Consiglio di Stato, Sentenza|10 novembre 2021| n. 7500.
La restituzione della parte del bene che non sia stata utilizzata nell’esproprio
Quando è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata.
Sentenza|10 novembre 2021| n. 7500. La restituzione della parte del bene che non sia stata utilizzata nell’esproprio
Data udienza 14 ottobre 2021
Integrale
Espropriazione – Pubblica utilità – Originario decreto di esproprio degli anni ’70 ed effettiva utilizzazione del bene espropriato – Mancata corrispondenza – Qualificazione giuridica dell’azione e qualificazione giuridica della fattispecie urbanistica – Restituzione del bene
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7572 del 2018, proposto da
Ma. Da. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Eu. Pi. ed An. von Wa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Eu. Pi. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ro. Br. e Ni. De Ni., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ro. Br. in Roma, via (…);
Provincia Autonoma di Bolzano, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma della Provincia di Bolzano, n. 00175/2018, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2021 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Eu. Pi., An. von W. e Ro. Br.;
FATTO
1. Oggetto del presente contenzioso è una vicenda originata da un’espropriazione per pubblica utilità risalente agli anni 1977-1978 a (omissis). Le procedure espropriative erano state precedute dalla relativa pianificazione urbanistica, adottata con deliberazione della Giunta comunale del 25.9.1974, n. 500, seguita dalla delibera della Giunta provinciale dd. 17.3.1975, n. 1187. L’amministrazione comunale aveva successivamente avviato l’espropriazione con delibera del Consiglio comunale di (omissis) dd. 10.3.1977, n. 44, seguita da due decreti del Presidente della Provincia, stante le competenze della Provincia Autonoma di Bolzano ai sensi della legge provinciale 15/1972, ratione temporis vigente. Il primo decreto (3.10.1977) accertava la pubblica utilità, l’indifferibilità e l’urgenza dei lavori, l’indennità di esproprio ed i termini per le procedure (di esproprio e dei successivi lavori), il secondo (26.1.1978), in seguito all’accettazione delle indennità da parte dei privati (No. Da., Re. Da., Le. Da.) e terminando definitivamente l’iter procedurale, espropriava le rispettive particelle site nel Comune Catastale di (omissis). L’esproprio di questi terreni era finalizzato alla realizzazione di una zona a destinazione pubblica e denominata “zona sportiva (omissis) Nord”. Questa zona, esaminando gli atti dell’esproprio, non perseguiva la realizzazione di un impianto sportivo specifico, ma una zona di interesse collettivo di interesse sportivo e ricreativo con campi da tennis, parcheggi, centro culturale, e sale civiche.
2. Nell’anno 1995 No., Carlo e Roberto Da. (in parte soggetti espropriati, in parte eredi di questi ultimi, nessuno dei quali aveva prima di quel momento contestato la procedura espropriativa) chiesero al Comune di (omissis) di dichiarare che alcuni dei beni espropriati (p.f. (omissis) e p.ed. (omissis) C.C. (omissis)) non servivano più alla realizzazione della zona per attrezzature collettive, rivolgendosi successivamente anche alla Provincia affinché le relative opere venissero dichiarate inservibili agli scopi di pubblica utilità . In occasione della approvazione del piano urbanistico comunale di (omissis) gli stessi soggetti presentavano osservazioni con riguardo alla variante urbanistica costituita dalla modifica della “zona sportiva nord”, oggetto nel suo insieme di relativo piano di attuazione, da zona a verde pubblico, impianti sportivi, parcheggio pubblico e attrezzature collettive a zona per impianti sportivi, attrezzature collettive e parcheggio pubblico. La zona ricomprendeva l’insieme immobiliare a suo tempo loro espropriato. I Signori Da. contestavano in particolare che il Comune non avesse provveduto alla realizzazione delle opere pubbliche originariamente previste dalla procedura espropriativa riguardante i lori immobili e, su tale assunto, ne chiedevano la retrocessione. Sostenevano inoltre che con la modifica urbanistica il Comune avrebbe apposto un nuovo vincolo sulla proprietà per evitarne la restituzione e quindi chiedevano il ripristino della destinazione urbanistica antecedente all’esproprio o, in subordine, che il futuro parcheggio pubblico venisse loro affidato in gestione. A tale richiesta l’amministrazione comunale rispondeva con la conferma della destinazione ad interesse pubblico, seguendo il precedente piano urbanistico, riunendo la “zona a verde pubblico con gli impianti sportivi” e la zona “per impianti pubblici” in un’unica zona “per attrezzature collettive ed impianti sportivi”. La zona a parcheggio pubblico veniva ingrandita, destinando l’edificio occupato dai vigili urbani ad una zona per opere ed impianti di interesse pubblico. La Provincia Autonoma di Bolzano non accettava le osservazioni dimesse dei Sigg. Da. e confermava le scelte urbanistiche del Comune di (omissis).
