Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 14 novembre 2019, n. 7831.
La massima estrapolata:
La previsione dell’articolo 21 nonies, legge n. 241 del 1990, pur segnando il superamento dell’inconsumabilità del potere di autotutela, non consente di prescindere – ai fini della valutazione della ragionevolezza del termine – dall’originaria illegittimità dell’atto e dalla rilevanza dell’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione di esso.
Sentenza 14 novembre 2019, n. 7831
Data udienza 26 settembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 60 del 2019, proposto dalla società Co. Ge. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ge. Te. e Ro. Ra., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Latina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Di Le., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Vi. Ni. Ro., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede staccata di Latina, sezione prima, n. 459 del 24 agosto 2018, resa tra le parti, concernente le delibere del Commissario straordinario del Comune di Latina di revisione del piano particolareggiato di esecuzione del quartiere (omissis).
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Latina;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 settembre 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per la società appellante, l’avvocato Ge. Te. e, per il Comune appellato, l’avvocato Fr. Di Le.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Co. Ge. s.r.l. ha proposto ricorso al Tar per il Lazio, sede staccata di Latina, contro la delibera n. 63 del 26 febbraio 2016 con la quale il Commissario straordinario al comune di Latina ha disposto la sospensione della delibera della Giunta comunale n. 434 del 7 agosto 2014, di approvazione della revisione del piano particolareggiato di esecuzione (di seguito PPE) R/3 relativo al Quartiere (omissis), e, con motivi aggiunti, contro la delibera n. 209 del 24 maggio 2016 dello stesso Commissario di definitivo annullamento in autotutela della delibera n. 434/2014.
2. La società ricorrente ha impugnato le predette delibere in quanto titolare di un permesso di costruire (formatosi per silenzio assenso nel 2015) un edificio residenziale in un lotto ricompreso nello stesso PPE.
3. Il Tar di Latina, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio, riferito alla delibera commissariale n. 63/2016 di sospensione del PPE in quanto superata dalla delibera n. 209/2016 di annullamento d’ufficio dello stesso piano, ed ha respinto i motivi aggiunti contro quest’ultima determinazione.
4. In particolare, il Tar ha ritenuto corretto l’esercizio da parte del Commissario straordinario del potere di autotutela con riferimento all’annullamento della revisione di un piano attuativo che ha previsto la realizzazione di una volumetria di entità superiore ai limiti indicati nel PRG.
5. Contro la suddetta sentenza ha quindi proposto appello la società Co. Ge., prospettando i seguenti motivi di censura.
5.1. Erronea statuizione di improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse.
5.1.1. Il Tar avrebbe erroneamente dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado considerando la natura temporanea del provvedimento commissariale di sospensione ” la delibera gravata con il primo ricorso attiene esclusivamente all’atto di sospensione dell’approvazione del P.E.P, talché il suo annullamento non arrecherebbe alcun vantaggio concreto alla parte ricorrente, posto che, la successiva delibera – impugnata con il successivo ricorso – ha annullato d’ufficio, in via di autotutela, il Piano attuativo”.
5.1.2. La società appellante, invece, in quanto titolare di un permesso a costruire maturato prima del provvedimento di sospensione n. 62 del 26 febbraio 2016, sostiene di avere interesse all’accertamento dell’illegittimità di quest’ultimo provvedimento, sia ai fini dell’edificazione oggetto del permesso, sia ai fini della eventuale domanda risarcitoria.
5.2. Tardività con cui sono state emesse le deliberazioni n. 63 e 209 del 2016 da parte del commissario straordinario.
5.2.1. Il giudice di primo grado ha ritenuto infondati i motivi di ricorso con cui la società ricorrente aveva dedotto la tardività dell’annullamento in autotutela per violazione e falsa applicazione del termine di diciotto mesi di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/90, In particolare, il Tar ha rilevato che nel caso di specie “il commissario straordinario, nell’articolata motivazione dell’atto impugnato, ha dato conto delle ragioni poste a sostegno dell’atto tutorio anche sul piano dell’interesse specifico all’annullamento d’ufficio, il quale nelle attività di ordine urbanistico/edilizio si identifica con la necessità di ripristino della legalità violata ai fini del corretto assetto del territorio”.
