Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|17 giugno 2022| n. 19696.
Sanzioni amministrative in tema di giochi e scommesse
In materia di sanzioni amministrative, il potere sanzionatorio – alla luce dell’art. 1 della l. n. 689 del 1981, come interpretato dalle sentenze della Corte Cost. nn. 5 del 2021 e 134 del 2019 – è soggetto alla riserva di legge relativa (statale o regionale), in quanto rispondente anch’esso alla medesima esigenza, propria del diritto penale, di assicurare ai consociati una tutela contro possibili arbitrii da parte della Pubblica autorità, attraverso la predeterminazione dei presupposti per il suo esercizio (condotta, quantificazione della sanzione e struttura delle cause esimenti) la quale non può dirsi soddisfatta in caso di predeterminazione contenuta in un provvedimento amministrativo, ancorché di carattere generale, dovendo la legge comunque definire i criteri direttivi destinati ad orientare la discrezionalità amministrativa, anche quando operi un rinvio ad un provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento. (Nella specie, la S.C. ha ritenuto illegittima l’ordinanza ingiunzione con la quale il comune aveva applicato la sanzione accessoria della sospensione per sette giorni del funzionamento degli apparecchi installati in una sala giochi, per non avere la società rispettato i limiti di orario disposti con ordinanza della giunta comunale, siccome adottata in assenza di previsioni in tal senso nella legge regionale e in quella nazionale).
Ordinanza|17 giugno 2022| n. 19696. Sanzioni amministrative in tema di giochi e scommesse
Data udienza 3 febbraio 2022. Sanzioni amministrative in tema di giochi e scommesse
Integrale
Tag/parola chiave Sanzioni amministrative – Giochi e scommesse – Limiti orari – Competenza del Comune – Limiti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MANNA Felice – Presidente
Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere
Dott. ABETE Luigi – Consigliere
Dott. GIANNACCARI Rosanna – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 27031/2018 R.G. proposto da:
(OMISSIS) SRL, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), ( (OMISSIS)) rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS), ( (OMISSIS));
– ricorrente –
contro
COMUNE DI VERONA, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), ( (OMISSIS)) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), ( (OMISSIS)), (OMISSIS), ( (OMISSIS)), (OMISSIS), ( (OMISSIS));
-controricorrente-
avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO VENEZIA n. 616/2018 depositata il 04/04/2018.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/02/2022
dal Consigliere Dott. ROSSANA GIANNACCARI.
Sanzioni amministrative in tema di giochi e scommesse
FATTI DI CAUSA
1. La (OMISSIS) s.r.l. propose opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione del 19.7.20016, con la quale il Dirigente del settore commercio del Comune di Verona aveva disposto la sospensione per sette giorni del funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro nella sala giochi gestita dalla societa’ per non avere rispettato i limiti di orario disposti con ordinanza comunale del 15.2.2016.
1.1. L’opponente dedusse che, con Delib. 23 febbraio 2016, la Giunta Comunale di Verona aveva stabilito gli importi dovuti in caso di trasgressione dell’ordinanza per l’estinzione dell’illecito ed aveva disposto, in caso di reiterata violazione e fatte salve le misure interdittive del TUPLS, la sanzione accessoria della sospensione temporanea dell’attivita’.
1.2. Il Tribunale accolse l’opposizione, ritenendo che il Comune non aveva il potere di prevedere sanzioni interdittive, in assenza di una norma di rango primario che glielo conferisse, e disapplico’ quindi l’ordinanza sindacale del 15.2.2016 e la Delib. Giunta 23 febbraio 2016, nella parte in cui prevedevano la sanzione accessoria della sospensione dell’attivita’, annullando l’ordinanza ingiunzione impugnata.
1.3. Il Comune di Verona propose appello avverso la decisione del Tribunale, richiamando quale fonte di rango primario, legittimante la potesta’ del Comune di emettere sanzioni, l’articolo 10 del TULPS che prevede il potere del Comune di revocare o sospendere le autorizzazioni di polizia.
