Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|13 febbraio 2023| n. 4424.
La domanda di reintegrazione nel possesso proposta da un privato nei confronti di un Comune
La domanda di reintegrazione nel possesso proposta da un privato nei confronti di un Comune e di un Ministero prospettando di avere subito lo spossessamento di un fondo per l’esecuzione di un intervento realizzativo di un’opera pubblica in forza di provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità illegittima è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia giacché l’apprensione e l’utilizzazione del bene e la realizzazione dell’opera da parte della pubblica amministrazione sono comunque riconducibili ad un concreto esercizio del potere autoritativo che si manifesta con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità, senza che rilevi il vizio da cui sia affetta quest’ultima, né che la stessa perda successivamente efficacia o venga annullata.
Ordinanza|13 febbraio 2023| n. 4424. La domanda di reintegrazione nel possesso proposta da un privato nei confronti di un Comune
Data udienza 10 gennaio 2023
Integrale
Tag/parola chiave: Possesso – Ministero Infrastrutture e Trasporti – Spoglio violento e clandestino – Reintegra nella detenzione qualificata del bene – Realizzazione infrastruttura pubblica – Materia urbanistico edilizia – Giurisdizione del GA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VIRGILIO Biagio – Primo Presidente f.f.
Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez.
Dott. SESTINI Danilo – Consigliere
Dott. FERRO Massimo – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere
Dott. MANCINO Rossana – Consigliere
Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere
Dott. SCARPA Antonio – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 19639/2017 R.G. proposto da:
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso (OMISSIS), rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrenti e ricorrenti incidentali –
e contro
COMUNE DI GALLIPOLI;
– intimato –
avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di LECCE n. 46/2017 depositata il 16/01/2017;
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2023 dal Consigliere Dr. ANTONIO SCARPA.
FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE
1.Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha proposto ricorso articolato in unico motivo, per violazione del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 34 avverso la sentenza della Corte d’appello di Lecce n. 46/2017, pubblicata il 16 gennaio 2017.
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) ed (OMISSIS), successori di (OMISSIS), morto in corso di causa, hanno notificato controricorso contenente altresi’ ricorso incidentale articolato in due motivi, per la mancata, errata o inesatta qualificazione dell’attore e dell’oggetto della domanda e per violazione e falsa applicazione della L. 5 dicembre 1988, n. 521, articolo 30, della L. 3 gennaio 1978, n. 1, articolo 1, e del Decreto del Presidente della Repubblica n. 18 aprile 1994 n. 383, articolo 3.
La Seconda sezione civile, con ordinanza interlocutoria n. 24234 del 2022, ha rimesso il ricorso alle Sezioni Unite, ai sensi dell’articolo 374 c.p.c., comma 1.
La trattazione del ricorso e’ stata fissata in camera di consiglio, a norma dell’articolo 375 c.p.c., comma 2, e articolo 380 bis.1 c.p.c., nel testo applicabile ratione temporis ex Decreto Legislativo n. 149 del 2022, articolo 35.
I controricorrenti hanno depositato memoria.
2. (OMISSIS), quale affittuario del fondo (OMISSIS), di proprieta’ del Comune di Gallipoli, propose in data 13 settembre 1999 ricorso ex articolo 703 c.p.c. davanti al Tribunale di Lecce al fine di essere reintegrato nella detenzione qualificata del bene, deducendo di avere subito uno spoglio violento e clandestino per la realizzazione di infrastrutture a servizio della caserma dei Vigili del Fuoco, avvenuta a seguito dell’alienazione del fondo stesso da parte del Comune in favore del Ministero dei Lavori Pubblici. I convenuti Comune di Gallipoli e Ministero dei Lavori Pubblici eccepirono il difetto di giurisdizione dell’adito giudice ordinario, assumendo di avere agito nell’esecuzione di provvedimenti diretti alla realizzazione di opere pubbliche. Il Tribunale di Lecce, con sentenza dell’11 aprile 2013, dichiaro’ il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo.
La Corte d’appello di Lecce ha poi accolto il gravame avanzato da (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) ed (OMISSIS), dichiarando la sussistenza della giurisdizione ordinaria con rimessione al primo giudice, a norma dell’articolo 353 c.p.c., vigente ratione temporis. La sentenza impugnata ha affermato che la deliberazione comunale n. 430/1997 aveva approvato la variante generale al PRG, prevedendo la localizzazione sull’area in contesa della caserma dei Vigili del Fuoco, cui fece seguito l’approvazione del progetto definitivo nell’intesa ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994, articolo 3, con correlata dichiarazione di pubblica utilita’ ai sensi della L. n. 521 del 1988, articolo 30. Non di meno, ha osservato la Corte d’appello di Lecce, tale dichiarazione di pubblica utilita’ era priva dei termini iniziali e finali imposti dalla L. n. 2359 del 1865, articolo 13, il che comportava che l’apprensione del fondo (OMISSIS) detenuto dall’affittuario (OMISSIS) fosse consistita in un mero comportamento materiale rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.
