Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 8 aprile 2019, n. 2263.

La massima estrapolata:

L’acquiescenza sussiste, infatti, solo nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell’atto, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività . La valutazione degli elementi a sostegno dell’ipotesi di acquiescenza devono essere pertanto valutati con particolare rigore, in termini assolutamente stringenti, tenuto conto che l’operatività dell’istituto comporta la sostanziale rinuncia al diritto di agire in giudizio, tutelato dagli artt. 24 e 111 Cost.

Sentenza 8 aprile 2019, n. 2263

Data udienza 10 gennaio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 6362 del 2016, proposto da
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ro., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ca. in Roma, via (…);
contro
Ra. Fa., rappresentata e difesa dall’avvocato Pa. Di Fr., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fa. Ce. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, sezione quinta, n. 2412 dell’11 maggio 2016, resa tra le parti, concernente la condanna del comune di (omissis) al risarcimento dei danni causati da un’illegittima espropriazione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ra. Fa.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per il Comune appellante, l’avvocato Gi. Fu., su delega dell’avvocato Gi. Ro., e, per l’appellata, l’avvocato Pa. Di Fr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora Ra. Fa., proprietaria di un terreno sito nel comune di (omissis) della superficie di circa mq 1.600,00, ha impugnato dinanzi al Tar per la Campania, sede di Napoli, il provvedimento di occupazione adottato dal Comune per la realizzazione di una strada comunale e di un parcheggio pubblico sullo stesso terreno.
2. Il Tar di Napoli, con sentenza n. 11439/2010, ha accolto parzialmente il ricorso ed ha annullato il decreto di occupazione e di esproprio n. 29 del 17 dicembre 2007.
3. Con un successivo ricorso la signora Fa. ha poi chiesto il risarcimento del danno in forma specifica (attraverso la restituzione del terreno illegittimamente occupato, previa rimessione in pristino) e, in subordine, il risarcimento del danno per equivalente (in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 42 – bis del d.P.R. n. 327/2001).
4. Il Tar di Napoli, anche sulla base di una consulenza tecnica d’ufficio sulla quantificazione dei danni a vario titolo subiti dalla ricorrente (sia per la sostanziale perdita del bene occupato, sia per il mancato godimento del fondo), ha in parte accolto il ricorso. Ha quindi disposto che l’Amministrazione dovesse restituire le aree illegittimamente occupate, previa rimessione in pristino, fatta salva tuttavia la possibilità di verificare la sussistenza dei presupposti per l’emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, provvedendo in tal caso al risarcimento del danno patrimoniale, in misura pari al valore venale dell’area occupata alla data di emissione del provvedimento di acquisizione sanante e del danno non patrimoniale (nella misura del 10% del valore venale dell’area).
5. Il valore dell’area è stato quindi definito dal Tar sulla base della stima effettuata dal CTU che, partendo dalla considerazione della decadenza del vincolo preordinato all’esproprio sul terreno oggetto di giudizio e del fatto che lo stesso è circondato da aree edificabili di tipo “C”, è pervenuto alla conclusione di quantificarne il valore sulla base del valore medio delle aree limitrofe e precisamente nella misura di euro 61,00 a mq. Il Tar ha invece respinto l’ulteriore richiesta di danni per il mancato godimento del fondo.
6. Contro la predetta sentenza ha proposto appello il comune di (omissis), formulando i seguenti motivi di censura.
6.1. Error in iudicando. Eccesso di potere. Presupposti erronei. Difetto di istruttoria. Travisamento ed erronea valutazione dei fatti.
6.1.1. Il Comune appellante contesta le conclusioni del Tar sulla base del fatto che il lotto interessato dal procedimento espropriativo era destinato alla realizzazione di una strada e di un parcheggio pubblico e non ad uso agricolo. In ragione di tale circostanza, il CTU non poteva ritenere l’area come ricadente in zona (omissis) di espansione.