1.4. La Corte d’appello di Venezia, con sentenza del 4.4.2018 accolse l’appello, ritenendo che la riserva di legge in tema di sanzioni amministrative fosse assicurata dalla lettura coordinata degli articoli 7 bis e 50 TUEL, della Legge Regionale Veneto n. 6 del 2015, articolo 20 e dall’articolo 1 TULPS, che riconoscono la competenza del Comune a regolare gli orari di apertura ed a prevedere sanzioni in caso di inosservanza non solo limitatamente a quelle pecuniarie, ma anche alle sanzioni accessorie, come quella della sospensione del funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro.
2. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l’ (OMISSIS) s.r.l. sulla base di tre motivi.
2.1. Ha resistito con controricorso il Comune di Verona.
Sanzioni amministrative in tema di giochi e scommesse
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.Con il primo motivo di ricorso, si deduce la violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, articoli 1 e 11 in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per violazione del principio di legalita’, non avendo la Giunta Comunale il potere di irrogare sanzioni amministrative diverse da quelle previste dal Decreto Legislativo n. 689 del 1981, articolo 16, comma 2 e del Decreto Legislativo 267 del 2000, articolo 7 bis. La societa’ ricorrente deduce che e’ contraria alla riserva di legge in tema di sanzioni amministrative “l’interpretazione ampia della L. n. 689 del 1981, articolo 1” che e’ norma di stretta interpretazione, per essere l’illecito amministrativo costruito sul modello dell’illecito penale. La Corte di merito avrebbe erroneamente riconosciuto alla Giunta Comunale il potere di revocare o sospendere le licenze che non sono di sua emanazione ma di competenza del Questore. L’unico potere punitivo della Giunta Comunale sarebbe rinvenibile nella L. n. 689 del 1981, articolo 16, comma 2 della che prevede, per le violazioni dei regolamenti e delle ordinanze comunali e provinciali, il potere della Giunta comunale o provinciale di stabilire, all’interno del limite edittale minimo e massimo della sanzione prevista, un diverso importo del pagamento in misura ridotta. Vi sarebbe, peraltro, una distinzione di competenza tra l’articolo 86 del TULPS – che prevede la sospensione o la revoca delle autorizzazioni di polizia da parte del Sindaco – dall’articolo 88 del TULPS che prevede il potere sanzionatorio del Questore.
2. Con il secondo motivo di ricorso, si deduce la violazione e falsa applicazione della Legge Regionale Veneto n. 6 del 2015, articolo 20, comma 3, lettera B in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, nella parte in cui la Corte d’appello ha ritenuto che il potere sanzionatorio del Comune tragga fondamento dalla legge regionale mentre il potere di sospensione sarebbe affidato unicamente al Questore, ai sensi dell’articolo 88 del TULPS. La Legge Regionale Veneto n. 6 del 2013, articolo 20 si limiterebbe ad individuare gli orari di apertura delle sale giochi e, in caso di inosservanza, sarebbero applicabili unicamente le sanzioni pecuniarie, ai sensi della L. n. 689 del 1981, articolo 16 e dell’articolo 7 bis T.U.EE.LL.
2.1. I motivi, che per la loro connessione vanno esaminati congiuntamente, sono fondati.
2.2. E’ opportuno il richiamo ai parametri normativi.
2.2.la Legge Regionale Veneto n. 6 del 2015, articolo 20 prevede che:
“La Regione del Veneto promuove interventi finalizzati alla prevenzione, al contrasto e alla riduzione del rischio dalla dipendenza da gioco d’azzardo patologico e delle problematiche correlate, nonche’ al trattamento e al recupero delle persone che ne sono affette e al supporto delle loro famiglie”.
2.3.La Legge Regionale citata demanda ai comuni, “in conformita’ al principio di sussidiarieta’ di cui all’articolo 118 Cost.,” di “individuare gli orari di apertura delle sale giochi e la relativa sanzione amministrativa in caso di mancato rispetto degli stessi, tenendo conto dell’impatto sul contesto, sulla sicurezza e sul decoro urbano, nonche’ dei problemi connessi alla viabilita’, all’inquinamento acustico e alla quiete pubblica”.
2.4.il Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 7 bis prevede che “salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 Euro a 500 Euro”.