5.2.2. Secondo la società appellante, i diciotto mesi previsti dall’art. 21 noniens andavano comunque considerati, anche in via analogica, con riferimento al criterio della ragionevolezza del termine entro cui l’Amministrazione avrebbe potuto agire (l’annullamento è stato disposto ventuno mesi dopo l’approvazione della delibera di revisione del PPE n. 434/2013 del 7 agosto 2014). Il lungo periodo intercorso avrebbe quindi ingenerato nella stessa un legittimo affidamento.
5.2.3. Il Tar avrebbe invece ritenuto ragionevole il termine di ventuno mesi “in considerazione delle vicende operative, prima dell’amministrazione ordinaria del Comune di Latina e poi dell’amministrazione straordinaria commissariale, che già a pochi mesi dall’adozione del piano particolareggiato hanno visto svilupparsi attività volte all’accertamento del contrasto di esso con il piano regolatore generale”. Secondo l’appellante, tuttavia, l’attività di verifica dell’Amministrazione non avrebbe potuto dilungarsi così a lungo, visti i molteplici interessi in gioco, né tantomeno l’attività istruttoria avrebbe potuto fungere da pretesto per giustificare il lungo periodo intercorso.
5.2.4. Il Tar avrebbe poi erroneamente sostenuto che i ventuno mesi passati tra l’adozione del PPE R/3 (omissis) e il suo annullamento ad opera della delibera commissariale n. 209 del 2016, fossero ragionevoli anche alla luce del termine posto dall’art. 34 della legge regionale del Lazio n. 15/2008 (dieci anni di durata della potestà di vigilanza della Regione Lazio sull’attività urbanistico-edilizia dei Comuni). Tale conclusione, secondo parte appellante, sarebbe del tutto erronea alla luce del disposto dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, dei principi interpretativi elaborati dalla giurisprudenza sulla ragionevolezza del termine per procedere all’annullamento e del riparto di competenze tra la Regione e un soggetto, quale il Commissario straordinario, che agiva comunque per conto del Comune.
5.3. Omessa valutazione dei contrapposti interessi e assenza di idonea motivazione.
5.3.1. Contrariamente a quanto sostenuto dal Tar, la necessità di ripristino della legalità violata non sarebbe da sola sufficiente per provvedere al ritiro in autotutela di un provvedimento amministrativo. Nel caso di specie, dalla lettura dei provvedimenti impugnati in primo grado, si ricaverebbe come la valutazione comparativa degli interessi contrapposti sia stata totalmente omessa. Il Comune, infatti, si sarebbe limitato alla specificazione delle ragioni che giustificavano l’annullamento, qualificando l’effetto della delibera annullata come illecito permanente tale da imporre l’intervento tutorio. In sostanza, l’interesse pubblico avrebbe trovato fondamento nell’esigenza di salvaguardare l’equilibrato sviluppo del territorio e una urbanizzazione corretta e conforme al PRG, in definitiva nel solo ripristino della legalità . Nessuno di questi profili, per l’appellante, sarebbe però rappresentativo di una valutazione fra contrapposti interessi e degli effetti prodotti sulla parte privata.
5.3.2. Secondo l’appellante, sarebbe erronea anche l’ulteriore parte della sentenza che ha ritenuto sufficiente e comunque idonea la motivazione che il commissario straordinario ha assunto alla base dei provvedimenti impugnati: “Con specifico riguardo alla motivazione, va osservato quanto segue:
– il commissario straordinario, con la delibera n. 209/2016 impugnata, si è soffermato sulla sussistenza di profili dei plurimi profili di illegittimità nei piani attuativi approvati dall’ente regionale per silentium, enucleando le specifiche ragioni ostative ad intraprendere possibili rimedi in chiave conservativa;
– l’intervento contemplato nel piano attuativo di che trattasi riguarda una superficie estesa di territorio e prevede la realizzazione di una volumetria di rilevante entità che esula dalle previsioni del p.r.g., e perciò non può essere giustificata se non con un intervento volto a variare l’esistente;
– l’istituto invocato della compensazione/perequazione, a parte il fatto che il relativo regolamento non è stato recepito dagli strumenti di pianificazione generale, non può ragionevolmente costituire un valido correttivo idoneo a sanare il contestato Piano;
– l’esigenza di evitare la compromissione di una porzione così ampia di territorio non sembra potersi ricondurre al solo ripristino della legalità violata, ma costituisce valida ragione di interesse pubblico che sorregge l’adozione di un provvedimento di autotutela come quello impugnato”.