6.1.2. Ulteriormente infondata sarebbe anche la conclusione del CTU in ordine al fatto che “il bene in oggetto era costituito da un frutteto con accesso da via (omissis)” Il terreno espropriato invece non ha mai avuto accesso diretto dalla predetta strada.
6.1.3. In sostanza, la relazione del CTU non sarebbe corretta nella parte in cui quantifica il danno patrimoniale nella misura di euro 96.502,00 (calcolando mq. 1.582 per il valore a mq di euro 61,00) e il danno non patrimoniale nella misura di euro 9.650,20.
6.2. Error in iudicando. Difetto di istruttoria. Omessa valutazione delle prove depositate nel giudizio di primo grado.
6.2.1. Il Tar non ha tenuto conto delle dettagliate osservazioni alla relazione tecnica del CTU redatte dal tecnico incaricato dal Comune aderendo invece acriticamente alle tesi del consulente d’ufficio.
6.3. Error in iudicando. Carenza di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90.
La sentenza impugnata sarebbe secondo l’appellante carente nella motivazione soprattutto laddove ha definito senza idonee spiegazioni la misura del risarcimento del danno.
7. La signora Ra. Fa. si è costituita in giudizio l’8 settembre 2016, rilevando l’inammissibilità dell’appello e chiedendo comunque il suo rigetto. In particolare, l’inammissibilità deriverebbe dal fatto che il Comune sostiene il gravame sulla base di un solo motivo relativo ai valori di stima come sviluppati dal CTU attraverso un criterio analiticamente spiegato. Tale criterio di calcolo tuttavia, in un diverso contenzioso del 2014, relativo ad un suolo contiguo, era stato ritenuto accettabile dal Comune.
8. Nella camera di consiglio del 12 gennaio 2017 l’esame dell’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata rinviata al merito.
9. Con ordinanza collegiale n. 5979 del 20 dicembre 2017 questa Sezione ha disposto una verificazione delle circostanze assunte a fondamento della decisione impugnata, al fine di accertare l’esatta qualificazione e caratteristica di tutti i lotti posti ai confini del terreno espropriato, nonché la sua destinazione d’uso anche in relazione al P.R.G. del comune di (omissis).
10. La verificazione è stata svolta dall’architetto Ni. De An. funzionario della Direzione Generale per il Governo del Territorio, i Lavori Pubblici e la Protezione Civile della Regione Campania ed è stata depositata in giudizio l’11 ottobre 2018.
11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 gennaio 2019.
12. Il Collegio esamina preliminarmente l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalla signora Fa.. L’eccezione, riferita ad una possibile acquiescenza del Comune, non è fondata.
12.1. La circostanza che il Comune appellante abbia accettato analoghe modalità di calcolo del valore di aree contigue in altro contenzioso non può costituire acquiescenza rispetto al presente giudizio.
12.2. L’acquiescenza sussiste, infatti, solo nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell’atto, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività . La valutazione degli elementi a sostegno dell’ipotesi di acquiescenza devono essere pertanto valutati con particolare rigore, in termini assolutamente stringenti, tenuto conto che l’operatività dell’istituto comporta la sostanziale rinuncia al diritto di agire in giudizio, tutelato dagli artt. 24 e 111 Cost. (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2013, nr. 4140; sez. V, 27 novembre 2012, nr. 5966; id., 25 agosto 2011, nr. 4805).
12.3. Nella specie tale univoca volontà, da ricostruire con particolare rigore siccome comportante una sostanziale rinuncia al diritto di agire in giudizio, non può dirsi sussistente posto che, seppure il Comune abbia accettato in un contenzioso per un’area contigua il criterio di calcolo del valore, nel presente giudizio e con riferimento ai terreni dell’appellata vi si è opposto, non solo con specifiche contestazioni nel ricorso, ma anche con ampie controdeduzioni già rese in primo grado alle conclusioni del CTU.