3. Il ricorso del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (violazione del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 34), dopo aver richiamato precedenti di alcuni giudici di merito, assume che, ai fini della determinazione della giurisdizione sulla domanda, debba guardarsi alla data di proposizione della stessa (13 settembre 1999), ben antecedente alla sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale, e che comunque, pur vertendosi in ipotesi di dichiarazione di pubblica utilita’ priva dei termini richiesti dalla L. n. 2359 del 1865, articolo 13, sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, essendosi in presenza di comportamento comunque mediatamente riconducibile all’esercizio di un potere espropriativo.
3.1. Il primo motivo del ricorso incidentale di (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) ed (OMISSIS) sostiene che i giudici di appello avrebbero potuto riconoscere la giurisdizione ordinaria gia’ solo considerando che (OMISSIS) aveva agito a tutela del proprio diritto personale di godimento sul fondo.
Il secondo motivo del ricorso incidentale contesta che la deliberazione n. 430/1997 implicasse una dichiarazione di pubblica utilita’, avendo la stessa unicamente approvato la variante urbanistica ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994, articolo 3 e non avendo trovato applicazione nel procedimento in esame la L. n. 521 del 1988, articolo 30.
3.2. Occorre comunque considerare che queste Sezioni Unite, nello statuire su una questione di giurisdizione (articolo 382 c.p.c., comma 1), devono verificare ogni aspetto della questione stessa, onde acquisire gli elementi di giudizio necessari per la sua soluzione. Il ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione investe, infatti, della questione la Corte di cassazione sotto il profilo delle norme che regolano tale presupposto del processo e va cosi’ deciso conoscendo ed interpretando tutti gli atti del processo utili ad accertare l’esistenza del vizio denunciato, indipendentemente dalla motivazione adottata nella sentenza impugnata (ex multis, Cass. Sez. Unite 16 settembre 2021, n. 25042).
4. In accoglimento del ricorso principale, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
5. La giurisdizione, ai sensi dell’articolo 5 c.p.c., deve determinarsi con riguardo alla legge vigente ed allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda (nella specie, 13 settembre 1999) e la relativa decisione, ai sensi dell’articolo 386 c.p.c., dipende dall’oggetto dalla domanda stessa, senza pregiudicare le questioni sulla pertinenza del diritto.
5.1. La domanda proposta il 13 settembre 1999 da (OMISSIS) aveva ad oggetto la reintegrazione del fondo (OMISSIS) in Gallipoli, del quale aveva la detenzione in qualita’ di affittuario ed era stato spogliato per la realizzazione di infrastrutture a servizio della caserma dei Vigili del Fuoco, a seguito dell’alienazione del fondo stesso da parte del Comune di Gallipoli in favore del Ministero dei Lavori Pubblici.
5.2. Il Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 34, comma 1, a quell’epoca vigente, devolveva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. Avendo riguardo al testo poi modificato dalla dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, articolo 7, la Corte costituzionale, con sentenza 6 luglio 2004, n. 204, ha dichiarato l’illegittimita’ del citato comma, nella parte in cui prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anziche’ “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.
Alla stregua dell’articolo 136 Cost., dell’articolo 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e della legge di attuazione 11 marzo 1953, n. 87, non puo’ non tenersi conto della parziale dichiarazione di illegittimita’ costituzionale della norma ai fini della decisione sulla giurisdizione (Cass. Sez. Unite 16 luglio 2008, n. 19495).
La domanda di reintegrazione nel possesso proposta da un privato nei confronti di un Comune
5.3. Nella ricostruzione della vicenda amministrativa operata dalla Corte d’appello di Lecce, la deliberazione comunale n. 430/1997 aveva approvato la variante generale al PRG, prevedendo la localizzazione sull’area in contesa della caserma dei Vigili del Fuoco; in sede di intesa ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994, articolo 3, venne poi approvato il progetto definitivo, e stando a cio’ la sentenza impugnata ha ravvisato la dichiarazione di pubblica utilita’ ai sensi della L. n. 521 del 1988, articolo 30.
I controricorrenti oppongono che, nel caso in esame, si era proceduto ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994, articolo 3, comma 4, (e non del terzo), (Localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici e mancato perfezionamento dell’intesa), nella formulazione vigente ratione temporis, il quale, qualora l’accertamento della conformita’ delle opere pubbliche alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi abbia dato esito negativo e non si sia perfezionata l’intesa tra lo Stato e la regione interessata, rimette alla prevista conferenza di servizi l’approvazione dei progetti. Il comma 4, in particolare, dispone che l’approvazione dei progetti, nei casi in cui la decisione sia adottata dalla conferenza di servizi all’unanimita’, sostituisce ad ogni effetto gli atti di intesa, i pareri, le concessioni, anche edilizie, le autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta, previsti da leggi statali e regionali. Per questo, ad avviso dei controricorrenti, non era configurabile un provvedimento al quale potesse essere ricondotta la dichiarazione di pubblica utilita’.