3. Proposto un primo ricorso contro tali atti di diniego dinanzi al TRGA di Bolzano, chiedendone l’annullamento, il Giudice amministrativo lo respinse con la sentenza n. 354/1999, dichiarandolo inammissibile per carenza d’interesse in quanto i ricorrenti fondavano il loro interesse alla impugnazione del piano, e quindi la loro legittimazione a ricorrere, sull’assunto di essere di pretesi aventi diritto alla retrocessione di determinati beni, incisi dalle prescrizioni del piano medesimo, sebbene di tali beni avessero perso la proprietà già nel 1978, a seguito della ricordata espropriazione. Il TRGA precisava che “il diritto alla retrocessione ha natura di diritto potestativo che non incide sul decreto di espropriazione; la sua realizzazione giudiziale – che spetta al Giudice ordinario, previo accertamento dei presupposti – ha efficacia costitutiva ex nunc, con determinazione di un vero e proprio nuovo trasferimento (o retrotrasferimento) dell’immobile, a titolo originario”.
4. Anche il provvedimento del Presidente della Giunta Provinciale del 7.3.1996, di rigetto dell’istanza alla declaratoria di non servibilità di una parte dei beni espropriati con DPGP 26.1.1978, n. 979, era stato gravato dai Sigg. Da. con ricorso avanti al TRGA di Bolzano, che con sentenza n. 353/1999 fu del pari dichiarato inammissibile per difetto d’interesse alla decisione.
5. Le predette sentenze del TRGA (n. 353 e 354 del 1999) furono appellate dinanzi al Consiglio di Stato, che, previa loro riunione, respinse gli appelli con sentenza n. 3342/2008 in quanto infondati. La IV sezione del Consiglio di Stato accertava che alla domanda di retrocessione non si poteva dar luogo “dal momento che il diritto alla retrocessione di un bene espropriato ha natura di diritto potestativo, il cui esercizio non dà luogo alla caducazione del precedente acquisto coattivo, risolvendo la relativa espropriazione, ma, postulandone l’operatività, produce nuovi effetti, ponendo le condizioni per un nuovo trasferimento a titolo derivativo con effetto ex nunc”. Le nuove scelte urbanistiche per la zona, proseguiva la Sezione, non coinvolgevano la destinazione pubblica delle medesime, già fissate nel piano precedente, risolvendosi in una diversa zonizzazione delle aree comunque pur sempre destinate a pubblica utilità (sport, opere, parcheggi) ed in una loro diversa distribuzione interna. Quindi il nuovo piano urbanistico non incideva sulla situazione precedente l’esproprio, né poteva condizionare in alcun modo il progetto di retrocessione dei sigg. Da., non rilevando rispetto ad esso le nuove previsioni pubblicistiche posteriori all’esproprio. La pretesa invocata da loro non poteva valere ad attribuire agli stessi un titolo utile ad impugnare le previsioni del nuovo piano regolatore. In merito all’inservibilità invece la Sezione dichiarava legittimo il provvedimento, in quanto gli allora appellanti non erano più proprietari di terreni nelle vicinanze di quelli di cui si controverteva, mentre la normativa invocata prevede la restituzione solamente agli espropriati o aventi causa che abbiano la proprietà dei beni da cui fu distaccato quello espropriato.
6. Successivamente, nel 2013, i sigg. Da. adivano il Giudice ordinario, chiedendo, previo accertamento della decadenza dell’originaria dichiarazione di pubblica utilità relativamente agli immobili oggetto di causa e dell’impossibilità della retrocessione ai ricorrenti degli immobili espropriati, a) l’accertamento e la dichiarazione del diritto ad ottenere un risarcimento di 5.032.458,56 Euro, b) la condanna del Comune di (omissis) al pagamento del corrispondente importo, c) anche in via subordinata, la condanna a titolo di ingiustificato arricchimento ex artt. 2041 e 2042 c.c. Il Tribunale di Bolzano dichiarava con sentenza n. 588/2015 la carenza di giurisdizione in favore del Giudice amministrativo, statuizione confermata anche nel successivo grado dalla Corte d’appello di Trento – Sezione distaccata di Bolzano, con sentenza del 24.5.2017.
7. L’azione veniva quindi riproposta nel 2017 dinanzi al Giudice amministrativo di Bolzano dai Signori M. Da. ed altri, eredi degli originari espropriati, con richiesta di accertamento e declaratoria di nullità, illegittimità ed illiceità degli atti di esproprio di allora, formulando domanda di accertamento e condanna al risarcimento di danni provocati dalla ingiusta espropriazione, quantificati in Euro 5.032.458,56, oltre ad accessori, con domanda subordinata di accertamento in via equitativa e condanna a carico del Comune di (omissis) di restituire un preteso ingiustificato arricchimento, ai sensi degli articoli 2041 e 2042 c.c. Con sentenza n. 175/2018 l’adito TRGA di Bolzano rigettava il ricorso in quanto infondato.
