 della legge n. 164/1975, di modo che le scelte dell’amministrazione sono sindacabili soltanto se evidentemente illogiche, manifestamente incongruenti o inattendibili ovvero viziate per travisamenti in fatto (cfr. Cons. Stato, VI, n. 4084/2013; n. 3783/2013; n. 2503/2012).

E’ altresì consolidato l’orientamento secondo il quale gli accadimenti idonei a giustificare l’ammissione alla CIG ordinaria, possono consistere tanto in fatti naturali quanto in fatti umani esterni, che sfuggono al dominio, secondo l’ordinaria diligenza, di chi organizza i fattori di impresa, intendendosi eventi oggettivamente imprevedibili ai quali l’imprenditore non può sottrarsi, quali il caso fortuito, la forza maggiore, il factum principis ovvero il fatto o l’illecito del terzo (cfr. Cons. Stato, VI, n. 2009/2014; n. 4234/2012; n. 8129/2010). Diversamente, l’evento interruttivo va ascritto al datore di lavoro nei casi in cui, tenuto conto dell’attività di impresa, rientri nell’alea di questa, dal momento che in tali ipotesi non si è di fronte a fatti che sfuggono con carattere di non eludibilità al controllo dell’imprenditore (cfr. Cons. Stato, VI, n. 6512/2011).

In sintesi, la concessione del trattamento “ordinario” di integrazione salariale presuppone una situazione di temporanea crisi produttiva, connessa ad una situazione transitoria e contingente, sostanzialmente avulsa dalle possibilità di controllo dell’imprenditore.

Vero è che tale orientamento si è formato essenzialmente con riferimento alla fattispecie di cui all’art. 1, lettera a), della legge 164/1975 (alla quale, a quanto sembra, viene ricondotta la maggior parte delle procedure di CIG).

10. Ciò premesso, il Collegio, riguardo allo scarto logico che esisterebbe tra la motivazione del provvedimento impugnato e quella data dal TAR per giustificare il rigetto delle censure dedotte in primo grado, osserva che, a ben vedere, il provvedimento impugnato non contiene una espressa qualificazione della domanda di ammissione alla CIG ordinaria con esclusivo riferimento all’una o all’altra delle fattispecie considerate alle lettere a) e b) dell’art. 1 della legge 164/2975.

Tuttavia, nella parte centrale delle conclusioni che supportano la revoca, in replica all’osservazione della società secondo cui “ogni processo operativo è in larga misura programmabile sulla base dei servizi e dei risultati da garantire, salvo specifici adempimenti normativi che comportano una concentrazio0ne di attività che può rendere necessario il ricorso al lavoro straordinario” si legge “Al riguardo, l’art. 1 della legge 164/75 prevede che le sospensioni o riduzioni di orario non devono derivare da situazioni imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori. La non imputabilità consiste nella non riferibilità all’organizzazione o programmazione aziendale. La sospensione o riduzione di orario non deve pertanto essere imputabile a comportamento del datore di lavoro o dei lavoratori e non deve dipendere né da negligenza o imperizia né dalla particolare organizzazione aziendale. Il datore di lavoro che è al corrente delle particolari modalità di svolgimento dell’attività lavorativa deve utilizzare tutti gli strumenti organizzativi e contrattuali a sua disposizione e solo quando gli strumenti organizzativi non sono sufficienti può ricorrere all’intervento della CIG. Inoltre la sospensione dell’attività non deve dipendere dall’andamento ciclico delle lavorazioni che, in quanto tali, essendo insiste nel ciclo produttivo e a conoscenza del datore di lavoro, determinerebbero sospensioni a lui imputabili senza l’adozione di una diversa organizzazione per farvi fronte”.

Sulla base di tali considerazioni, la Commissione ha concluso nel senso che “la decisione aziendale di non adottare una diversa organizzazione ma di richiedere l’intervento della CIG rende la sospensione dal lavoro non integrabile in quanto la sospensione è imputabile al datore di lavoro”, esplicitando poi ulteriormente le ragioni di tale conclusione.

Sembra dunque che la stessa Commissione abbia ricondotto la domanda anzitutto alla fattispecie di cui alla lettera a) dell’art. 1, cit., e comunque, per quel che rileva ai fini dell’esame delle ulteriori censure, è univoco che la Commissione ha considerato il nucleo fondamentale della previsione – come esposto, anche secondo la giurisprudenza, consistente nell’imputabilità della riduzione lavorativa all’organizzazione del lavoro aziendale – riferibile ad entrambe le fattispecie.

11. Tale impostazione di fondo del provvedimento impugnato non risulta essere stata adeguatamente censurata col ricorso di primo grado, che si concentra invece su argomentazioni volte a dimostrare l’impossibilità di organizzare diversamente l’attività, alla luce delle caratteristiche della domanda proveniente dalla committenza, delle relativa rigidità dei tempi entro i quali devono essere svolti alcuni adempimenti e dell’infungibilità delle professionalità delle diverse categorie di personale coinvolte.

