Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 27 giugno 2019, n. 4430.
La massima estrapolata:
In tema di interesse a ricorrere l’adozione di un nuovo atto, quando rappresenti una rinnovata espressione della funzione amministrativa, comporta la pronuncia di improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse, trasferendosi l’interesse del ricorrente all’annullamento dell’atto originariamente impugnato, a quello dell’atto che lo sostituisce.
Sentenza 27 giugno 2019, n. 4430
Data udienza 20 giugno 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7374 del 2018, proposto da
Ve. Fl. Sa., rappresentata e difesa dagli avvocati Fr. Ca. e La. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fr. Ca. in Roma, viale (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ub. Di Pi. ed Em. Mo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio Speciale Ricostruzione Comuni del Cratere Usrc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo n. 53/2018.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e dell’Ufficio Speciale Ricostruzione Comuni del Cratere Usrc;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 giugno 2019 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Ro. Co., su delega dell’avv. La. Ma., Do. Ro., su delega dell’avv. Ub. Di Pi., e l’avvocato dello Stato Ma. Vi. Lu.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – L’abitazione dell’appellante, sita a Corfinio (AQ), in via (omissis) nn. (omissis), in data 6 aprile 2009 è stata interessata dal sisma che ha colpito quell’area.
2 – A seguito delle verifiche eseguite sull’immobile, questo è stato classificato, nella cd. “scheda Aedes” stilata dai tecnici della protezione civile, con esito di tipo “A”, perché privo di danni strutturali.
In conformità a tale esito, con provvedimento n. 2841 del 2010, il Comune ha riconosciuto all’appellante la somma di Euro 9.259,04, per la riparazione dei danni non strutturali prodotti dal sisma.
3 – A seguito del successivo sopralluogo eseguito il 31 luglio 2015, all’immobile è stato attribuito un esito di tipo “E”, che identifica gli edifici inagibili, con danni strutturali gravi.
Pertanto, all’esito della istruttoria svolta dall’UTR n. 7, all’appellante è stato attribuito il contributo di Euro 345.521,65, in forza del quale, in data 22 febbraio 2016, ha iniziato i lavori per la riparazione dei danni ed il miglioramento sismico del fabbricato.
4 – Con l’ordinanza n. 1303 del 10 marzo 2016, il Comune ha disposto la sospensione dei lavori in corso, perché con la nota n. 1119 del 1 marzo 2016 era stato comunicato l’annullamento del succitato provvedimento di attribuzione dell’esito di tipo “E” all’edificio, in ragione del fatto che la perizia giurata, attestante la reale condizione statica dell’immobile, era stata tardivamente depositata solo il 28 agosto 2014, e quindi oltre il termine massimo del 18 febbraio 2011 previsto dal decreto commissariale n. 41 del 2011.
5 – Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso al T.A.R. per l’Abruzzo, che con l’ordinanza n. 138 del 2016 ha accolto la domanda cautelare, “ai fini del remand specificato in motivazione”, a cui è seguita la nota n. 565 del 5 maggio 2017, con cui l’UTR n. 7 ha comunicato alla ricorrente “l’annullamento in autotutela del provvedimento di attribuzione di esito di inagibilità n. 630 del 7.8.2015”, in ragione del fatto che la richiesta di nuovo sopralluogo era stata erroneamente disposta allorché l’esito “A” attribuito in sede di prima verifica dei danni prodotti dal sisma era da considerarsi definitivo.
6 – La ricorrente ha proposto ricorso per motivi aggiunti avverso quest’ultimo provvedimento.
Con la sentenza n. 53 del 2018, il T.A.R. per l’Abruzzo ha dichiarato improcedibile il ricorso originario ed ha respinto i motivi aggiunti.
7 – Con il primo motivo di appello si censura la dichiarazione di improcedibilità del ricorso originario, deducendo che il T.A.R. non si sarebbe avveduto che con il ricorso principale l’appellante aveva impugnato anche il provvedimento dell’UTR n. 161 del 1 marzo 2016 di annullamento dell’esito di agibilità “E”.
La doglianza non può trovare accoglimento.