8. Avverso questa sentenza i Signori Da. appellano ora dinanzi al Consiglio di Stato, deducendone l’erroneità sulla base dei seguenti motivi:
1. Violazione e falsa applicazione delle norme di diritto pertinenti, violazione di legge per travisamento dei presupposti di fatto ed errata qualificazione, anche in fatto, della fattispecie contenziosa, violazione delle norme di diritto per errata interpretazione della qualificazione giuridica delle aree espropriate alla ditta Da. dal punto di vista urbanistico edilizio.
2. Ingiustizia della sentenza per la sua illegittimità consistente nella violazione di norme di diritto ed in particolare dell’art. 360 c.p.c. e comunque dell’art. 64 c.p.a. in materia di divieto di ultra petizione, eccesso di potere giurisdizionale.
3. Ingiustizia della sentenza per illegittimità consistente nella mancata applicazione dei principi di diritto riguardanti la discrezionalità tecnica urbanistica e per sconfinamento nel giudizio di merito riservato agli atti politici amministrativi di pianificazione del Comune.
4. Ingiustizia della sentenza per violazione dell’art. 64 c.p.a., carenza di istruttoria ed in particolare di una CTU, errore in procedendo e in iudicando.
Ripropongono per il resto i motivi presentati nel primo grado di giudizio.
9. Si è costituito giudizio il Comune di (omissis), sollevando una serie di eccezioni preliminari e nel merito chiedendo la reiezione del ricorso. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno integrato i loro scritti con ulteriori memorie, anche di replica. All’udienza pubblica del 14 ottobre 2021 la difesa dell’appellante ha prospettato in via subordinata, a quanto già argomentato e richiesto, una questione di legittimità costituzionale relativa alle disposizioni del T.U sulla espropriazione, di cui al D.P.R. 327/2001, in particolare gli articoli 46, 47 e 48, nonché della legge provinciale n. 10/1991, artt. 19 e 20, in relazione all’art. 117 della Costituzione, assumendo come normativa interposta il prot. 1 e gli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo. In seguito, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
10. Giova chiarire, per una migliore intelligenza dei termini del presente giudizio, al cospetto di una vicenda assai risalente nel tempo e che ha conosciuto diverse fasi e azioni processuali, come l’azione da ultimo proposta dai ricorrenti con il ricorso al TRGA del 2017 sia essenzialmente di natura risarcitoria, per i danni che in tesi avrebbero sofferto al loro diritto di proprietà .
Come si ricava infatti da due dei tre motivi del ricorso introduttivo, ciascuno di essi è volto ad allegare e dimostrare i presupposti di fatto e di diritto che fonderebbero una simile pretesa risarcitoria.
L’assunto di fondo di parte ricorrente è che, data la mancata corrispondenza tra l’originario decreto di esproprio degli anni ’70 e l’effettiva utilizzazione del bene espropriato, quale nel tempo è andata rivelandosi, ed essendo impossibile la retrocessione di tale bene, la sola tutela invocabile sarebbe quella, per equivalente, del risarcimento del danno. Danno che sarebbe consistito nel (non è chiaro se maggior) valore venale dei bene, sempre rispetto all’originaria destinazione, frattanto mutata, e quindi (ma è anche questo aspetto non è minimamente sviluppato) rispetto all’indennizzo a suo tempo pagato nell’ambito dell’espropriazione.
A questa domanda risarcitoria nel ricorso di primo grado del 2017 si accompagna, a pag. 18 dello stesso ricorso, una richiesta di “accertare la inesistenza, inefficacia, nullità e comunque illegittimità, anche ai sensi degli artt. 29 e 34 c.p.a., se e in quanto applicabili, di tutti gli atti della procedura amministrativa in oggetto ed, in particolare, della decadenza dell’originaria dichiarazione di pubblica utilità relativamente agli immobili oggetto di causa”. Richiesta oltre modo generica e riferita ad atti (almeno taluni di essi) di quaranta anni prima, da molto tempo divenuti definitivi ovvero inoppugnabili.
10.1 Con le premesse appena svolte, sempre preliminarmente, è necessario affrontare in primo luogo le eccezioni sollevate dal Comune di (omissis) in merito all’inammissibilità del ricorso per violazione del principio del ne bis in idem ed alla prescrizione delle pretese risarcitorie degli appellanti. Le eccezioni sono entrambe fondate.
10.2 Come rilevato al punto sub 5, questo Consiglio aveva già esaminato – nella fase “impugnatoria” di questa lunga vicenda – ed in seguito rigettato nel 2008 la domanda di annullamento del diniego di retrocessione parziale (incentrata sul medesimo bene), rilevando allora che l’eventuale realizzazione di opere qualitativamente diverse comunque non autorizzava la retrocessione poiché “rimarrebbe comunque insormontabile ai fini del rilascio della dichiarazione di inservibilità l’ostacolo costituito dalla confermata destinazione pubblica delle aree non impugnate dai ricorrenti.” (sentenza 3342/2008, punto 2.2 in diritto).
