Consiglio di Stato, Sentenza|22 marzo 2021| n. 2458.
Per consolidato indirizzo giurisprudenziale, il sindacato di legittimità sui giudizi fondati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale, quali sono quelli espressi dalle commissioni mediche nell’esercizio di discrezionalità tecnica basata su cognizioni della scienza medica e specialistica, “deve intendersi necessariamente limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità ictu oculi rilevabili, non essendo consentito in alcun caso al giudicante di sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall’organo tecnico nell’esercizio di un’attività tipicamente discrezionale e giustificata dal possesso di un patrimonio di conoscenze specialistiche del tutto estranee al patrimonio culturale del giudice
Sentenza|22 marzo 2021| n. 2458
Data udienza 24 novembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Arma dei Carabinieri – Carabinieri in congedo – Non idoneità in via temporanea al servizio militare incondizionato – Art. 16, L. n. 599 /1954 – Superamento del periodo di comporto – Dispensa dal servizio – Condizione per il transito nel ruolo civile – Giudizio commissione medica – Discrezionalità tecnica – Sindacato di legittimità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5678 del 2012, proposto dal sig.-OMISSIS-rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avv.ti An. Ga. e Pi. Re. ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via (…);
contro
Ministero della Difesa, Comando Legione Carabinieri-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il-OMISSIS- (sezione prima) del -OMISSIS- resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Francesco Guarracino nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2020, svoltasi con modalità telematica ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176, nessuno comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il-OMISSIS-, il sig. -OMISSIS- maresciallo capo dei Carabinieri in congedo, impugnava il giudizio di idoneità al servizio d’istituto di cui al verbale del 16 luglio 2009 della Commissione Medica di 2^ istanza, nonché il giudizio di idoneità al servizio di istituto di cui al verbale del 11 maggio 2009 della Commissione Medica Ospedaliera di-OMISSIS-, intervenuti dopo che per due anni era sempre stato giudicato temporaneamente inidoneo al servizio, fino al termine del periodo di comporto.
Il T.A.R. adito, con sentenza del -OMISSIS- respingeva il ricorso.
Il ricorrente ha appellato la decisione di primo grado per ottenerne l’integrale riforma.
Ha resistito in giudizio il Ministero della Difesa, Comando Legione Carabinieri-OMISSIS-.
Alla pubblica udienza del 24 novembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Occorre premettere all’esame dell’appello una sintetica ricostruzione della vicenda per cui è causa.
2. – L’appellante, sottufficiale dell’Arma dei Carabinieri, dal 25 settembre 2007 era stato ripetutamente giudicato non idoneo in via temporanea al servizio militare incondizionato.
Con provvedimento del 31 marzo 2009, prot. 213/1-2009, il Comandante della Regione Carabinieri-OMISSIS- – venendo a scadere il 1° aprile 2009 il periodo massimo di aspettativa fruibile nel quinquennio, ai sensi dell’art. 16 della legge 31 luglio 1954, n. 599 – lo dispensava dal servizio a decorrere dal 2 aprile 2009, in base al paragrafo 6, sottoparagrafo h) della circolare del Ministero della Difesa n. DGPM/II/Segr./806/circ. del 26 ottobre 2000, in attesa della formalizzazione del decreto di cessazione dal servizio permanente da parte della Direzione Generale del Personale Militare del Ministero della Difesa.
Detto provvedimento restava inoppugnato.
3. – In seguito, all’esito di un accertamento sanitario che era stato avviato il 24 marzo 2009 su richiesta della Regione Carabinieri-OMISSIS- – Udine del 19 febbraio 2009, la Commissione medica (1^ sezione del Dipartimento militare di Medicina legale Tipo A di-OMISSIS-) lo giudicava idoneo al servizio militare incondizionato ed al servizio d’istituto nell’Arma dei Carabinieri, con verbale n. ACMO091856 dell’11 maggio 2009.
Il giudizio di idoneità era confermato dalla Commissione medica di 2^ istanza (processo verbale n. 271/09 del 16 luglio 2009), alla quale l’interessato aveva fatto ricorso.
4. – Questi impugnava il giudizio della Commissione medica davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il-OMISSIS-, dolendosi di non essere stato giudicato inidoneo.
Ciò, infatti, gli avrebbe precluso, dopo il congedo, di transitare nei ruoli civili dello Stato, lasciandolo senza lavoro.
L’Amministrazione resisteva contestando, tanto sotto il profilo logico che sotto quello giuridico (alla luce delle previsioni sul transito dal servizio militare al ruolo civile: art. 14, comma 5, della legge 28 luglio 1999, n. 266; D.P.R. 24 aprile 1982, n. 339; D.M. Difesa 18 aprile 2002), che l’inidoneità temporanea, al temine del periodo di comporto, dovesse essere confermata e trasformata da temporanea a permanente solo perché protrattasi così a lungo nel biennio precedente. Difendeva, inoltre, la correttezza del giudizio tecnico-discrezionale espresso dalla Commissione medica di 2^ istanza, siccome scevro da travisamento dei fatti e da profili di incongruenza od illogicità della relativa valutazione.