7.1 – Come noto, l’interesse a ricorrere, la cui carenza è rilevabile d’ufficio dal giudice in qualunque stato del processo, costituisce una condizione dell’azione che deve persistere per tutto il giudizio dal momento introduttivo a quello della sua decisione (ex multis Cons. Stato Sez. V, 10 settembre 2010, n. 6549).
E’ altrettanto noto che la dichiarazione di improcedibilità della domanda per sopravvenuta carenza di interesse presuppone il verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l’utilità della pronuncia del giudice (ex plurimis Cons. St., Sez. IV, 9 settembre 2009, n. 5402; id., 11 ottobre 2007, n. 5355).
7.2 – Nel caso di specie, con il provvedimento n. 565 del 2017 l’UTR ha riesaminato la situazione dell’appellante, in esecuzione dell’ordinanza cautelare del T.A.R., ed ha concluso per l’annullamento dell’esito di agibilità “E”, di cui al provvedimento n. 630 del 2015.
Il provvedimento n. 565 citato ha completamente sostituito il precedente provvedimento di annullamento n. 161 del 2016, che non esplica più alcuna efficacia, da ciò la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione dello stesso.
Infatti, l’adozione di un nuovo atto, quando rappresenti una rinnovata espressione della funzione amministrativa, comporta la pronuncia di improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse, trasferendosi l’interesse del ricorrente all’annullamento dell’atto originariamente impugnato, a quello dell’atto che lo sostituisce (cfr. Cons. St., sez. III, 5 dicembre 2013, n. 5781).
8 – Con il secondo motivo di appello si contesta il capo della sentenza di primo grado che ha dichiarato infondata la doglianza, dedotta con il primo motivo aggiunto, concernente il mancato rispetto del limite temporale di 18 mesi di cui all’art. 21 novies della legge 241/1990.
La censura è infondata.
8.1 – Deve infatti ricordarsi che l’UTR ha adottato l’atto n. 565 del 2017 in esecuzione del remand disposto dall’ordinanza cautelare del T.A.R.
Tale atto era stato preceduto dal provvedimento n. 161 del 1 marzo 2016, emesso nel rispetto del termine di 18 mesi previsto dall’art. 21 novies citato (il provvedimento n. 630 di attribuzione dell’esito di agibilità “E” all’immobile è stato adottato in data 7 agosto 2015 ed è stato annullato il successivo 1 marzo 2016, dopo 7 mesi dalla sua emanazione).
Del resto, non avrebbe neppure senso l’ordine impartito dal T.A.R. di riesaminare la questione, se l’esito di tale rinnovata valutazione verrebbe ad essere vanificato dalla preclusione temporale dedotta dall’appellante. Né appare corretta la tesi che il “remand” effettuato dal primo giudice sia diventato di fatto lo strumento per rimettere in termini l’amministrazione, posto che questa, come già sottolineato, aveva già tempestivamente provveduto con l’atto del 1 marzo 2016.
In termini più generali, nel caso in esame, non può ritenersi maturato, in capo al privato, un legittimo affidamento in ordine alla stabilità del provvedimento di assegnazione del “nuovo” contributo, in quanto ritirato entro i termini di legge da parte del Comune, che aveva palesato l’illegittimità della revisione del contributo; né tale affidamento può dirsi maturato durante il tempo del giudizio in cui il predetto provvedimento di annullamento in autotutela è stato impugnato; ne consegue che, allorché è intervenuto il secondo atto di annullamento, in seguito all’ordinanza cautelare del T.A.R., il privato non poteva vantare alcuna situazione di affidamento sulla stabilità dell’atto di attribuzione del contributo.
In riferimento alla tempestività dell’esercizio del potere inibitorio dell’amministrazione in ambito edilizio, ma i cui principi possono essere applicati alla presente controversia, la giurisprudenza ha chiarito che: “all’annullamento giurisdizionale di un provvedimento che ha inibito la realizzazione di opere oggetto di dichiarazione di inizio attività non consegue automaticamente il perfezionarsi del titolo edilizio per il decorso del termine, ma il decorso di un nuovo termine perentorio entro il quale l’amministrazione ha un potere obbligatorio di verifica della sussistenza dei requisiti e presupposti normativi per l’esercizio dell’attività costruttiva, con il relativo potere, eventuale, di inibizione, sia pure sulla base di ragioni differenti da quelle ritenute illegittime con la sentenza” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2016 n. 5522).