Ebbene, in applicazione della regola del ne bis in idem, operante anche nel processo amministrativo (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 3567/2012), è da escludere che questo giudice possa nuovamente pronunciarsi su questioni già esaminate e definite con sentenza passata in giudicato tra le stesse parti. Giova in particolare sottolineare come il giudicato di reiezione sulla pretesa alla retrocessione in forma specifica non può non condizionare, negativamente, anche la pretesa qui fatta valere, preordinata a fare valere una sorta di danno da mancata o non più possibile retrocessione e che presupporrebbe – quale componente necessaria dell’ingiustizia del danno ai sensi dell’art. 2043 c.c. – l’illegittimità degli atti di diniego a suo tempo adottati; atti che, invece, il giudizio conclusosi nel 2008, aveva ritenuto come non illegittimi.
10.3 Per quanto riguarda la prescrizione (eccepita dal Comune già nel giudizio dinanzi al TRGA) della domanda risarcitoria (con cui si invoca – per quanto è dato comprendere – una sorta di danno differenziale, in quanto la destinazione pubblica del bene sarebbe mutata e l’area sarebbe diventata più redditizia per la parte pubblica), il dies a quo per la prescrizione quinquennale (art. 2947 c.c.) decorreva dal momento delle modifiche urbanistiche, la cui rielaborazione avvenne negli anni ’90 e la cui più recente delle modifiche risale al 2007 (deliberazione n. 7 del 25.1.2007, mai impugnata dai ricorrenti), con la quale era stato confermato il Piano urbanistico comunale di (omissis) e le relative varianti. Nel rideterminarsi quanto al piano regolatore per la zona oggetto di questo contenzioso, l’ente comunale aveva escluso che si potesse utilizzare il terreno per ogni altra realizzazione ed aveva confermato la destinazione a pubblica utilità . Con tale decisione il Comune aveva reso una chiara, univoca e definitiva manifestazione di volontà .
Ne consegue che il diritto o comunque l’azione proposta solo nel 2013 ai sensi dell’art. 2043 c.c. è prescritta, assumendo come dies a quo la data delle prime modifiche apportate al piano regolatore; allo stesso risultato si giunge anche ove si consideri la delibera del 2007.
Del pari prescritta è l’azione, avanzata in subordine, di arricchimento ingiustificato ai sensi degli artt. 2041 e 2042 c.c., sull’assunto, già veduto, che gli odierni ricorrenti ebbero piena consapevolezza di quello che nella loro prospettiva ne sarebbe stato il fondamento e la causa, ossia la mutata destinazione del bene, sin dalla loro prima richiesta di non servibilità, che risale al 1995.
11. In ogni caso l’appello non è fondato neanche nel merito. Con i primi due motivi dell’appello, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi logicamente, i ricorrenti criticano:
a) che il giudice di primo grado avrebbe confuso tra qualificazione giuridica dell’azione e qualificazione giuridica della fattispecie urbanistica, atteso che alla sua fondatezza necessiterebbe di un’interpretazione giuridica e non di una semplice verificazione dei fatti; la motivazione del TRGA in merito alla non ricomprensione delle opere nella dichiarazione di pubblica utilità di cui all’esproprio sarebbe errata. Il primo giudice sarebbe incorso in ultra petizione. L’art. 64 c.p.a. richiederebbe di fornire i soli elementi di prova riguardanti i fatti e non la puntuale interpretazione giuridica. La sentenza di primo grado sarebbe ingiusta, per violazione derivata delle pertinenti norme in diritto e per l’accertamento e la verificazione dei presupposti di fatto. Questo si sarebbe verificato sia per quanto riguarda la qualificazione giuridico-urbanistica della zona sportiva in questione, sia per quanto riguarda la mancata ed errata applicazione dei concetti urbanistici indeterminati relativi ai principi sulle zonizzazioni e localizzazioni e sui contenuti e limiti delle previsioni dei piani attuativi;
b) il primo giudice sarebbe giunto a snaturare i confini della zona sportiva, disancorandola per un verso al suo insieme (nord-sud) e per altro verso riconoscendole una vocazione turistico ricettiva, non desumibile dal piano di attuazione, violando sia il divieto di ultra petizione che l’obbligo di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