2.5. Questa Corte, con orientamento consolidato, al quale il collegio intende dare continuita’, ha affermato che la L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 1 ha recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalita’, impedendo che possano essere comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, come un regolamento comunale o un’ordinanza del Sindaco, con la conseguenza che, in sede di giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione emessa per l’irrogazione di sanzione illegittimamente prevista da fonte regolamentare, il giudice ordinario ha il potere-dovere di disapplicazione di tale previsione, in virtu’ della L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, articolo 5 (Cass. 22.10.1991, n. 11195; Cass. Civ., Sez. I, 12.2.1996, n. 1061).
2.6. la L. n. 689 del 1981, articolo 1 avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalita’, impedisce che sanzioni siffatte possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, quale un’ordinanza del Sindaco.
Sanzioni amministrative in tema di giochi e scommesse
2.7. E’ stato chiarito che il principio di legalita’ fissato dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 1 si concreta in un regime di “riserva assoluta” di legge, ma l’efficacia di tale riserva – a differenza della riserva di legge assoluta prevista con riguardo all’illecito penale direttamente dall’articolo 25 Cost. – non e’ di rango costituzionale in quanto la materia delle sanzioni amministrative sul piano costituzionale e’ riconducibile all’articolo 23 Cost., che stabilisce solo una riserva di legge di natura relativa; essa opera sul piano della forza di legge ordinaria, con l’effetto che senza una legge che deroghi al suddetto articolo 1 non e’ possibile l’introduzione di sanzioni amministrative mediante fonti secondarie, mentre questa possibilita’ ben puo’ essere ammessa da una legge ordinaria, che la preveda in via generale o per singoli settori (Sez. 1, Sentenza n. 12367 del 06/11/1999).
2.8. Come affermato di recente dalla Corte Costituzionale, con sentenza del 18.1.2021, n. 5 e con sentenza n. 134 del 2019, il potere sanzionatorio amministrativo – che il legislatore regionale ben puo’ esercitare, nelle materie di propria competenza – resta comunque soggetto alla riserva di legge relativa all’articolo 23 Cost. in quanto anche rispetto al diritto sanzionatorio amministrativo – di fonte statale o regionale che sia – si pone, in effetti, un’esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio, con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza e’ soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia – ancora – alla struttura di eventuali cause esimenti. E cio’ per ragioni analoghe a quelle sottese al principio di legalita’ che vige per il diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorita’ (sentenza n. 32 del 2020, punto 4.3.1. del considerato in diritto): abusi che possono radicarsi tanto nell’arbitrario esercizio del potere sanzionatorio, quanto nel suo arbitrario non esercizio.
2.9. Questa esigenza e’ stata, del resto, gia’ posta in evidenza da una risalente pronuncia del giudice delle leggi, che ha altresi’ ricollegato espressamente la ratio della necessaria “prefissione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere relativo all’applicazione (o alla non applicazione)” delle sanzioni amministrative al principio di imparzialita’ dell’amministrazione di cui all’articolo 97 Cost., oltre che alla riserva di legge di cui all’articolo 23 Cost. (sentenza n. 447 del 1988).
2.10. Tutto cio’ impone che a predeterminare i presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio sia l’organo legislativo (statale o regionale), il quale rappresenta l’intero corpo sociale consentendo anche alle minoranze, nell’ambito di un procedimento pubblico e trasparente, la piu’ ampia partecipazione al processo di formazione della legge (sentenza n. 230 del 2012); mentre tale esigenza non puo’ ritenersi soddisfatta laddove questi presupposti siano nella loro sostanza fissati da un atto amministrativo, sia pure ancora di carattere generale.
2.11. La natura di riserva relativa di legge “non puo’ costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad una prescrizione normativa “in bianco” (…) senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di liberta’ dei cittadini (Corte Costituzionale, sentenza n. 115 del 2011, e numerosi precedenti ivi richiamati).
2.12. Tale principio implica dunque che – laddove la legge rinvii a un successivo provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento – sia comunque la legge stessa a definire i criteri direttivi destinati a orientare la discrezionalita’ dell’amministrazione (sentenza n. 174 del 2017; in senso analogo, sentenze n. 83 del 2015 e n. 435 del 2001).
2.13. Tale possibilita’ non si e’ verificata nel caso di specie, in quanto la Legge Regionale Veneto n. 6 del 2015, articolo 20 non prevede la sanzione accessoria della sospensione delle attivita’, ma si limita a demandare ai Comuni l’individuazione degli orari di apertura delle sale giochi e la relativa sanzione amministrativa in caso di mancato rispetto degli stessi.