9 – Con il terzo motivo, l’appellante deduce l’errata applicazione del decreto del Commissario per la Ricostruzione n. 41/2011 e del provvedimento dell’USRC n. 2/2013.
In particolare, per quanto riguarda quest’ultimo provvedimento, l’appellante osserva, in primo luogo, che lo stesso è stato emanato nell’anno 2013, e non potrebbe essere applicato al fine di inibire la revisione dell’esito assegnato nell’anno 2009 all’edificio di proprietà della ricorrente; né, d’altro canto, potrebbe costituire ragione ostativa al riesame ed alla determinazione di un diverso esito la circostanza che il sindaco di Corfinio avesse, con provvedimento n. 2481/2010, determinato l’ammontare del contributo spettante all’appellante in relazione all’esito di tipo “A” attribuito al fabbricato di proprietà di quest’ultima.
10 – La censura è infondata, dovendosi confermare anche a tale riguardo la sentenza impugnata.
Risulta dirimente osservare che il comma 2 dell’art. 6 del provvedimento n. 2 del 2013, emesso dall’Ufficio Speciale per la Ricostruzione Comuni del Cratere di Fossa, prevede che: “non si procede all’esame della nuova richiesta di ripetizione del sopralluogo e l’esito viene considerato definitivo nei casi in cui l’istruttoria tecnica relativa alle istanze di ammissione al contributo per la riparazione o ricostruzione sia già stata conclusa con provvedimento di concessione del contributo definitivo ovvero sia stata presentata la comunicazione di inizio lavori”.
In fatto, nel caso di specie, a seguito del sopralluogo del 6 maggio 2009, l’istruttoria della pratica si era svolta positivamente – e conclusa – con attribuzione all’appellante dell’importo di Euro 9.259.04 a titolo di contributo per la riparazione del fabbricato.
10.1 – L’esposta conclusione non risulta inficiata dal fatto che detto provvedimento USRC è stato emesso nel 2013, e quindi successivamente all’assegnazione dell’esito del 2009, non sussistendo alcuna preclusione normativa al riguardo, tanto è vero che l’appellante non spiega per quale ragione il provvedimento del 2013 non potrebbe essere applicato al fine di inibire la revisione dell’esito assegnato nell’anno 2009.
Ciò che rileva è, invece, che la successiva revisione, derivante dal sopralluogo eseguito il 31 luglio 2015, è successiva al provvedimento n. 2 del 2013, e dunque non vi è ragione per cui la disposizione innanzi ricordata non possa trovare applicazione.
10.2 – Non trova alcun riscontro nel testo delle disposizioni applicabili neppure la prospettazione dell’appellante secondo cui, poiché l’edificio era stato classificato con esito di tipo “A”, mancherebbero le condizioni essenziali – e cioè l’assegnazione di un contributo per la riparazione o la ricostruzione – per l’applicazione del citato art. 6, posto che, secondo l’appellante, gli edifici con esito “A” non hanno subito danni strutturali che comportino la necessità di riparazione e non sarebbe prevista alcuna istruttoria tecnica.
Come anticipato, la tesi dell’appellante appare piuttosto arbitraria, posto che la dedotta peculiarità della classificazione di tipo “A” non trova alcun riscontro nella regolamentazione in esame.
Deve anche ritenersi che la concessione di tale contributo sia stata preceduta da un’adeguata istruttoria, come del resto si evince dalla motivazione del provvedimento di concessione del contributo, che si basa sulla scheda di rilevamento dei danni del 6 maggio 2009 ed anche sulla perizia asseverata fornita dalla stessa richiedente.
11 – Il rigetto del motivo che precede, e dunque la legittimità dell’atto di annullamento impugnato, comporta la sostanziale irrilevanza della questione relativa all’ambito applicativo dell’art. 1 del decreto commissariale n. 41/2011, dal momento che, indipendentemente dalla possibilità di applicare il termine ivi previsto per il deposito della perizia giurata, la revisione della classificazione doveva ritenersi inequivocabilmente preclusa in forza del citato art. 6 del provvedimento n. 2 del 2013.
12 – La peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta respinge l’appello e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Francesco Mele – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore
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