Sotto tale profilo sembra perciò che la qualificazione della domanda, come sostanzialmente riconducibile (anche) alla fattispecie di cui alla lettera a) ed alla necessità che la riduzione dell’attività non sia derivata da “situazioni imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori”, non possa essere rimessa in discussione in questa sede.

E che correttamente il TAR abbia condotto una verifica della sussistenza dei presupposti per l’ammissione al trattamento di cassa integrazione ordinaria, prendendo in considerazione anzitutto l’ipotesi di cui alla lettera a), ritenuta coerente con la formale presentazione della domanda da parte della società, e comunque più direttamente e testualmente chiamata in causa da quello che risulta essere l’elemento cardine della valutazione effettuata dalla Commissione, vale a dire l’imputabilità della sospensione del lavoro alla decisione aziendale di non adottare una diversa organizzazione. Per poi effettuare analoga verifica con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera b), ritenendo che anche rispetto ad essa dovesse assumere rilevanza detto elemento cardine.

Non vi è stata dunque l’integrazione postuma della motivazione lamentata dall’appellante.

Piuttosto, una interpretazione delle argomentazioni esternate nel provvedimento, alla luce della norma attributiva del potere esercitato, senza tuttavia stravolgerne il significato.

Le argomentazioni dedotte dall’appellante non sono in grado di inficiare tale approccio.

Infatti, il riferimento nella domanda alla “contrazione di attività” non è discriminante, posto che si tratta dell’evento diretto che giustifica il ricorso alla CIG, considerato dalla norma per entrambe le fattispecie, che si distinguono in relazione alla natura della causa, o evento remoto.

D’altro canto, la stessa prospettazione dell’appellante sottolinea che riferimenti espressi e formali alla lettera b) sono stati introdotti in giudizio, e quindi non erano presenti nel procedimento e non possono rilevare come parametro per valutare l’operato della Commissione ed il provvedimento impugnato.

12. L’appello dedica buona parte delle argomentazioni a distinguere la portata concreta dei presupposti di ammissione alla CIG ordinaria nelle due fattispecie considerate all’art. 1 della legge 164/1975.

La tesi dell’appellante è riassumibile nel senso che la fattispecie di cui alla lettera b) sussisterebbe non soltanto quando, a differenza della lettera a), vi sia una causa di forza maggiore all’origine della contrazione dell’attività, ma anche quando vi sia una causa ovviabile o fronteggiabile, ma tuttavia l’impresa abbia osservato l’ordinaria diligenza.

Nella sentenza n. 439/1991, invocata dall’appellante, la Corte Costituzionale, nel ritenere infondata la questione di costituzionalità prospettata (il giudice remittente aveva ipotizzato, soprattutto, che, per effetto della norma di cui alla lettera b), “in assenza di una causa di forza maggiore, si verificherebbe il trasferimento del rischio economico, consistente nella contrazione degli utili della impresa, dall’imprenditore sui lavoratori, i quali sarebbero privati di una parte della retribuzione, e sulle risorse della Cassa integrazione senza che vi siano i presupposti di utilità o di fini sociali ex art. 41 della Costituzione”) ha rimarcato come “Si tratta di eventi che non si verificano per volontà degli imprenditori e dei lavoratori e che, ancorchè temporanei, riducono la potenzialità produttiva dell’impresa ed il loro protrarsi nel tempo può produrre la contrazione dei livelli occupazionali. Tra i suddetti eventi correttamente si annoverano le situazioni di mercato, che sostanzialmente sono situazioni aziendali dovute ad eventi transitori non imputabili all’imprenditore o ai lavoratori. Si ricorda che la loro previsione come causa integrabile non era contenuta specificamente nella precedente legislazione, ma è stata introdotta dalla prassi amministrativa e dalla giurisprudenza. Trattasi di una mera difficultas, ma sempre di una fattispecie non rappresentativa di una causa di forza maggiore e si richiede che l’imprenditore abbia osservato la normale diligenza (art. 1176 cod. civ.) ed i canoni della correttezza (art. 1175 cod. civ.), che la sua scelta non sia arbitraria, ne fittizia, ne putativa, ne discriminatoria, ma oggettivamente riscontrabile e verificata in concreto nella sua realtà ed effettività a mezzo di un apposito accertamento compiuto nella competente sede amministrativa. Posto che il legislatore, nella sua discrezionalità, per i fini e gli obbiettivi che si è posto, ha qualificato la situazione temporanea di mercato come causa integrabile, non rileva che l’imprenditore sia stato sollevato dal rischio che normalmente cade su di lui.”.

Dunque, anche secondo tale interpretazione, se va esclusa una limitazione dei presupposti utili all’ammissione alla CIG alla causa di forza maggiore, non per questo risulta irrilevante la condotta dell’impresa. Anzi, la Corte ha implicitamente dato rilevanza al presupposto che la riduzione della domanda e dell’attività aziendale non sia imputabile all’impresa, laddove ha sottolineato espressamente la necessità che l’impresa abbia osservato la normale diligenza.

Pertanto, la portata applicativa della fattispecie di cui alla lettera b) che ne deriva, non si discosta sostanzialmente, per ciò che concerne l’aspetto controverso, da quella delineata dalla giurisprudenza basandosi, come esposto, soprattutto sulla fattispecie della lettera a) dell’art. 1 della legge 164/1975.