11.1 Fermi i rilievi preliminari già veduti, la doglianza considerata nel suo insieme è del tutto infondata.
11.2 Il TRGA ha esaminato nei punti 13-14-15 il petitum e la causa petendi dell’azione proposta, accertando che i ricorrenti chiedevano di essere risarciti (petitum) per l’asserita illegittima incisione del diritto di proprietà dei loro danti causa, espropriati per la realizzazione di opere solo parzialmente (e fedelmente) realizzate e sostituite da altre, non comprese nella dichiarazione di pubblica utilità, trattandosi in questo modo di un’illegittimità sopravvenuta all’esproprio (causa petendi). Il TRGA ha successivamente rilevato che da ciò i ricorrenti facevano discendere un caso di occupazione usurpativa, da risarcire in base al valore venale dell’immobile al momento della domanda giudiziale, secondo i criteri giurisprudenziali. A ben vedere, la stessa richiesta era stata già formulata dai ricorrenti nell’ambito dell’azione giudiziaria dinanzi al Giudice ordinario (sentenza Tribunale di Bolzano n. 588/2015, p. 12). Il Collegio è dell’avviso che, riassunto il giudizio davanti al G.A. in seguito alla pronuncia di difetto di giurisdizione del G.O., il TRGA di Bolzano abbia inquadrato correttamente la fattispecie, non essendo possibile una terza via ed essendo già stata declinata la questione della retrocessione. Come risulta altrettanto corretta la successiva conclusione che, in questo caso, di occupazione usurpativa non può parlarsi, considerato anche che nella procedura espropriativa a suo tempo regolarmente svolta gli allora proprietari avevano accettato ed incassato le relative indennità e non avevano mai contestato la legittimità del provvedimento ablatorio. Parimente logica è la statuizione che in base a tale incontestabile fatto la P.A. abbia realizzato opere, abbia trasformato i fondi legittimamente acquisiti in proprietà, mentre i soggetti privati attraverso l’espropriazione hanno perso qualsiasi diritto su tali beni.
I ricorrenti avevano chiesto – si ribadisce – il risarcimento in quanto l’amministrazione avrebbe realizzato un’opera pubblica diversa rispetto agli originari atti contenenti la dichiarazione di pubblica utilità . Il TRGA non poteva allora trarre diversa conclusione giuridica nel senso che la richiesta risarcitoria si pone in alternativa alla retrocessione (parziale) del bene, stante che medio tempore ha avuto luogo la trasformazione dei terreni da parte del Comune. Il primo Giudice ha approfondito che si trattava di retrocessione parziale (confermando sul punto le conclusioni del Tribunale civile di Bolzano, sentenza n. 588/2015), questione sulla quale incideva comunque il giudicato del 2008, considerando che questo Consiglio si era allora definitivamente espresso sulla duplice questione della negata retrocessione e della negata declaratoria di inservibilità dei medesimi terreni sui quali qui si controverte, con la sentenza n. 3342/2008.
Per valutare la legittimità di questa azione il TRGA nondimeno ha esaminato (“a prescindere dalla qualificazione giuridica”) il presupposto di fatto su cui si fonda la richiesta odierna, ovvero l’asserita variazione nelle opere eseguite dal Comune di (omissis). Al riguardo non si condivide la censura dedotta con il primo motivo d’appello sulla mancata qualificazione della fattispecie, avendo il primo Giudice al punto 16. della sentenza dato conto che, in una certa misura, le opere eseguite non potevano non essere state del tutto conformi all’originaria scelta posta alla base dell’espropriazione. Il punto è quali conseguenze far derivare da tale constatazione e su questo profilo si tornerà a breve, tenuto anche conto che la tutela azionata in questa sede non è più di tipo demolitorio ma di natura risarcitoria.
Anche la censura di ultrapetizione non può essere condivisa. Esaminando la sopra menzionata valutazione del TRGA, questo collegio non vede nessun sconfinamento del primo giudice nel valutare i fatti di causa e la discrezionalità tecnico-urbanistica, posto che il Giudice di prime cure ha esaminato le allegazioni e la documentazione prodotta dalle parti e ne ha tratto le sue conclusioni.
Poco o nulla comprensibile, ove mai rilevante, è poi l’affermazione per cui il TRGA avrebbe snaturato i confini della zona sportiva, disancorandola (nord/sud) e riconoscendo una vocazione turistico-ricettiva non desumibile dal piano di attuazione.
12. Gli appellanti proseguono con la terza doglianza, sostenendo ancora che il TRGA avrebbe sconfinato in un apprezzamento di merito. Il primo giudice non avrebbe dimostrato congruamente dati tecnici (anche di standard) che consentivano la qualificazione pertinenziale del parcheggio “Parking Brixen” rispetto alla zona sportiva (omissis) Nord. Avrebbe violato la regola del rapporto tra norme urbanistiche scritte e norme grafiche, errando nella qualificazione e nell’applicazione delle norme tecniche pertinenti alla fattispecie, e avrebbe integrato il concetto stesso di qualificazione di zona sportiva, violazione dei limiti della giurisdizione, perché l’interpretazione giuridica urbanistica non potrebbe estendersi a sostituire con il proprio apprezzamento di merito la qualificazione operata dal comune di (omissis) in applicazione dei principi urbanistici
12.1 Anche questa doglianza non è fondata.
12.2 Questo Consiglio ha già chiarito nel 2008, e la Sezione non vede nessun motivo per discostarsi, che “le aree in questione erano sin dall’inizio destinate a scopi di pubblica utilità (sport, opere, parcheggi), anche volendo accedere alla tesi secondo cui dette opere sono state solo in parte realizzate (o sono state realizzate opere qualitativamente diverse), rimarrebbe comunque insormontabile ai fini del rilascio della dichiarazione di inservibilità l’ostacolo costituito dalla confermata destinazione pubblica di dette aree, non impugnata dai ricorrenti, di talchè non appare sussistente il loro interesse al ricorso”.