13. Nel merito l’appello del Comune è fondato con riferimento al criterio di determinazione del valore del fondo.
14. Il comune di (omissis) con decreto n. 19 del 28 agosto 2007 ha disposto l’occupazione del terreno di proprietà della signora Fa. per la realizzazione di una strada comunale e di un parcheggio pubblico. Con successivo decreto n. 29 del 17 dicembre 2007 ha proceduto all’annullamento del predetto decreto n. 19/2007 e contestualmente all’espropriazione delle aree interessate dal progetto, nonché all’occupazione delle stesse ai sensi dell’art. 22 del d.P.R. n. 327/2001.
14.1. La signora Fa. ha impugnato gli atti di occupazione e di esproprio. Il Tar di Napoli con la sentenza n. 11438/2010 ha in parte accolto il ricorso, annullando il decreto n. 29 del 17 dicembre 2007.
14.2. La stessa ricorrente ha di conseguenza chiesto il risarcimento del danno in forma specifica e in subordine il risarcimento del danno per equivalente. Il Tar di Napoli, dopo aver nominato un CTU per la quantificazione dei danni (sia per la perdita del bene occupato, sia per il mancato godimento del fondo), ha accolto in parte il ricorso con la sentenza impugnata con il presente appello (n. 2412/2016).
14.3. In particolare, il Tar ha disposto che l’Amministrazione dovesse restituire le aree illegittimamente occupate, previa rimessione in pristino, fatta salva tuttavia la possibilità di verificare la sussistenza dei presupposti per l’emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, provvedendo in tal caso al risarcimento del danno patrimoniale, in misura pari al valore venale dell’area occupata alla data di emissione del provvedimento di acquisizione sanante e del danno non patrimoniale (nella misura del 10% del valore venale dell’area).
14.4. Il valore dell’area è stato quindi definito dal Tar nella misura di euro 61,00 al mq sulla base della stima effettuata dal CTU in relazione alle aree contigue di tipo C. Il Tar ha invece respinto l’ulteriore richiesta di danni per il mancato godimento del fondo.
14.5. Il CTU e poi il Tar hanno in particolare quantificato il danno patrimoniale nella misura di euro 96.502,00 (mq 1.582 x euro 61,00 = euro 96.502,00) e il danno non patrimoniale nella misura di euro 9.650,20, con l’obbligo per il Comune di (omissis) di risarcire il danno da occupazione illegittima, da quantificarsi, in base al combinato disposto dell’art. 34, comma, 4 c.p.a. e dell’art. 42-bis comma 3 del d.P.R. n. 327/2001, nella misura del 5% annuo del valore venale dell’area occupata (euro 38.533,11).
15. Il comune di (omissis) ha impugnato la predetta sentenza nella parte in cui il Tar ha assunto come valore del terreno di proprietà della signora Fa. la misura di euro 61,00 a mq, così come definita dal CTU in relazione alle contigue aree con destinazione (omissis) edificabile e alla destinazione d’uso.
17. L’appello è dunque circoscritto alla determinazione del valore venale dell’area oggetto di giudizio e per questa ragione è stata disposta sul punto una verificazione in contraddittorio con le parti con ordinanza collegiale n. 5979 del 20 dicembre 2017, al fine di acquisire i necessari chiarimenti in ordine alle circostanze assunte a fondamento della decisione impugnata. In particolare, con riferimento all’esatta qualificazione e caratteristica di tutti i lotti posti ai confini del terreno espropriato, nonché alla sua destinazione d’uso anche in relazione al P.R.G. del comune di (omissis).
17.1. L’incarico di effettuare la verificazione è stato assegnato al dirigente della Direzione Generale per il Governo del Territorio, i Lavori Pubblici e la Protezione Civile della regione Campania, o un funzionario suo delegato con adeguata qualifica tecnica. In concreto, la stessa è stata effettuata dall’architetto Ni. De An., delegata dalla regione Campania, ed è stata depositata l’11 ottobre 2018 (cfr. decreto di delega n. 118 del 14 maggio 2018).