5.3.3. Per la ricorrente, le suddette conclusioni della sentenza impugnata non giustificherebbero le ragioni per le quali il Tar non ha ritenuto di dare credito alle difese della stessa società così come esposte nel ricorso e nei motivi aggiunti. Negli atti depositati in primo grado la società ricorrente aveva infatti evidenziato come il procedimento di approvazione del PPE fosse stato del tutto legittimo e comunque suscettibile, qualora affetto da un vizio formale (incompetenza della Giunta comunale ad approvare la revisione del detto PPE con la procedura ex art. 1 bis della legge regionale n. 36/87), di convalida o sanatoria attraverso il passaggio alla Giunta comunale.
5.3.4. In particolare, evidenzia parte appellante, in un parere dell’avvocatura comunale (n. 6299 del 18 gennaio 2016) si sarebbe esplicitamente esclusa la necessità di una variante, richiamando una precedente deliberazione del Consiglio comunale (n. 20l del 19 dicembre 1994 avente per oggetto “Contenzioso in materia espropriativa-Adempimenti conseguenti e relativi”) nella quale l’Amministrazione aveva stabilito, come indirizzo programmatico, che le norme tecniche di attuazione dei futuri strumenti urbanistici e di quelli in corso di revisione avrebbero potuto prevedere l’acquisizione di tutte le aree di interesse pubblico attraverso gli istituti della perequazione e/o compensazione delle aree e delle volumetrie. In sostanza, in ragione dell’applicazione dell’istituto perequativo-compensativo, previsto dal regolamento di attuazione delle perequazioni (delibera del Consiglio comunale n. 68 del 29 maggio 2001), nella redazione del PPE R/3, cosi come in tutti gli altri piani approvati, sarebbe stata legittimamente considerata l’attribuzione proporzionale dei diritti edificatori per ciascun area ricadente nel piano anche con riferimento alle aree comunali, concorrenti con quelle dei privati ai fini della determinazione della densità abitativa complessiva del comparto.
5.4. Rilevanza del parere espresso dall’Avvocatura comunale con nota n. 16903 del 9 febbraio 2016.
5.4.1. La valutazione di percorsi alternativi all’annullamento non è stata considerata dall’Amministrazione nonostante il parere rilasciato dall’avvocatura comunale con nota n. 16903 del 9 febbraio 2016 che suggeriva per prima ipotesi la convalida in luogo dell’annullamento. Il Tar, sul punto, dopo aver correttamente esposto come un organo amministrativo abbia la facoltà di richiedere un parere tecnico, da cui possa discostarsi solo previa esposizione di idonee motivazioni, ha invece concluso che: “trasponendo siffatte coordinate ermeneutiche al caso di specie si osserva più da vicino che l’Avvocatura comunale aveva “suggerito” – sul rilievo che della asserita sussistenza dei presupposti – di procedere al più alla convalida della delibera di GM n. 434/14 ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 nonies co 2 della L. 241/1990. A fronte di tale suggerimento da parte dell’organo tecnico – specificamente interessato dal commissario straordinario – la delibera in questa sede impugnata ha condivisibilmente escluso la possibilità di far ricorso all’istituto della convalida, quale manifestazione di volontà volta – in funzione conservativa – ad eliminare un vizio formale o un difetto che infici solo in parte l’atto amministrativo”.
5.4.2. Nel parere dell’avvocatura comunale si sarebbe invece esclusa la necessità di una variante. In particolare, lo stesso ha richiamato una precedente deliberazione del Consiglio comunale (n. 20l del 19 dicembre 1994 avente per oggetto “Contenzioso in materia espropriativa-Adempimenti conseguenti e relativi”) nella quale l’Amministrazione aveva stabilito, come indirizzo programmatico, che le norme tecniche di attuazione dei futuri strumenti urbanistici e di quelli in corso di revisione avrebbero potuto prevedere l’acquisizione di tutte le aree di interesse pubblico attraverso gli istituti della perequazione e/o compensazione delle aree e delle volumetrie. In ragione dell’applicazione dell’istituto perequativo-compensativo, nella redazione del PPE R/3, cosi come in tutti gli altri piani approvati, è stata quindi prevista l’attribuzione proporzionale dei diritti edificatori per ciascun area ricadente nel piano anche con riferimento alle aree comunali che hanno concorso con quelle dei privati ai fini della determinazione della densità abitativa complessiva del comparto. 5.5. Sulla necessità /opportunità di procedere alla convalida/sanatoria/regolarizzazione in luogo dell’annullamento
5.5.1. La possibilità di procedere alla convalida espressa nel parere dell’avvocatura comunale sarebbe stata in linea con il principio di proporzionalità e di conservazione degli atti. Non avrebbe infatti fondamento la conclusione del Tar che ha evidenziato come, nel caso di specie, fosse necessaria una variante al PRG.