Dalla documentazione depositata in primo grado in merito al piano di attuazione della zona (Comune di (omissis), nn. 55, 56, 57 e 59) emerge che l’area era destinata ad ospitare varie strutture, comprese delle necessarie infrastrutture pubbliche. Correttamente il TRGA ha dedotto da tale pianificazione l’inclusione di parcheggi, necessari a servizio della zona, che rappresentano quindi una struttura funzionale all’utilizzo degli impianti della medesima, e in questo modo rientrano nella pianificazione dell’area quale opera necessaria alla sua fruizione. La valutazione del TRGA che viene contestata con il ricorso in appello si dimostra corretta, avendo accertato che la dichiarazione di pubblica utilità riguardava lavori di approntamento per la zona sportiva, finalizzata a bisogni generali, incluse le opere di urbanizzazione necessarie. Altrettanto corretta ed immune da illogicità è la conclusione che una valutazione della conformità dei lavori al fine stabilito nella dichiarazione di pubblica utilità non va limitata alla corrispondenza delle singole opere alla denominazione della zona, ma va effettuata con riguardo alla finalità complessiva della medesima in sede di pianificazione. Questa nel caso di specie non può essere considerata elusa o vanificata a motivo della diversa distribuzione interna di altre opere di uguale pubblico interesse rispetto al piano originario. La sua modificabilità nel corso di decenni è per così dire nelle cose e precluderla in senso radicale finirebbe per togliere in questo modo ogni potere alla P.A. di adeguare il fabbisogno pubblico a realtà ed esigenze mutate.
Questo Consiglio ha rilevato che, qualora la dichiarazione di pubblica utilità sia la conseguenza dell’approvazione di piani attuativi, “la valutazione in ordine all’esistenza di un persistente interesse pubblico all’attuazione dello strumento costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di vizi di macroscopica illogicità o irragionevolezza o di travisamento del fatto” (Cons. Stato, sez. IV, 22/2019). Nel caso di specie, il mutamento di alcune opere interne della zona non può comunque ritenersi che abbia comportato uno stravolgimento dell’assetto del territorio originariamente delineato. Infatti, al fondo la destinazione alla cura dell’interesse pubblico non è stata modificata. Inoltre, non si può prescindere dall’attribuire rilevanza alla circostanza che il cambio si è reso necessario ai fini dell’adeguamento alle sopravvenute esigenze pianificatorie. Pertanto, ad avviso di questo Collegio, la valutazione dell’Amministrazione non può dirsi viziata da macroscopica illogicità, irragionevolezza o travisamento del fatto.
13. L’ultima censura d’appello si riferisce ad una asserita mancanza di attività istruttoria da parte del giudice di primo grado, il quale si sarebbe limitato a qualificare i fatti e ad appoggiarsi ai documenti senza l’avvallo di un CTU, e questo avrebbe conseguito poi all’errore tecnico e giuridico sulla qualificazione dei fatti stessi.
13.1 La censura è infondata e, prima ancora, del tutto irrilevante, tenuto conto dei rilievi preliminari in ordine al divieto del bis in idem e alla prescrizione dell’azione risarcitoria.
13.2 Solo per completezza si osserva (e si ricorda) che la consulenza tecnica, nel processo amministrativo, è concepita come un mezzo di indagine, ovvero uno strumento ausiliario del quale il giudice può avvalersi nella valutazione di elementi già probatoriamente acquisiti o nella soluzione di questioni che comportino conoscenze di carattere specialistico. La consulenza tecnica dunque non è diretta a determinare il convincimento del giudice in ordine alla verità (o meno) di determinati fatti, ma svolge una funzione integrativa dell’attività valutativa degli stessi svolta dall’organo giudicante. Essa è pertanto uno strumento funzionale alla risoluzione di questioni di fatto che presuppongono conoscenze di carattere tecnico; di talché il giudice può risolvere la controversia richiamando le conclusioni formulate sul punto dal consulente, previa idonea motivazione del proprio convincimento, fermi restando i limiti derivanti dalla opinabilità e dalla relatività di ogni valutazione scientifica, nonché dai confini del potere decisorio sotto il profilo della possibilità di sostituirsi all’Amministrazione.