5. – Con sentenza del -OMISSIS- il Tribunale Amministrativo Regionale respingeva il ricorso.
Rilevava, in punto di fatto, che alla data di adozione del provvedimento di dispensa dal servizio per decorso del termine del biennio di aspettativa per motivi di salute non dipendenti da causa di servizio, non impugnato, il precedente giudizio medico di inidoneità temporanea (per 90 giorni a decorrere dal 29.12.2008) aveva già cessato di produrre effetti, sicché l’Amministrazione avrebbe dovuto riverificare l’idoneità entro la scadenza del periodo di comporto onde permettere anche una eventuale ripresa del servizio.
Osservava, quindi, che la Commissione medica non doveva assumere come dato di fatto che l’inidoneità al servizio fosse ormai acquisita ed escludeva che nel giudizio medico impugnato potessero ravvisarsi profili di illogicità per il solo fatto di essere giunto a conclusioni diverse dai giudizi medici precedenti che, viceversa, avevano sempre ritenuto che il ricorrente fosse, temporaneamente, inidoneo al servizio: a maggior ragione, perché la valutazione della Commissione medica di 2^ istanza – all’esito di un esame condotto alla presenza del medico di fiducia del ricorrente, che non aveva fatto constare alcuna osservazione dissenziente – avrebbe superato un elemento di illogicità presente nel giudizio della Commissione medica ospedaliera (che aveva, contraddittoriamente, concluso per l’idoneità al servizio militare incondizionato del ricorrente, nonostante avesse affermato che il suo quadro ortopedico non aveva subito evoluzioni positive, escludendo finanche che egli potesse riacquistare, pur attraverso un intervento chirurgico di elezione, l’integrità fisica richiesta per un giudizio globale d’idoneità al transito nei ruoli civili).
6. – L’appello è affidato a tre motivi.
7. – Con un primo motivo, l’appellante critica la sentenza di primo grado sostenendo che, poiché al termine del periodo massimo di aspettativa l’Amministrazione l’avrebbe esonerato per inidoneità al servizio militare incondizionato valutando che l’inidoneità temporanea per una patologia degenerativa del ginocchio da cui era affetto, protrattasi per due anni, si fosse evoluta in inidoneità definitiva, la Commissione medica avrebbe avuto il solo compito di valutare la sua idoneità a prestare servizio nei ruoli civili, esclusa in radice la possibilità stessa di giudicare idoneo al servizio militare incondizionato chi, oramai, non avrebbe potuto riprendere quel servizio, essendone stato congedato per infermità .
8 – Con un secondo motivo, deduce che il giudizio della Commissione di 2^ istanza sarebbe affetto da illogicità e contraddittorietà al pari di quello della Commissione medica ospedaliera.
Infatti, la Commissione di 2^ istanza avrebbe dichiarato di concordare con la valutazione precedente, mentre se ne sarebbe discostata nei presupposti, avendo affermato, diversamente dalla C.M.O. e da una decina di giudizi medico-legali precedenti, che il quadro clinico, che fino a quel momento era concordemente ritenuto invariato, era migliorato, pur in mancanza dell’atteso intervento chirurgico.
Il giudizio, inoltre, si sarebbe basato sul referto di una visita fisiatrica effettuata il 4 maggio 2009, vale a dire posteriore di circa un mese al collocamento in congedo: tuttavia, la Commissione avrebbe dovuto basare le sue valutazioni sul quadro medico documentato alla data di scadenza del periodo di aspettativa, poiché ben poteva essere che il miglioramento del quadro clinico fosse successivo alla data del congedo.
Infine, la Commissione medica di 2^ istanza avrebbe dovuto chiarire su quali basi il suo giudizio d’idoneità potesse fondarsi sulla valutazione di “buon compenso funzionale” espresso dal fisiatra, tanto più che questi, a fronte di una patologia degenerativa insuscettibile di miglioramento spontaneo, non avrebbe accertato un miglioramento, ma solo che il quadro clinico non era ancora così compromesso da giustificare un intervento chirurgico, astenendosi da ogni raffronto con la situazione precedente.
9. – Con un terzo ed ultimo motivo, l’appellante critica l’inciso contenuto nella sentenza di primo grado sul fatto che il medico di fiducia del ricorrente non avesse fatto risultare alcuna osservazione dissenziente.
In senso contrario, oppone che, poiché la Commissione di 2^ grado non aveva reso immediatamente note le proprie decisioni, né consegnato il verbale della visita, il medico di fiducia avrebbe, semplicemente, preferito attendere di esaminarne la decisione per redigere, poi, un proprio parere.
