Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 13 dicembre 2019, n. 8475
La massima estrapolata:
L’onere della prova dell’ultimazione entro una certa data di un’opera edilizia abusiva, allo scopo di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali si può ottenere una sanatoria speciale ovvero fra quelle per cui non era richiesto un titolo ratione temporis, perché realizzate legittimamente senza titolo, incombe sul privato.
Sentenza 13 dicembre 2019, n. 8475
Data udienza 5 dicembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3736 del 2019, proposto da
Lu. Si., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Vi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ca. Dè Ti., via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati An. Ca., Gi. Se., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Al. Pl. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno Sezione Seconda n. 00212/2019, resa tra le parti, concernente l’annullamento
dell’ordinanza n° 112 del 20/06/17, successivamente notificata in data 17/07/17, con cui si ingiungeva tra l’altro, la demolizione di tutte le opere elencate entro 90 giorni dalla notifica del provvedimento e la riduzione in pristino dello stato dei luoghi preesistente, con avvertimento che in difetto si procedeva all’applicazione dell’art. 31 del DPR 6/06/01 n. 380; nonché per l’annullamento, per quanto occorrer possa, d’ogni atto presupposto, connesso, collegato e conseguente, non cognito alla ricorrente.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2019 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati An. Vi., Al. Ve. di Ce. su delega dell’avv. Gi. Se.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello in esame la parte odierna appellante impugnava la sentenza n. 212 del 2019 con cui il Tar Salerno ha respinto l’originario gravame, proposto dalla stessa parte al fine di ottenere l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 112 del 20 giugno 2017. In particolare, tale ordinanza così individuava le opere da demolire: “senza alcun permesso di costruire, ha realizzato (in epoca remota, vedi foto 1974 I.G.M.) una costruzione in muratura con soprastante sottotetto dalle dimensioni di mt.10,50 x 5,50 per una altezza di mt.6,00”.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello:
– error in iudicando, violazione degli artt. 2697 ss c.c., legge 765 del 1967, 10, 32 s. dPR 380 del 2001, per errata applicazione del riparto dell’onere probatorio in merito all’epoca di realizzazione del manufatto;
– difetto di istruttoria e di motivazione sui medesimi elementi circa la prova della risalenza del manufatto.
L’amministrazione appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.
Con ordinanza n. 2860 del 7 giugno 2019 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza appellata.
Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2019 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. La presente controversia ha ad oggetto la legittimità degli atti sanzionatori dell’abuso edilizio di cui alla narrativa in fatto, in relazione alla presunta epoca di realizzazione.
2. Dal punto di vista procedimentale, dall’analisi della documentazione versata in atti emerge come, a seguito di circostanziata denunzia di un vicino, recante segnalazione di plurimi abusi in zona agricola, gli agenti comunali eseguivano in data 4 maggio 2017 sopralluogo edilizio presso la proprietà dell’odierna parte appellante.
In tale contesto gli stessi tecnici riscontravano che l’unico abuso (rispetto ai quattro segnalati nella denunzia) riguardava quello oggetto della presente controversia, cioè una costruzione in muratura e cemento armato, con soprastante sottotetto, adibita a deposito e stalla, con antistante tettoia in ferro e copertura in lamiera.
Nel corso dell’istruttoria che precedeva l’irrogazione della misura sanzionatoria, gli uffici comunali circoscrivevano l’epoca dei manufatti al 1974, ravvisandone la presenza nelle foto aree IGM del 1974. Ciò è quanto emerge dalla stessa difesa comunale (cfr. pag 2 memoria depositata in data 31 maggio 2019).
3. Con il ricorso di prime cure parte appellante contestava la sussistenza dei presupposti per l’adozione della sanzione demolitoria a fronte della risalenza del manufatto in contestazione ad un’epoca anteriore al 1967.
Con la sentenza appellata, il Tar respingeva il gravame sulla scorta della reputata insufficienza degli elementi prodotti e della adeguatezza delle relazioni istruttorie svolte dall’amministrazione comunale.
4. Sulla scorta di un attento esame delle risultanze documentali in atti, le considerazioni di cui alla sentenza appellata non sono condivisibili e l’appello è fondato sotto l’assorbente profilo dedotto in termini di difetto di motivazione e di istruttoria.
5. In linea di diritto, l’onere della prova dell’ultimazione entro una certa data di un’opera edilizia abusiva, allo scopo di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali si può ottenere una sanatoria speciale ovvero fra quelle per cui non era richiesto un titolo ratione temporis, perché realizzate legittimamente senza titolo, incombe sul privato a ciò interessato, unico soggetto ad essere nella disponibilità di documenti e di elementi di prova, in grado di dimostrare con ragionevole certezza l’epoca di realizzazione del manufatto (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI 05 marzo 2018 n. 1391).
Analogamente va richiamata la predominante – e qui condivisa, in linea di principio – giurisprudenza che pone in capo al proprietario (o al responsabile dell’abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l’onere di provare il carattere risalente del manufatto della cui demolizione si tratta con riferimento a epoca anteriore alla c. d. legge “ponte” n. 761 del 1967, con la quale l’obbligo di previa licenza edilizia venne esteso alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano (come accade nel caso in esame, a detta dei ricorrenti, trovandosi l’immobile al di fuori del “perimetro urbano”).
Tuttavia, questa stessa, prevalente opinione giurisprudenziale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 18 luglio 2016, n. 3177, 13 novembre 2018 n. 6360 e 19 ottobre 2018 n. 5988) ammette un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui, il privato da un lato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima del 1967 elementi non implausibili (aeorofotgrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione ante 1° .9.1967, atti notarili ecc.) e, dall’altro, il Comune fornisca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio.