5.5.2. Parte appellante evidenzia, sul punto, come la regione Lazio abbia provveduto ad emanare, a partire dal 2011 una serie di disposizioni legislative volte, tra l’altro, a modificare la legge regionale n. 36/1987, recante le norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure, integrandola con l’art. 1 bis (introdotto in successive versioni dalle leggi regionali sul cosiddetto Piano Casa). La disciplina dettata dagli articoli 1, 1 bis, 2, 3 e 4 della legge regionale n. 36/1987, nella formulazione vigente alla data di approvazione da parte della Giunta comunale di Latina dei piani particolareggiati poi annullati consentiva comunque l’approvazione degli strumenti urbanistici attuativi conformi al piano.
5.6. Sulla incompetenza del Commissario straordinario.
5.6.1. Il Commissario, secondo la società ricorrente, in quanto organo temporaneo non avrebbe potuto provvedere ad atti di straordinaria amministrazione quale quelli impugnati.
5.7. Illegittimità della procedura di annullamento
5.7.1. L’appellante evidenzia come nel corso del giudizio di primo grado avesse eccepito anche l’illegittimità della procedura con la quale il Commissario straordinario aveva proceduto all’annullamento. La sospensione e l’annullamento del PPE avrebbe dovuto essere operata dalla Giunta comunale o, eventualmente, dal Consiglio Comunale e comunque con l’interessamento della Regione.
6. Il comune di Latina si è costituito in giudizio il 30 gennaio 2019, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato ulteriori documenti.
7. La società appellante ha depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo il 26 luglio 2019 una memoria in cui ha, tra l’altro, richiamato le conclusioni della consulenza tecnica di parte prodotta nel corso del giudizio di primo grado, nonché gli allegati alla stessa (in particolare, l’ordinanza del Tribunale di Roma, sezione III bis penale, del 24 novembre 2016).
8. Nella camera di consiglio del 7 febbraio 2019 l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata è stata rinviata al merito.
9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 settembre 2019.
10. La vicenda oggetto di giudizio riguarda l’intervenuta sospensione e il successivo annullamento del PPE R/3 del quartiere (omissis) di Latina approvato dalla Giunta comunale il 7 agosto 2014 (delibera n. 434/2014). In particolare, il Commissario straordinario incaricato dell’amministrazione del comune di Latina, sulla base del rilievo che il predetto piano di attuazione era stato caratterizzato da alcune irregolarità procedurali e comunque aveva determinato un aumento delle volumetrie consentite dal PRG, ha disposto, con provvedimento n. 63 del 26 febbraio 2016, la sospensione dell’efficacia del piano e con provvedimento n. 209 del 24 maggio 2016 il suo definitivo annullamento.
10.1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar di Latina ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio della società Co. Ge. avverso il provvedimento di sospensione del piano ed ha respinto i motivi aggiunti successivamente proposti contro il provvedimento di annullamento dello stesso.
11. Ciò premesso, l’appello nei confronti della predetta sentenza è infondato.
12. Con il primo motivo di ricorso, la società appellante evidenzia il perdurare dell’interesse anche all’annullamento della delibera di sospensione del PPE R/3 del quartiere (omissis). Il Tar avrebbe erroneamente dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado sulla base della temporaneità della sospensione e del sopravvenuto annullamento in sede di autotutela dello stesso provvedimento.
12.1. La tesi della ricorrente non può essere condivisa. Come è noto, ai fini della dichiarazione di improcedibilità della domanda per sopravvenuta carenza di interesse è necessario il verificarsi di una situazione, di fatto o di diritto, nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa l’inutilità della decisione (cfr. ex multis, Cons. Stato sez. VI, 27 giugno 2019, n. 4430).
12.2. La delibera di sospensione n. 63/2016 è stata superata dalla delibera n. 209/2016 con la quale il Commissario straordinario del comune di Latina ha annullato il PPE del quartiere (omissis). In sostanza, solo il successivo provvedimento di ritiro del piano ha modificato definitivamente la disciplina urbanistica dell’area così come prevista all’atto della proposizione del ricorso, rendendo l’accertamento sulla legittimità della temporanea sospensione del tutto ininfluente ai fini delle pretese edificatorie.