13. Il provvedimento impugnato mostra di aver colto, seppur sinteticamente, tale aspetto.

Infatti, conclude nel senso che “L’andamento dell’attività lavorativa, come dichiarato dal datore di lavoro, è ampiamente programmabile. Il datore di lavoro ha quindi piena conoscenza dell’andamento del lavoro che nell’arco del mese può avere picchi di maggior lavoro e momenti di minor impegno. Nel caso esaminato… si evidenzia che le sospensioni dal lavori si sono avute ciclicamente nella terza settimana del mese per gli addetti ai servizi di Contabilità e Staff e a fine mese per gli addetti ai Servizi retributivi. Pertanto, la decisione aziendale di non adottare una diversa organizzazione ma di richiedere l’intervento della CIG rende la sospensione dal lavoro non integrabile in quanto la sospensione è imputabile al datore di lavoro. Infine, “poiché le comunicazioni preventive di sospensione alle OO.SS. erano fatte con un anticipo che mediamente si attesta sui 45 giorni alla/e giornata/e di sospensione di attività, l’individuazione scientifica delle giornate di sospensione senza che si sia verificato un evento esterno particolare, con comunicazioni ai sindacati sovrapponibili quasi integralmente salvo il diverso periodo di sospensione indicato, fa ritenere la sospensione dei lavoratori frutto di una scelta imprenditoriale e, pertanto, non integrabile”.

14. Si dimostra pertanto tutt’altro che impertinente alla valutazione impugnata il rilievo del TAR, secondo il quale la riduzione di commesse, per avere valore probante, dovrebbe provenire da una significativa pluralità di aziende del settore, cosicché se un imprenditore sceglie di lavorare per poche aziende, ed è quindi svantaggiato nel fornire questa prova, non può dolersene perché ciò costituisce conseguenza diretta della scelta imprenditoriale di non diversificare il rischio per privilegiare una fonte di lavoro continuativa.

Tale parametro di esigibilità non sconfina nella forza maggiore, che per definizione deve intendersi come un impedimento oggettivo caratterizzato dalla non imputabilità, inevitabilità e imprevedibilità dell’evento.

15. Anche le valutazioni del TAR sulla mancata adozione delle misure organizzative aziendali appaiono pertinenti, posto che, per quanto sopra esposto, la condotta dell’impresa deve connotarsi per aver adottato, o quanto meno sperimentato infruttuosamente, tra le scelte organizzative correnti ed agevolmente sostenibili, quelle potenzialmente idonee ad evitare o ridurre gli effetti negativi della contrazione della domanda.

E nemmeno questo parametro può confondersi con la forza maggiore.

La sentenza appellata ha puntualmente considerato le obiezioni mosse dall’appellante all’ipotesi di misure organizzative idonee ad evitare o attenuare la riduzione dell’attività, attraverso la più equilibrata distribuzione del lavoro nell’intero periodo e la tendenziale compensazione dei momenti di saturazione e dissaturazione invece alternativamente verificatisi. Infatti, riassuntivamente, ha sottolineato la possibilità, per riempire i momenti di dissaturazione, di anticipare il lavoro tipico delle giornate di sovraccarico, di assumere informazioni dai clienti per capire se si trattava di fenomeno sporadico, di domandare ai clienti una anticipazione della trasmissione dei dati, di avviare parte del personale a formazione professionale, anche per aumentare la gamma delle possibili mansioni alternative.

Ed ha stigmatizzato quella che ha sostanzialmente definito inerzia nel reagire a tale stato di fatto, trincerandosi dietro all’ineluttabilità delle conseguenze di una situazione congiunturale derivante dal mercato di riferimento.

Il Collegio ritiene che anche dette considerazioni non travisino, ma esplicitino attraverso concrete esemplificazioni (forse ultronee, ma che non inficiano il ragionamento) le motivazioni del provvedimento impugnato, per dimostrare che si sottrae alle censure dedotte.

In particolare, sembra condivisibile il rilievo conclusivo secondo il quale le difese incentrate sulla scarsa elasticità dei tempi di lavorazione delle pratiche e sull’infungibilità della manodopera, avrebbero potuto assumere rilevanza nel momento in cui la ricorrente avesse dimostrato di aver infruttuosamente provato a darsi una diversa organizzazione ed a reimpostare i rapporti con le imprese clienti, in guisa da gestire meglio il lavoro in entrata. E che, non avendo la società preso alcuna iniziativa del genere, risulta provato che essa non si è adoperata per evitare o contenere le ore di sospensione dell’attività lavorativa, cosicché questa, anche applicando il parametro dell’ordinaria diligenza, risulta in definitiva ad essa imputabile.

16. Per le considerazioni esposte l’appello si dimostra infondato e deve pertanto essere respinto.

17. Le spese del grado di giudizio, considerata la complessità e relativa novità di alcuni aspetti delle questioni affrontate, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani – Presidente

Raffaele Greco – Consigliere

Massimiliano Noccelli – Consigliere

Pierfrancesco Ungari – Consigliere, Estensore

Sergio Fina – Consigliere