5.4. Impregiudicate le questioni sulla pertinenza del diritto, e dunque valutando unicamente l’oggetto della domanda ai fini della decisione sulla giurisdizione, emerge comunque che il procedimento di localizzazione dell’opera pubblica di interesse statale per cui e’ causa aveva conosciuto un momento deliberativo in seno alla conferenza di servizi, cui, secondo il modulo procedimentale disciplinato dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994, articolo 3 segue in via diretta l’effetto di variante al vigente strumento urbanistico, dotata di immediata, autonoma e diretta rilevanza di piano esecutivo, in modificazione della strumentazione generale. L’effetto della concentrazione e dello snellimento dell’attivita’ amministrativa, impresso dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994, articolo 3 comma 3, (dove si prevede che la conferenza si esprime sui progetti definitivi, apportando, ove occorra, le necessarie modifiche, senza che cio’ comporti la necessita’ di ulteriori deliberazioni del soggetto proponente), e la tutela delle autonomie dei soggetti pubblici partecipanti garantita dalla previsione del successivo comma 4 (secondo cui l’approvazione dei progetti all’unanimita’ consente di considerare sostituiti gli atti di intesa, i pareri, le concessioni anche edilizie, le autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta), rende, pertanto, l’approvazione della variante rilevante anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilita’, nonche’ di urgenza e indifferibilita’ dei lavori.
Ad identica conclusione porta la L. 5 dicembre 1988, n. 521, articolo 30 (Misure di potenziamento delle forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco), vigente all’epoca dei fatti di causa, il quale, nell’ambito di un programma straordinario di interventi per la costruzione di nuove sedi di servizio, scuole e infrastrutture, nonche’ per la ristrutturazione, l’ampliamento ed il completamento di quelle gia’ esistenti, necessarie a soddisfare le esigenze logistico – operative del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, e dei relativi interventi volti ad indicare i luoghi ove ubicare le opere e ad acquisire le aree, disponeva che “(l)’approvazione dei progetti delle opere previste dai precedenti articoli equivale a tutti gli effetti a dichiarazione di pubblica utilita’, nonche’ di urgenza e indifferibilita’ delle opere stesse”.
5.5. Cio’ premesso, uniformandosi alla piu’ recente interpretazione di queste Sezioni Unite, deve affermarsi che la domanda di reintegrazione nel possesso proposta da un privato nei confronti di un Comune e di un Ministero, prospettando di avere subito lo spossessamento di un fondo per l’esecuzione di un intervento realizzativo di un’opera pubblica in forza di provvedimento di dichiarazione di pubblica utilita’ illegittima, giacche’ mancante dei termini di cui alla L. 25 giugno 1865, n. 2359, articolo 13 entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori, e’ devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia, giacche’ l’apprensione e l’utilizzazione del bene e la realizzazione dell’opera da parte della pubblica amministrazione sono comunque riconducibili ad un concreto esercizio del potere autoritativo che si manifesta con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilita’, senza che rilevi il vizio da cui sia affetta quest’ultima, ne’ che la stessa perda successivamente efficacia o venga annullata (Cass. Sez. Unite 25 luglio 2016, n. 15284; Cass. Sez. Unite, 17 settembre 2019, n. 23102; Cass. Sez. Unite 31 luglio 2020, n. 16547; Cass. Sez. Unite 26 marzo 2021, n. 8568; anche Cass. Sez. Unite 29 gennaio 2018, n. 2145).
5.6. Non porta a diversa conclusione la considerazione svolta nel controricorso, secondo cui (OMISSIS) aveva agito quale affittuario a tutela del proprio diritto soggettivo di godimento sul fondo, trattandosi di giurisdizione amministrativa esclusiva.
5.7. La decisione sulla questione di giurisdizione gia’ resa in relazione al ricorso principale rende superfluo l’esame dei motivi del ricorso incidentale, il quale resta, percio’, assorbito.
6. Va dunque accolto il ricorso principale, restando assorbito il ricorso incidentale, e va cassata la sentenza impugnata, con declaratoria di giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale vengono rimesse le parti.
7. In ragione dei mutamenti del quadro normativo e giurisprudenziale rispetto alle questioni dirimenti, che sono intervenuti nel corso della sua durata, le spese dell’intero giudizio ordinario sono compensate fra le parti.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso principale, dichiara assorbito il ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale rimette le parti; compensa le spese dell’intero giudizio fra le parti.
La domanda di reintegrazione nel possesso proposta da un privato nei confronti di un Comune
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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