Da ciò discende che la consulenza tecnica costituisce non già un mezzo di prova, ma al più di ricerca della prova (c.d. consulenza tecnica percipiente), avente la funzione di fornire al giudice i necessari elementi di valutazione quando la complessità sul piano tecnico-specialistico dei fatti di causa impedisca una compiuta comprensione (c.d. consulenza tecnica deducente). Ne consegue che la richiesta di verificazione o di CTU non può essere assecondata in mancanza di un qualsiasi concreto principio di prova, poiché in tal caso le stesse finirebbero per avere carattere meramente esplorativo (Cons. Stato, sez. III, n. 5267/2019). Le scelte istruttorie del giudice non sono coercibili e quindi il mancato utilizzo dello strumento istruttorio non comporta di per sé l’invalidità della sentenza. In un contesto di carenza probatoria, in cui la richiesta istruttoria è inserita, l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio cesserebbe di svolgere la funzione sua propria di coadiuvare il giudice nella valutazione di elementi già acquisiti al processo, per svolgere quella, estranea alle regole processuali, di esplorare ex novo la sussistenza di elementi, fatti o circostanze non provati in giudizio, così supplendo alla deficienza delle allegazioni difensive della parte interessata.
Non si può dunque accettare la doglianza che il TRGA, stante la complessità tecnica, non avrebbe potuto conoscere di questi elementi e avrebbe dovuto disporre istruttoria. Il Giudice gode di ampia discrezionalità nel valutare le prove nell’ambito del principio del libero convincimento giudiziale (Cons. Stato, sez. VI, n. 308/2021), così come incombe sulle parti l’onere della prova o quantomeno del principio di prova, anche (e a fortiori) in materia urbanistica, governata da principi consolidati.
14. Infine rimane da valutare la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni del T.U sulla espropriazione, di cui al D.P.R. 327/2001, in particolare gli articoli 46, 47 e 48, nonché della legge provinciale n. 10/1991, artt. 19 e 20, in relazione all’art. 117 della Costituzione, assumendo come normativa interposta il prot. 1 e gli artt. 6 (diritto ad un equo processo) e 13 (diritto ad un ricorso effettivo) della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo. Con tale sollecitazione si chiede di valutare se l’istituto della retrocessione, totale e parziale, come disciplinato dal legislatore statale e dalla Provincia Autonoma di Bolzano, sia conforme alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e del relativo protocollo n. 1.
14.1 Normativa statale (D.P.R. 8.6.2001, n. 327, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità )
Art. 46. La retrocessione totale
1. Se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l’impossibilità della sua esecuzione, l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità . (L)
2. Dal rilascio del provvedimento di autorizzazione paesistica e sino all’inizio dei lavori decorre il termine di validità di cinque anni previsto dall’articolo 16 del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357, dell’autorizzazione stessa. Qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l’autorizzazione si considera valida per tutta la durata degli stessi. (L)
Art. 47. La retrocessione parziale (L – R)
1. Quando è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata. In tal caso, il soggetto beneficiario della espropriazione, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, trasmessa al proprietario ed al Comune nel cui territorio si trova il bene, indica i beni che non servono all’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità e che possono essere ritrasferiti, nonché il relativo corrispettivo. (L)
2. Entro i tre mesi successivi, l’espropriato invia copia della sua originaria istanza all’autorità che ha emesso il decreto di esproprio e provvede al pagamento della somma, entro i successivi trenta giorni. (R)
3. Se non vi è l’indicazione dei beni, l’espropriato può chiedere all’autorità che ha emesso il decreto di esproprio di determinare la parte del bene espropriato che non serve più per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità . (L)
Art. 48. Disposizioni comuni per la retrocessione totale e per quella parziale (L)
1. Il corrispettivo della retrocessione, se non è concordato dalle parti, è determinato dall’ufficio tecnico erariale o dalla commissione provinciale prevista dall’articolo 41, su istanza di chi vi abbia interesse, sulla base dei criteri applicati per la determinazione dell’indennità di esproprio e con riguardo al momento del ritrasferimento. (L)
2. Avverso la stima, è proponibile opposizione alla corte d’appello nel cui distretto si trova il bene espropriato. (L)
3. Per le aree comprese nel suo territorio e non utilizzate per realizzare le opere oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, il Comune può esercitare il diritto di prelazione, entro il termine di centottanta giorni, decorrente dalla data in cui gli è notificato l’accordo delle parti, contenente con precisione i dati identificativi dell’area e il corrispettivo, ovvero entro il termine di sessanta giorni, decorrente dalla notifica dell’atto che ha determinato il corrispettivo. Le aree così acquisite fanno parte del patrimonio indisponibile. (L)
14.2 Normativa provinciale (Legge provinciale 15 aprile 1991, n. 10, Espropriazioni per causa di pubblica utilità per tutte le materie di competenza provinciale)
Art. 19 (Restituzione dei fondi non utilizzati)
(1) Dopo l’esecuzione di un’opera o intervento di pubblica utilità, se un fondo a tale fine espropriato non avesse avuto in tutto o in parte la destinazione prevista, gli espropriati o gli aventi causa da essi, che hanno la proprietà dei beni da cui fu distaccato quello espropriato, hanno diritto di ottenerne la restituzione entro dieci anni dal termine fissato per la fine dei lavori.
