Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 12 settembre 2018, n. 5345.

La massima estrapolata:

La penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), cod. proc. amm., rappresenta una misura coercitiva indiretta a carattere pecuniario, inquadrabile nell’ambito delle pene private o delle sanzioni civili indirette, che mira a vincere la resistenza del debitore, inducendolo ad adempiere all’obbligazione sancita a suo carico dall’ordine del giudice; assolve, pertanto, ad una finalità sanzionatoria e non risarcitoria in quanto non mira a riparare il pregiudizio cagionato dall’esecuzione della sentenza ma vuole sanzionare la disobbedienza alla statuizione giudiziaria e stimolare il debitore all’adempimento.

Sentenza 12 settembre 2018, n. 5345

Data udienza 5 luglio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5241 del 2013, proposto da:
Pa. Nu. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Fe. Em. Ab., Gi. Fe., con domicilio eletto presso lo studio Fe. Em. Ab. in Roma, Lungotevere (…);
contro
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 05515/2013, resa tra le parti, concernente il risarcimento dei danni da ritardo nel pagamento delle somme liquidate da un provvedimento giudiziario esecutivo (equa riparazione – legge pinto);
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 luglio 2018 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti l’avvocato dello Stato An. Vi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso (R.G. n. 1629/2013) innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio gli odierni appellanti chiedevano la condanna del Ministero dell’economia e delle finanze al pagamento, in loro favore, del risarcimento del danno da ritardo nel pagamento di somme liquidate dal decreto emesso in data 15 giugno 2009, con cui la Corte di Appello di Roma condannava il medesimo Ministero al pagamento, in favore dei ricorrenti, della somma di euro 7.000,00 ciascuno, a titolo di equa riparazione ex art. 2 legge n. 89 del 2001.
1.1. In sostanza, i ricorrenti chiedevano la condanna del Ministero dell’economia e delle finanze al pagamento delle penalità di mora (cd. astreinte) nella misura di euro 100,00 per ogni mese di ritardo a far data dal 2 febbraio 2010, data di notificazione del titolo esecutivo e fino all’effettivo soddisfo, considerato che la somma agli stessi spettante veniva loro corrisposta, all’esito di procedura esecutiva, tra il febbraio ed il marzo 2011, ossia dopo circa tredici mesi dalla detta notificazione. In alternativa, i ricorrenti domandavano la condanna al pagamento dell’importo “pari ad un interesse semplice riferito ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della BCE, applicabile durante il periodo di ritardo, ed aumentato di tre punti percentuali (od ancora, comunque, nell’altro importo ritenuto di giustizia)”.
2. Con sentenza n. 5515/2013, il T.a.r. del Lazio, Sezione II, rigettava la domanda, compensando integralmente tra le parti le spese di lite. Fondamentalmente il Tribunale respingeva la domanda sulla base del motivo secondo cui non sarebbe “possibile far ricorso alla astreinte quando l’esecuzione del giudicato consista (come nel caso in esame) nel pagamento di una somma di denaro”.
3. Con ricorso in appello i ricorrenti hanno impugnato detta sentenza, chiedendone l’annullamento perché ritenuta erronea alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
3.1. In data 30 luglio 2013 si è costituito formalmente in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze.
3.2. Con memoria difensiva del 1° giugno 2018 i ricorrenti, invocando ulteriore giurisprudenza favorevole all’accoglimento (es. Cons. Stato, Adunanza plenaria, n. 15/2014), hanno eccepito, in via subordinata, l’incostituzionalità dell’art. 114 c.p.a. – per violazione dell’art. 117, comma 1, della Carta costituzionale (e, per suo tramite, degli artt. 6, par. 1, e 13 della CEDU) -, nella parte in cui detto art. 114 non consentirebbe la liquidazione della “penalità di mora”, pur ivi prevista, per risarcire il ritardo – comunque superiore a sei mesi -, con cui l’Amministrazione proceda al pagamento, in favore di parti private, di crediti maturati ex legge n. 89/2001.
4. All’udienza del 5 luglio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione del Collegio.