12.3. In questo contesto, non sussisteva più la corrispondenza tra l’interesse dedotto in giudizio e il provvedimento richiesto, non potendo l’eventuale annullamento arrecare alcun vantaggio alla società ricorrente. L’annullamento successivamente intervenuto, d’altra parte, ha concluso il procedimento aperto dalla deliberazione di sospensione che si è posta rispetto all’esercizio del potere discrezionale di autotutela come atto endoprocedimentale (la deliberazione impugnata ha costituito esplicitamente avvio del procedimento per la successiva declaratoria di annullamento – cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2017, n. 2858).
12.4. Né sembra essere di ostacolo a tale conclusione l’invocato profilo risarcitorio posto in relazione al provvedimento di sospensione. Come evidenziato dal Tar, la società ricorrente non ha rappresentato alcun interesse di questo tipo in ordine al medesimo provvedimento.
12.5. Ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., per ottenere, ai fini risarcitori, la pronuncia del giudice sulla illegittimità del provvedimento impugnato, il cui annullamento non risulti più utile per il ricorrente, è infatti sempre necessaria la domanda della parte (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 dicembre 201, n. 6539), non potendo la stessa disposizione essere interpretata in modo “automatico” ai fini del riconoscimento dell’interesse risarcitorio.
12.6. In altre parole, l’art. 34, comma 3, c.p.a. non può essere interpretato nel senso che, in seguito ad una semplice generica indicazione della parte, il giudice debba verificare la sussistenza di un interesse a fini risarcitori, anche perché, sul piano sistematico, diversamente opinando, perderebbe di senso il principio dell’autonomia dell’azione risarcitoria enucleato dall’art. 30 dello stesso c.p.a. e verrebbe svalutato anche il principio dispositivo che informa anche il giudizio amministrativo e preclude la mutabilità ex officio del giudizio di annullamento, una volta azionato (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2018, n. 5771).
13. Con il secondo motivo di ricorso, l’appellante ripropone i profili di tardività dell’annullamento in autotutela per violazione e falsa applicazione del termine di diciotto mesi di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/90, proposti in primo grado e respinti dal Tar.
13.1. Il motivo non è fondato. L’approvazione definitiva della revisione del PPE R/3 del quartiere (omissis) è stata deliberata dal Commissario straordinario del comune di Latina il 24 maggio 2016, cioè entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della modifica che ha introdotto nell’art. 21 nonies il termine richiamato dall’appellante (cfr. legge n. 124/2015, art. 6, comma 1, lettera d), n. 1, in vigore dal 28 agosto 2015).
13.2. Come ha avuto modo di evidenziare la giurisprudenza, infatti, il termine di cui all’art. 21 nonies non può avere una funzione “sanante” dei provvedimenti illegittimi adottati precedentemente all’entrata in vigore della norma di modifica della stessa disposizione, cosicché il medesimo termine deve essere computato a decorrere da tale data (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3874).
13.3. In particolare, in tema di applicabilità ratione temporis dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, che prevede (nella versione risultante dalle indicate modifiche apportate dall’art. 6, comma 1, della legge n. 124/2015) il termine massimo di diciotto mesi per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio diretto a rimuovere provvedimenti di autorizzazione o, come nella specie, un piano di attuazione, non può applicarsi in via retroattiva computando anche il tempo decorso anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 124/2015. Una diversa interpretazione, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe infatti per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 gennaio 2017, n. 250).
13.4. Quanto poi al dedotto profilo della irragionevolezza del termine (principio contenuto comunque nell’originaria versione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990), va rilevato che nel caso in esame l’esercizio dell’autotutela si è concretizzato secondo parametri rispettosi della necessaria ragionevolezza e del bilanciamento tra interesse pubblico “specifico” e affidamento del privato.
13.5. Peraltro, trattandosi di provvedimenti in materia di pianificazione urbanistica del territorio, il relativo onere motivazionale risulta anche caratterizzato dalla “rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati, al punto che nelle ipotesi di maggiore rilievo potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possono integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio dello ius poenitendi” (cfr. Cons Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).
13.6. In questa prospettiva, tra gli interessi pubblici “autoevidenti” vi è sicuramente quello all’ordinato assetto urbanistico rispetto al quale anche l’eventuale affidamento maturato dai privati, nella legittimità e stabilità della pianificazione urbanistica attuativa, deve essere considerato recessivo, specie, se, come nel caso dei PPE di Latina, gli atti illegittimi riguardino una larga parte del territorio comunale.