18. Dalla disposta verificazione è emerso che l’utilizzazione del fondo oggetto di giudizio per scopi agricoli è modesta e che gli interventi edilizi nella zona (omissis) “residenziali di espansione”, assunta per confronto dal CTU in primo grado, ai sensi dell’art. 18 delle NTA del P.R.G. di (omissis) non sono diretti, ma condizionati alla redazione di un piano urbanistico preventivo (in sostanza, un piano di lottizzazione).
18.1. In particolare, la verificazione ha distinto tre fasi:
– una prima fase, dal 1983 al 1988, in cui le aree relative alle particelle di proprietà della signora Fa. (nn. (omissis)) hanno avuto una destinazione d’uso a strada comunale e parcheggio pubblico e sono state coperte da vincolo di esproprio per tutto il quinquennio di riferimento;
– una seconda fase, dal 1988 al 2007, in cui le aree corrispondenti alle suddette particelle sono diventate zona bianca, per decadenza del vincolo, e pertanto sono restate prive di destinazione urbanistica;
– una terza fase, in cui le medesime aree sono state interessate dalla una procedura espropriativa per la realizzazione della strada comunale via (omissis) e di un parcheggio pubblico incisa dalle pronunce del Tar.
18.2. Il verificatore ha quindi evidenziato che la signora Fa. non ha mai chiesto al Comune la riclassificazione dell’area, permanendo dunque la stessa nella condizione di zona bianca.
18.3. Inoltre ha rilevato che il terreno, che misura 1.582 mq circa, non raggiunge comunque la dimensione minima sufficiente a promuovere una specifica proposta di lottizzazione, per la qual cosa si renderebbe necessaria l’intesa con i proprietari delle aree contigue.
18.4. Ed infine, che il terreno, qualificato come “frutteto”, presenta un target di attitudinarietà agraria di grado modesto.
19. Alla luce di tali conclusioni, non sembra pertanto infondato quanto prospettato dal Comune in ordine alla eccesiva dimensione del valore venale del terreno basata sulla misura di euro 61 al mq assunta in relazione alle aree contigue di tipo C.
20. Quanto alla concreta determinazione del valore venale del terreno di cui è causa, questa Sezione ritiene tuttavia di rimettere il punto alle decisioni delle parti ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., precisando comunque che i criteri che dovranno guidare l’Amministrazione nella formulazione dell’offerta della relativa somma all’appellata devono tener conto delle risultanze della suddetta verificazione ed in particolare della circostanza che non può essere assunta la destinazione (omissis) a parametro per la definizione del valore a mq.
20.1. L’Amministrazione dovrà quindi valutare, ed effettuare, sempre ai sensi del comma 4 dell’art. 34 c.p.a., una proposta di risarcimento al ricorrente nel termine di gg. 90 dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notifica della presente sentenza.
21. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto e, per l’effetto, la sentenza impugnata va riformata nel capo relativo alla determinazione del valore venale del terreno di proprietà dell’appellata.
22. Le spese di giudizio, in ragione della parziale riforma della sentenza impugnata, possono essere compensate.
23. Con riguardo alla richiesta di liquidazione del compenso depositata il 7 novembre 2018 dal verificatore, il Collegio ritiene adeguato liquidare, come spettanza per l’attività svolta, la somma complessiva di euro 6000,00(seimila/00). Tale somma posta a carico del comune di (omissis) dovrà essere accreditata al soggetto verificatore secondo le modalità stabilite nel decreto di nomina della regione Campania n. 118 del 14 maggio 2018 (mediante versamento su conto corrente intestato alla stessa Regione).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione.
Spese compensate.
Pone a carico del Comune appellante la somma complessiva di euro 6000,00(seimila/00) liquidata in favore del verificatore per l’attività svolta.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere

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