DIRITTO

5. Il Collegio, in via preliminare, ai fini della corretta interpretazione dell’oggetto del giudizio e della presente domanda di appello, deve osservare che:
a) la questione dell’applicazione dell’astreinte anche nei giudizi di ottemperanza aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro è stata superata favorevolmente, in un primo momento, in via giurisprudenziale (v. Cons. Stato, Ad. plen., 25 giugno 2014, n. 15), infine in via legislativa, con l’introduzione del secondo periodo dell’art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a. (con l’art. 1, comma 781, lett. a), l. 28 dicembre 2015, n. 208);
b) la statuizione del primo giudice, secondo cui non sarebbe “possibile far ricorso alla astreinte quando l’esecuzione del giudicato consista (come nel caso in esame) nel pagamento di una somma di denaro”, non può, pertanto, essere condivisa;
c) ad ogni modo, occorre prendere atto che la domanda del ricorso di primo grado aveva ad oggetto non l’ottemperanza al decreto della Corte d’Appello (essendo il pagamento già avvenuto tra il febbraio ed il marzo 2011), ma il solo risarcimento del danno da ritardo;
d) per l’effetto, il riferimento all’astreinte deve essere considerato errato, in quanto, rappresentando essa una misura sanzionatoria volta ad incentivare la sollecita esecuzione del dictum giudiziale da parte dell’amministrazione, non vi è nessuna ragione per la sua applicazione laddove l’esecuzione, come nel caso di specie, sia già avvenuta;
e) del resto, richiamando la giurisprudenza di questo Consiglio, si ricorda che la penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), cod. proc. amm., rappresenta una misura coercitiva indiretta a carattere pecuniario, inquadrabile nell’ambito delle pene private o delle sanzioni civili indirette, che mira a vincere la resistenza del debitore, inducendolo ad adempiere all’obbligazione sancita a suo carico dall’ordine del giudice; assolve, pertanto, ad una finalità sanzionatoria e non risarcitoria in quanto non mira a riparare il pregiudizio cagionato dall’esecuzione della sentenza ma vuole sanzionare la disobbedienza alla statuizione giudiziaria e stimolare il debitore all’adempimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 6688/2011), integrando un strumento di pressione nei confronti della p.a., inteso ad assicurare il pieno e completo rispetto degli obblighi conformativi discendenti dal decisum giudiziale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 462/2014); conseguentemente, costituendo la c.d. astreinte pena e non risarcimento, trattandosi di istituto con funzione deterrente e general-preventiva (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5534/2015), la relativa decisione del giudice di fissare la somma dovuta al termine della fase dell’ottemperanza va intesa nel senso di riservare la condanna al pagamento della penalità di mora in presenza di un comportamento ostruzionistico o dilatorio da parte del resistente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5502/2016).
f) in conclusione, l’oggetto del presente giudizio deve essere limitato all’esame della sola domanda di risarcimento del danno da ritardo, nei termini specificamente esposti nel ricorso di primo grado (“o nella somma di Euro 100,00 per ogni mese di ritardo, a far data dalla notifica del titolo esecutivo (Febbraio 2010), e fino all’effettivo saldo; ovvero nell’importo pari ad un interesse semplice riferito ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della BCE, applicabile durante il periodo di ritardo, ed aumentato di tre punti percentuali (od ancora, comunque, nell’altro importo ritenuto di giustizia)”.
6. Ciò premesso, affrontando il merito del giudizio e ponendo l’attenzione, in ragione di quanto considerato, esclusivamente alla domanda di risarcimento del danno da ritardo, il Collegio rileva l’infondatezza della stessa, atteso l’assoluto difetto di prova.
6.1. Invero, secondo la recente giurisprudenza (da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 05 febbraio 2018, n. 701), “il principio generale dell’onere della prova, previsto nell’art. 2697 c.c., si applica anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo, con la conseguenza che spetta al danneggiato dare in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e, quindi, del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario; ciò riguarda anche il danno da ritardo, atteso che la relativa pretesa risarcitoria va ricondotta allo schema generale dell’art. 2043 c.c., con conseguente applicazione rigorosa del principio dell’onere della prova in capo al danneggiato circa la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito, con l’avvertenza che, nell’azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall’art. 2697 comma 1, c.c., opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento”.
6.2. Ebbene, nel caso di specie, i ricorrenti si sono limitati a parametrare il danno asseritamente subito (pagamento dell’importo “nella somma di Euro 100,00 per ogni mese di ritardo, a far data dalla notifica del titolo esecutivo (Febbraio 2010), e fino all’effettivo saldo; ovvero pari ad un interesse semplice riferito ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della BCE, applicabile durante il periodo di ritardo, ed aumentato di tre punti percentuali (od ancora, comunque, nell’altro importo ritenuto di giustizia)”, senza tuttavia dimostrare né allegare alcun elemento di prova al riguardo.
6.3. Ciò considerato, rilevata l’assenza di prova del lamentato danno, la domanda deve essere respinta.
7. In conclusione, l’appello deve essere respinto e, per l’effetto, deve essere confermata la sentenza impugnata, sebbene con la diversa motivazione di cui sopra.
8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata, con diversa motivazione.
Condanna la parte appellante al pagamento in favore del Ministero appellato delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato – Consigliere