13.7. D’altra parte, la configurabilità di un affidamento incolpevole non sembra potersi affermare con certezza tenuto conto che la società appellante è un operatore professionale del settore edilizio e le violazioni delle norme urbanistiche operate dalla Giunta municipale erano rilevanti e manifeste anche alla luce della legislazione regionale (cfr. art. 1 bis della legge regionale del Lazio n. 36/1987).
13.8. Sotto quest’ultimo profilo, va inoltre evidenziato che in ordine alla legittimità dei piani particolareggiati approvati dalla Giunta comunale di Latina tra il 2012 e il 2014 (tra i quali quello oggetto di giudizio) lo stesso comune di Latina, nella persona del Sindaco, aveva già rilevato nel 2015, a seguito di incontri con la Regione (cfr. nota del 25 maggio 29015), numerose criticità soprattutto connesse alla circostanza che gli stessi avessero introdotto modifiche al vigente PRG contrastanti con l’iter semplificato di approvazione previsto dagli articoli 1 e 1 bis della citata legge regionale n. 36/1987.
13.9. La successiva attività di verifica svolta dal Commissario straordinario ha poi portato dapprima alla sospensione e in seguito all’annullamento dei suddetti strumenti urbanistici sulla base del riscontrato utilizzo del piano ai fini di aumentare le volumetrie realizzabili rispetto alle previsioni del PRG, dunque in contrasto con i parametri fissati dal DM 1444/1968 sul calcolo delle superfici lorde per abitante e sugli standard.
13.10. In ogni caso, la legge regionale n. 36/1987 all’art. 1 bis specifica chiaramente che non costituiscono varianti le modifiche ai piani attuativi già approvati quando però riguardano “a) una diversa utilizzazione, sempre ai fini pubblici, degli spazi destinati a verde pubblico e servizi”. La diversa utilizzazione operata nel caso di specie delle aree precedentemente destinate ad uso pubblico ad aree edificabili doveva quindi essere approvata con le modalità previste dall’art. 4 della stessa legge regionale e non con il procedimento semplificato di cui al citato art. 1 bis.
13.11. Infine, anche a prescindere dal richiamo analogico della sentenza all’art. 34 della legge regionale n. 15/2008 sul termine decennale per l’attivazione dei poteri di vigilanza della regione Lazio sull’attività urbanistico-edilizia dei Comuni, l’esercizio del potere di autotutela non sembra essersi manifestato in un tempo incongruo.
13.12. La previsione dell’art. 21 nonies, della legge n. 241/1990 se da un lato segna il definitivo superamento della teoria dell’inconsumabilità del potere di autotutela (o di quella che un risalente orientamento definisce “la perennità della potestà amministrativa di annullare in autotutela gli atti invalidi”) non consente, neppure nel testo originario, di prescindere, ai fini della valutazione del tema della ragionevolezza, dalla originaria illegittimità dell’atto e dalla rilevanza dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione nell’ambito di un percorso strettamente connesso a quello di esigibilità in capo all’Amministrazione. In pratica, deve ritenersi integrata la nozione di termine ragionevole tutte le volte che lo stesso decorre, come nel caso in esame, dal momento in cui l’Amministrazione (rectius: il Commissario straordinario) è venuta concretamente a conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto (cfr. citata Ad. plen., n. 8 del 2017).
14. Nel terzo motivo di appello, la società ricorrente contesta comunque che fosse necessaria una variante al PRG, richiamando a sostegno della sua tesi un parere dell’avvocatura comunale (n. 6299 del 18 gennaio 2016) nel quale è stata sostenuta la legittimità della previsione nei piani di attuazione dell’acquisizione di tutte le aree di interesse pubblico attraverso gli istituti della perequazione e/o compensazione delle aree e delle volumetrie.
14.1. La prospettazione di parte ricorrente non può essere condivisa. Seppure l’istituto della perequazione è stato introdotto nel PPE annullato secondo quanto previsto nel regolamento approvato con la delibera del Consiglio comunale n. 68/2001, le disposizioni di quest’ultimo non sono mai state recepite dalle NTA del PRG come variante alle stesse.
14.2. L’istituto della perequazione ha infatti come fondamento l’equità a favore dei privati nella concessione dei titoli edilizi per un corretto governo del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5674), con la conseguenza che, per sua peculiare funzione, deve essere disciplinato dal PRG attraverso il procedimento e le garanzie partecipative proprie dello strumento generale.