Tutto ciò fermo rimanendo che incombe sull’autorità che adotta l’ingiunzione di demolizione l’onere di comprovare in maniera adeguata la propria pretesa demolitoria (soprattutto se, come si ritiene che sia avvenuto nel caso di specie, sia trascorso moltissimo tempo dalla edificazione asseritamente abusiva), e questo in un contesto in cui la posizione giurisprudenziale prevalente sulla repressione dell’abuso edilizio quale manifestazione di attività strettamente vincolata e non soggetta a termini di decadenza o di prescrizione soffre deroghe, a favore del privato, in taluni casi particolari, come nel caso in cui la stessa p.a. abbia verificato e giudizialmente riconosciuto (cfr. memoria sopra citata) l’esistenza del manufatto già nel 1974.
6. Sulla scorta di tali linee direttrici la fattispecie in esame appare connotata da elementi diversi rispetto a quanto approfondito dal Tar con la sentenza qui appellata.
Dall’analisi della documentazione versata in atti emerge, infatti, come gli elementi prodotti da parte odierna appellante abbiano fornito riscontri rilevanti che, in combinato disposto con la stessa ricostruzione comunale sopra richiamata in ordine all’esistenza del manufatto già nel 1974, avrebbero imposto un ulteriore approfondimento istruttorio e motivazionale prima di adottare la sanzione demolitoria.
6.1 In particolare, emergono i seguenti elementi.
In primo luogo, assumono rilievo le risultanze degli atti pubblici di compravendita degli immobili interessati. In particolare, già il contratto di compravendita del 1960 descrive i fabbricati rurali tra cui la stalla in oggetto, individuandoli anche catastalmente.
In secondo luogo, rilievo dirimente assumono le risultanze provenienti da uffici ministeriali che, nell’accogliere le istanze tese all’ottenimento di sussidi per lo svolgimento dell’attività agricola nei manufatti esistenti, ne confermano la sussistenza nel periodo relativo (anni 1962 e 1963: cfr. allegati n. 5 di cui al fascicolo di prime cure).
In terzo luogo, le stesse aerofotogrammetrie prodotte dall’amministrazione e relative agli anni 200, 2006 e 2012, evidenziano come fosse sempre presente un manufatto, avente ingombro ana a quanto da ultimo contestato con l’ordine di demolizione.
6.2 Nella medesima ottica, anche l’ulteriore elemento invocato da parte comunale, cioè l’esistenza del manufatto nel 1974 come risultante dalla relativa più risalente aerofogrammetria, fornisce elementi di conferma alle deduzioni di parte appellante, non certo di smentita.
Infatti, se da un lato parte appellante ha fornito rilevanti elementi probatori a sostegno della risalenza del manufatto, dall’altro lato parte appellata ha fornito parimenti elementi concernenti l’esistenza dello stesso, sia in epoca di poco successiva, sia negli anni più recenti ed in un contesto di ingombro ana.
7. In definitiva, conformemente ai principi sopra richiamati, la parte privata ha fornito una serie di elementi coerenti e plurimi in ordine alla risalenza del manufatto ad un’epoca anteriore alla data rilevante invocata (1967); ciò, sia in dettaglio, sia attraverso una dettagliata relazione tecnica di parte, richiamata dalla stessa sentenza impugnata.
Rispetto a tali risultanze, la p.a. non ha svolto il necessario approfondimento istruttorio e motivazionale, essendosi limitata, per un verso, a formule generiche e sostanzialmente di stile e, per un altro verso, ad una errata lettura ed analisi delle risultanze in atti. Né al riguardo le relazioni invocate dalla decisione del Tar forniscono elementi rilevanti, sia in relazione ai dati catastali (sulla cui parziale e limitata valenza si rinvia al punto successivo), sia con riferimento ad un’analisi parziale delle risultanze degli stessi elementi, invero smentita dall’esame diretto delle stesse foto, da cui emerge la sostanziale uniformità negli anni del manufatto in questione.
8. Sempre in linea generale, rispetto agli elementi rilevanti acquisiti nella presente controversia, vanno svolte le ulteriori considerazioni, sempre sulla scorta della prevalente e condivisa opinione giurisprudenziale: nelle controversie in materia edilizia, soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo, i principi di prova oggettivi concernenti la collocazione dei manufatti tanto nello spazio, quanto nel tempo, si rinvengono nei ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie, mappe catastali, laddove la prova per testimoni è del tutto residuale; data la premessa, da essa discende che la prova dell’epoca di realizzazione si desume da dati oggettivi, che resistono a quelli risultanti dagli estratti catastali ovvero alla prova testimoniale ed è onere del privato, che contesti il dato dell’Amministrazione, fornire prova rigorosa della diversa epoca di realizzazione dell’immobile, superando quella fornita dalla parte pubblica (Consiglio di Stato sez. IV 9 febbraio 2016 n. 511 e sez. VI 19 ottobre 2018 n. 5988).
Nel caso di specie la p.a. non ha fornito la necessaria prova contraria, limitandosi a valutare come irrilevanti gli elementi concreti forniti, nei rilevanti termini predetti, dal privato inciso.
9. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello è fondato e va accolto sotto gli assorbenti profili indicati; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.
Sussistono giusti motivi, a fronte della complessità degli elementi procedimentali ed istruttori in atti, per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Paolo Carpentieri – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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