2.14. La fonte primaria va quindi individuata nel Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 7 bis Testo Unico degli Enti Locali, il quale prevede che per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applichi la sanzione amministrativa pecuniaria.
2.15. Nessuna norma primaria, statale o regionale, attribuisce alla Giunta Comunale il potere di prevedere “misure interdittive, in caso di ulteriori violazioni compiute dal medesimo soggetto nell’arco di tre anni…. consistenti nella sospensione di sette giorni dell’attivita’ di sala giochi o di funzionamento degli apparecchi per la seconda violazione e nella sospensione di trenta giorni dalla terza violazione in poi”, come testualmente previsto dalla Delib. Giunta Comunale 23 febbraio 2016, articolo 52.
2.16. Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di merito, la fonte primaria non puo’ essere rivenuta nell’articolo 10 del TULPS, che prevede la sospensione o la revoca delle autorizzazioni di polizia nel caso di abuso della persona autorizzata essendo contrario al principio di legalita’ l’interpretazione “ampia” della legge regionale, nel senso che i Comuni sono competenti non solo a regolare gli orari di apertura e funzionamento delle sale giochi e degli apparecchi di vincita in denaro ma anche a prevedere sanzioni pecuniarie ed accessorie come la sospensione del funzionamento degli apparecchi.
2.17. Osserva il collegio che il bene giuridico protetto dalle Legge Regionale Veneto va rinvenuto nella prevenzione, nel contrasto e nel rischio dalla dipendenza da gioco d’azzardo patologico ovvero nella tutela della salute pubblica dalla cosiddetta ludopatia.
2.18. In questo contesto, la disciplina degli orari di apertura delle sale giochi tiene conto dell’impatto sulla sicurezza, sul decoro urbano e sui problemi connessi alla viabilita’, all’inquinamento acustico ed alla quiete pubblica in ragione dei disagi derivanti dalla collocazione delle sale gioco in determinate zone cittadine.
2.19. L’autorizzazione del Questore e’ invece correlata ad esigenze di ordine pubblico e sicurezza ed attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico.
2.20. La legge regionale persegue, pertanto, in via preliminarmente finalita’ di carattere socio – sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia della legislazione concorrente, nella quale la regione puo’ legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.
2.21. La norma regionale si muove su un piano distinto da quello del TULPS e mira a contrastare i fenomeni criminosi e le turbative dell’ordine pubblico collegati al mondo del gioco e delle scommesse.
2.22. La competenza del Questore ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi generali della comunita’ locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi, sono affidati a poteri pubblici diversi (l’amministrazione finanziaria per quanto riguarda l’aspetto concessorio; l’autorita’ di pubblica sicurezza questore, per quanto riguarda l’aspetto autorizzatorio; l’autorita’ sindacale per quanto riguarda la salubrita’ dell’ambiente cittadino), che non confliggono tra loro proprio per le diverse finalita’ che essi perseguono e cui le rispettive competenze sono orientate.
2.23. Spetta, quindi, in capo al Sindaco, ai sensi del Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 50, comma 7 il potere di disciplinare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, con la precisazione che tale disciplina si riferisce all’aspetto della tutela della quiete pubblica e della salute pubblica, mentre spetta al Questore la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, che attiene alla prevenzione dei reati.
2.24. Ne consegue l’illegittimita’ dell’ordinanza ingiunzione del 19.7.2016 in quanto il Comune di Verona non aveva il potere di disporre la sanzione accessoria della sospensione per sette giorni del funzionamento degli apparecchi per non avere la societa’ rispettato i limiti di orario disposti con ordinanza comunale del 15.2.2016.
2.25. Il ricorso va, pertanto, accolto; la sentenza impugnata va cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’articolo 384 c.p.c. l’ordinanza ingiunzione va annullata.
3. Considerata la peculiarita’ e la novita’ della questione trattata, le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimita’ vanno interamente compensate.
3.1. Va dichiarato assorbito il terzo motivo di ricorso.
P.Q.M.
accoglie il primo e secondo motivo di ricorso, dichiara assorbito il terzo, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito, accoglie il ricorso per opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione e per l’effetto annulla l’ordinanza impugnata.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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