14.3. Nello stesso motivo, parte appellante lamenta anche la mancata valutazione degli interessi contrapposti e più in generale la carenza di motivazione.
14.4. Anche tale profilo di censura non può ritenersi fondato. In aggiunta alle considerazioni già svolte sulla prevalenza dell’interesse pubblico derivante dalla necessità di evitare la compromissione di un’ampia zona di territorio in luogo di un corretto sviluppo dell’attività edilizia, cosicché anche l’esercizio del potere di annullamento può trovare ragioni nell’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica – edilizia (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 febbraio 2015, n. 562), la deliberazione del Commissario straordinario appare tenere conto degli interessi privati contrapposti, ritenuti recessivi in ragione dell’aumento delle volumetrie consentite con il PPE, sia rispetto alle norme di settore, sia con riguardo al PRG.
14.5. Nel deliberato impugnato si dà comunque conto delle partecipazioni procedimentali degli interessati, specificamente avvisati dall’avvio del procedimento in autotutela, e della valutazione delle loro osservazioni operata dall’Unità tecnica di progetto appositamente istituita dal Commissario.
14.6. Ciò detto, non può ritenersi sussistente un più generale difetto di motivazione laddove con chiarezza l’organo commissariale ha richiamato l’aumento della misura degli indici di edificabilità operata, con un procedimento semplificato non idoneo, mediante un calcolo virtuale delle volumetrie, l’inclusione di un’area non ricompresa nell’originario perimetro del piano comprensoriale, l’utilizzo dell’istituito perequativo (in disparte dalla segnalata assenza di taluni pareri obbligatori relativi agli aspetti idrogeologici e sanitari, nonché della valutazione sulla necessità o meno della VAS).
14.7. In ordine a questi aspetti, i rilievi del Commissario straordinario non hanno riguardato dunque l’astratta legittimità di meccanismi di correzione e/o attenuazione delle disparità di trattamento derivanti dalle zonizzazioni e/o scelte localizzative operate dal PRG, bensì in concreto il fatto che il ricorso al calcolo virtuale delle volumetrie fosse stato operato in contrasto con l’art. 3 del DM n. 1444/1968, che il meccanismo perequativo non fosse stato esplicitamente previsto nel PRG vigente, che fosse stata ricompresa nel piano attuativo un’ulteriore area.
14.8. In particolare, l’esclusione dal conteggio delle volumetrie relative agli spazi comuni ha comportato la diminuzione del 10% delle volumetrie rispetto a quelle rilevate dal PRG (riduzione diversa da quella consentita delle volumetrie edificabili – cfr. art. 1 bis, comma 2, lett. b, legge regionale n. 36/1987) a cui si è aggiunta la modifica del perimetro esterno della superficie comprensoriale e la illegittima applicazione della perequazione, che, considerata anche l’assenza di una specifica disciplina normativa dettata in sede regionale, non poteva essere applicata, come sopra detto, sulla base del regolamento approvato dal Consiglio Comunale di Latina il 29 maggio 2001 (il quale peraltro si è limitato a stabilire che “le norme tecniche di attuazione dei futuri strumenti urbanistici e di quelli in corso di revisione, devono prevedere l’acquisizione di tutte le aree di interesse pubblico attraverso l’istituto della perequazione e/o compensazione delle aree e delle volumetrie”).
15. Nel quarto motivo di appello, la società ricorrente lamenta che l’Amministrazione non ha tenuto conto del parere espresso dall’avvocatura comunale con la nota n. 16903 del 2 febbraio 2016 in ordine alla possibilità di convalidare la procedura seguita dalla Giunta comunale di Latina per l’approvazione del PPE.
15.1. Il motivo non è fondato. Il commissario straordinario ha disatteso il parere dell’avvocatura comunale, optando per l’annullamento d’ufficio, in quanto la convalida non poteva operare rispetto ad un provvedimento che presentava diversi profili di illegittimità, ulteriori rispetto alla incompetenza dell’organo che lo aveva adottato.