(2) Il prezzo di tali fondi è determinato in base agli stessi criteri adottati per la valutazione fatta in precedenza durante la procedura di espropriazione, tenuto conto dello stato dei fondi al momento della restituzione. Ove più favorevole ai soggetti interessati, il prezzo di restituzione è determinato in misura pari all’indennità corrisposta per l’espropriazione, rivalutata secondo l’indice provinciale dei prezzi al consumo accertato dall’Istituto provinciale di statistica (ASTAT) con riguardo al periodo compreso tra la data del pagamento dell’indennità di espropriazione e la data di determinazione del prezzo di restituzione. Dal prezzo di restituzione sono comunque detratte, sulla base di idonea documentazione, le somme pagate a titolo di imposta in relazione all’indennità percepita. Le spese e gli oneri fiscali inerenti e conseguenti alla restituzione sono a carico dell’ente espropriante, salvo che sia diversamente disposto da specifiche norme di legge.
Art. 20 (Avviso e domanda)
(1) I terreni di cui al precedente articolo 19 vengono indicati con avviso pubblicato all’albo del Comune territorialmente competente per la durata di 90 giorni.
(2) I proprietari espropriati o gli aventi causa da essi, se intendono riacquistare la proprietà dei terreni di cui al comma 1, devono fare espressa dichiarazione da notificarsi all’espropriante ed al Direttore della Ripartizione provinciale amministrazione del patrimonio. Nei 30 giorni successivi alla determinazione del prezzo devono provvedere al pagamento sotto pena di decadenza.
(3) Ove l’avviso anzidetto non venga pubblicato, i proprietari o gli aventi causa da essi possono rivolgersi al Direttore della Ripartizione provinciale amministrazione del patrimonio, perché dichiari con proprio decreto che i beni non servono più all’opera o all’intervento di pubblica utilità .
14.3 Premesso che, per le ragioni più volte vedute, manca il presupposto della rilevanza della questione, vale comunque osservare che l’appellante non specifica precisamente sotto quale profilo le citate norme della convenzione e del protocollo aggiuntivo sarebbero violate e in che termini, trattandosi quindi di una censura molto generica a fronte di una disciplina nazionale invece piuttosto articolata. L’art. 1 del Primo Protocollo allegato alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo contiene tre disposizioni fondamentali: il diritto al rispetto dei beni di proprietà privata; le condizioni di legittimità dell’espropriazione per pubblica utilità ; il diritto degli Stati di disciplinare l’uso dei beni in relazione all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri tributi o ammende. La Corte costituzionale ha chiarito che la CEDU, in quanto norma pattizia, non ha efficacia diretta nell’ordinamento nazionale. Essa non ha un ruolo sovraordinato rispetto alle norme costituzionali né trova fondamento negli artt. 10 e 11 della Costituzione. La CEDU, a differenza dei Trattati dell’Unione europea, non crea un nuovo ordinamento giuridico sovranazionale (come quello dell’Unione europea), i cui atti sono immediatamente applicabili negli Stati contraenti, cosicché non si può disapplicare la norma interna in contrasto con la CEDU (Corte Cost., n. 348/2007). La disciplina, statale e provinciale, della retrocessione del bene originariamente espropriato, prevede ampie e specifiche forme di tutela (amministrativa e giudiziaria) per il soggetto espropriato, qualora – parzialmente o totalmente – il pubblico interesse che aveva portato alla compressione del diritto di proprietà non dovesse più essere attuale, sia per quanto concerne la reintegrazione nell’ambito di un ragionevole periodo temporale, che la determinazione dell’indennità in caso di impossibilità . Nel caso specifico, tra l’altro, la specifica questione della retrocessione, almeno nella sua dimensione impugnatoria, comunque esula dal thema decidendum, essendo stata già affrontata da questo Consiglio con una decisione che è da molti anni coperta dal giudicato. Tutto questo porta il Collegio a ritenere la questione di legittimità costituzionale come manifestamente infondata, oltre che irrilevante ai fini della decisione.
15. La fondatezza delle eccezioni sollevate dal Comune e l’infondatezza di tutti i motivi dell’appello esauriscono l’ambito del presente giudizio, precisandosi che degli originari motivi del ricorso al TAR, riproposti con l’appello, si è comunque dato conto in precedenza. Ciò posto, tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
16. Si ravvisano giustificati motivi, data la singolarità della vicenda, per compensare integralmente tra le parti le spese processuali del presente giudizio, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come richiamato dall’art. 26, comma 1, cod. proc. amm.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti – Presidente FF
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere
Francesco De Luca – Consigliere
Thomas Mathà – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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