10. – L’appello è infondato.
11. – L’appellante è stato congedato dal servizio per il superamento del periodo di comporto e non invece, come affermato nel ricorso di appello (pag. 5 s.), perché ritenuto inidoneo al servizio militare incondizionato.
Il relativo provvedimento, come detto, non è stato impugnato.
A quella data l’accertamento sanitario per verificare la sua idoneità al servizio militare incondizionato ed al servizio d’istituto nell’Arma dei Carabinieri, avviato anteriormente alla scadenza del periodo massimo di aspettativa fruibile nel quinquennio, non era stato ancora concluso.
Secondo l’appellante, una volta intervenuto il congedo quel procedimento non poteva più essere terminato, nel senso che l’Amministrazione avrebbe dovuto limitarsi a verificare l’idoneità a prestare servizio nei ruoli civili, ai fini del transito.
La tesi, propugnata col primo motivo di appello, è destituita di fondamento.
Essa contrasta, infatti, con l’assetto dei rapporti tra il procedimento di accertamento dell’idoneità al servizio militare incondizionato e quello di transito del militare nei ruoli civili.
L’art. 14, comma 5, della legge 18 luglio 1999, n. 266, nel testo all’epoca vigente, disponeva che “Il personale delle Forze armate, incluso quello dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza, giudicato non idoneo al servizio militare incondizionato per lesioni dipendenti o meno da causa di servizio, transita nelle qualifiche funzionali del personale civile del Ministero della difesa e, per la Guardia di finanza, del personale civile del Ministero delle finanze, secondo modalità e procedure analoghe a quelle previste dal decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1962, n. 339, da definire con decreto dei Ministri interessati, da emanare di concerto con i Ministri del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica”.
In sua attuazione, con il decreto del Ministro della difesa del 18 aprile 2002 è stato disciplinato il transito, a domanda, del personale delle Forze armate e dell’Arma dei Carabinieri giudicato non idoneo al servizio militare incondizionato per lesioni dipendenti o non da causa di servizio nelle corrispondenti aree funzionali del personale civile del Ministero della difesa, purché l’infermità accertata ne consenta l’ulteriore impiego.
Questo Consiglio ha già evidenziato che la disciplina suddetta subordina il transito nelle aree funzionali del personale civile del Ministero della difesa al realizzarsi di tre condizioni, costituite dal giudizio di inidoneità al servizio militare incondizionato, dal giudizio di idoneità all’ulteriore impiego e dalla tempestiva presentazione della domanda da parte dell’interessato (C.d.S., sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5343).
In quell’occasione ha osservato che, sebbene nella normativa poc’anzi citata non si rinvenga un obbligo per l’amministrazione di provvedere agli accertamenti sanitari in un momento anteriore alla scadenza del periodo massimo di aspettativa, tuttavia dagli artt. 905, comma 3 e 5, e 929, comma 1, del D.lgs. del 15 marzo 2010, n. 66, e dalla circolare n. 806/2000, n. 6 lett. g), è possibile desume la necessità che gli accertamenti sanitari avvengano in maniera in qualche modo contestuale alla scadenza del periodo suddetto, per non rendere, di fatto, impraticabile la possibilità per il personale giudicato non idoneo di transitare, a domanda, nelle corrispondenti aree funzionali del personale civile del Ministero della Difesa: ciò in quanto l’intervento del provvedimento di collocamento in congedo, con efficacia retroattiva alla data di superamento del termine massimo di aspettativa per infermità temporanea, comporterebbe inevitabilmente il rigetto dell’istanza di transito, a causa dell’inesistenza del rapporto di lavoro al momento del giudizio di inidoneità .
Nel presente giudizio, tuttavia, non si controverte della legittimità del provvedimento col quale l’appellante, pur non ancora sottoposto ai nuovi accertamenti sanitari, era stato collocato in congedo per il superamento del periodo massimo di aspettativa per infermità, trattandosi di un provvedimento mai impugnato.
Si sostiene, invece, che la scelta dell’amministrazione di effettuare la visita medica in un momento successivo alla scadenza del periodo massimo di aspettativa impedirebbe di formulare un giudizio ora per allora sulla idoneità del militare al servizio militare incondizionato, perché determinerebbe, invece, l’effetto di limitare l’accertamento sanitario al solo profilo della idoneità all’impiego civile.
In senso contrario, però, è a dirsi che in questo modo si produrrebbe un evidente risultato distonico rispetto al quadro normativo.
Il reimpiego a domanda nelle corrispondenti aree funzionali del personale civile del Ministero della difesa è possibile soltanto in presenza di un giudizio di permanente inidoneità al servizio militare incondizionato, che, come poc’anzi detto, costituisce la prima condizione per il transito nel ruolo civile.