15.2. Come è noto, infatti, la convalida non può tradursi “in una semplice e formale appropriazione da parte dell’organo competente all’adozione del provvedimento” bensì postula, da un lato, l’esternazione delle ragioni di interesse pubblico giustificatrici del potere di sostituzione, dall’altro, la produzione degli stessi effetti che l’atto oggetto di convalida intendeva produrre (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6199). In sostanza, è il provvedimento con il quale l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere di autotutela decisionale ed all’esito di un procedimento di secondo grado, interviene su un provvedimento amministrativo viziato e, come tale, annullabile, emendandolo dai vizi che ne determinano l’illegittimità e, dunque, l’annullabilità, in ragione, ai sensi dell’art. 21 nonies, della legge n. 241/1990, della sussistenza di un pubblico interesse (cfr. Cons Stato, sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6125).
15.3. Nel caso di specie, tali effetti non avrebbero potuto essere prodotti attraverso una semplice sanatoria dei vizi rilevati, essendo invece necessario sostituire i piani adottati con una variante generale al PRG da approvare all’esito del complesso procedimento previsto, né poteva ritenersi, dato il rilievo delle modifiche, che sussistesse un interesse pubblico in senso contrario.
15.4. D’altra parte, anche se fossero stati presenti tutti gli elementi formali e sostanziali per l’esercizio di tale potere (alternativo a quello dell’annullamento in autotutela), la scelta di convalidare l’atto attiene al merito dell’azione amministrativa e come tale si sottrae al sindacato di legittimità, salvo le macroscopiche ipotesi di arbitrarietà, illogicità, irrazionalità, irragionevolezza e/o travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 agosto 2016, n. 3674) che nel caso in esame certamente non ricorrono.
16. Con il quinto motivo di appello, la ricorrente rimarca nuovamente la possibilità dell’Amministrazione di procedere ad una convalida rispetto ai vizi rilevati nella deliberazione di approvazione del PPE anche alla luce della legge regionale del Lazio n. 36/1987. In sostanza, la legge regionale avrebbe consentito di ritenere non necessaria l’approvazione di una variante al PRG.
16.1. Il profilo di censura non può essere condiviso. Il Tar ha correttamente rilevato che la scelta dell’annullamento d’ufficio era l’unica possibile “anche considerato che la convalida previo invio del piano all’approvazione del Consiglio Comunale, quale variante al p.r.g., avrebbe comportato una scelta politica per l’adozione di variante al piano generale, che esula dai poteri di amministrazione del commissario”. In questo contesto, il richiamo alla legge regionale n. 36/1987 non è d’ostacolo, tenuto conto che non può ritenersi che le indicazioni dei PPE annullati fossero “neutrali” rispetto alle previsioni del PRG e che pertanto fosse nel potere della Giunta comunale l’approvazione degli stessi in sostituzione del Consiglio, organo deputato ad approvare le varianti (cfr. art. 4 della legge regionale).
16.2. In realtà, le modifiche introdotte nei PPE hanno costituito delle vere e proprie varianti alla sovraordinata disciplina urbanistica in esplicito contrasto con le modificazioni consentite dall’art. 1 bis, comma 2. Non può infatti ritenersi fondata l’affermazione di parte appellante che tali modifiche non fossero rilevanti, in quanto sia l’incremento degli abitanti ancora insediabili, sia le previsioni sulla perequazione, sia l’inclusione di un’area in precedenza non ricompresa nel perimetro del piano (comprensorio Q1), non possono essere considerate modifiche di tipo meramente esecutivo dei principi contenuti nella pianificazione generale.
17. Con il sesto ed il settimo motivo di appello, la società ricorrente ripropone il profilo di censura già dedotto in primo grado in ordine all’incompetenza del Commissario straordinario ad emanare la delibera di annullamento impugnata anche alla luce della natura provvisoria dell’organo.
17.1. Il motivo non è fondato. I poteri del Commissario straordinario, nominato ai sensi dell’art. 141 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) per lo scioglimento del comune di Latina, si estendono infatti a tutti gli atti di gestione dell’ente, siano essi di ordinaria o di straordinaria amministrazione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 29 novembre 2004 n. 7749 e 31 luglio 2012, n. 4362) e non sono incisi dalla natura provvisoria dell’incarico.
17.2. Inoltre, come rilevato dal Tar, il Commissario era il solo organo competente alla decisione finale e, in tale scelta, non assumono alcun significativo rilievo gli atti in funzione di controllo della Regione necessari per l’adozione del piano attuativo resi in funzione di vigilanza sulla conformità dello strumento urbanistico ai superiori piani generali.
18. Per le ragioni sopra esposte l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
19. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati pertanto dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
20. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore del Comune di Latina, che liquida, complessivamente, in euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre gli accessori, se dovuti, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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