A seguire la tesi dell’appellante, invece, verrebbe eliso questo essenziale momento valutativo.
Il motivo di appello, pertanto, dev’essere respinto.
12. – Infondato è anche il secondo motivo di appello.
Per consolidato indirizzo giurisprudenziale, il sindacato di legittimità sui giudizi fondati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale, quali sono quelli espressi dalle commissioni mediche nell’esercizio di discrezionalità tecnica basata su cognizioni della scienza medica e specialistica, “deve intendersi necessariamente limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità ictu oculi rilevabili, non essendo consentito in alcun caso al giudicante di sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall’organo tecnico nell’esercizio di un’attività tipicamente discrezionale e giustificata dal possesso di un patrimonio di conoscenze specialistiche del tutto estranee al patrimonio culturale del giudice” (ex aliis, C.d.S., sez. IV, 18 giugno 2019, n. 4126, in materia di giudizio di inidoneità al servizio).
Tale sindacato, pertanto, deve restare circoscritto ad ipotesi di omessa valutazione di circostanze di fatto, ovvero di manifesta irragionevolezza, o, ancora, di palese travisamento delle risultanze di fatto, essendo censurabile dal giudice amministrativo la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, a pena di esondare nell’ambito delle attribuzioni riservate all’amministrazione (C.d.S., sez. II, 26 ottobre 2020, n. 6483).
Nel caso di specie non è riscontrabile alcuna di queste ipotesi.
La Commissione Medica di 2^ istanza ha ritenuto che il quadro ortopedico fosse compatibile con un giudizio di idoneità al servizio militare incondizionato attesa la situazione di buon compenso funzionale, riscontrata nella relazione fisiatrica dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Trieste esibita dalla parte (dove si legge: “Obiettivamente il paziente presenta una buona articolarità ed un trofismo muscolare conservato rispetto all’arto inferiore controlaterale, accenno al “cassetto” anteriore. Deambula senza zoppia per tratti lunghi e riesce ad accelerare il passo senza accusare problemi; può correre per tratti brevi”).
L’esame obiettivo non trova contestazione finanche nel parere medico legale prodotto dalla parte ricorrente nel giudizio di primo grado, che insiste, invece, sulla natura degenerativa e progressivamente ingravescente della patologia, cioè su una circostanza proiettata, prospetticamente, nel futuro, senza contraddire l’esame obiettivo hic et nunc della situazione funzionale del paziente.
Non assume rilievo il fatto che la relazione fisiatrica fosse posteriore alla data di superamento del termine di aspettativa per infermità temporanea, poiché se è vero, in linea di principio, che le valutazioni dovevano essere condotte sul quadro medico esistente alla data della fine del periodo di aspettativa, non può neppure non considerarsi il fatto che la relazione fisiatrica era posteriore solo di un mese a quella data e, quindi, ragionevolmente riferibile anche ad essa, in difetto di qualsiasi allegazione in giudizio di trattamenti o terapie che potessero determinare un rapido miglioramento delle condizioni dell’appellante.
Questi, peraltro, contesta in radice che le sue condizioni ortopediche potessero migliorare.
Egli, difatti, propugna la tesi che il suo stato di salute fosse insuscettibile di miglioramento e che, perciò, ai reiterati giudizi d’inidoneità temporanea dovesse seguire, ineluttabilmente, l’accertamento della inidoneità definitiva al servizio militare.
Per questa ragione sostiene che la valutazione d’idoneità sarebbe in irrimediabile contrasto con i precedenti accertamenti clinici.
Tuttavia, in nessuno dei referti prodotti agli atti è esclusa la possibilità di miglioramenti funzionali, sicché, in difetto di questa od altre circostanze obiettivamente apprezzabili dal giudice, è precluso sindacare il giudizio medico degli organi tecnici dell’amministrazione che hanno valutato, da ultimo, che le condizioni fisiche del soggetto esaminato fossero compatibili col servizio d’istituto.
D’altra parte, sul piano logico, si avverte un netto contrasto, ove paragonate alla luce dell’assunzione di parte per cui il quadro clinico non avrebbe potuto registrare miglioramenti, quanto meno in assenza d’intervento chirurgico, tra l’affermazione secondo cui negli ultimi due anni di aspettativa egli avrebbe potuto deambulare soltanto con l’ausilio di un bastone o non deambulare affatto (pag. 5 del ricorso di primo grado) ed il fatto che nella visita innanzi alla Commissione medica di 2^ grado, alla presenza del suo medico di fiducia, la parte stessa avesse riferito, semplicemente, una “impossibilità a correre per lunghi tratti”.
E’ da escludersi, altresì, che il giudizio della Commissione medica di 2^ istanza ripetesse le caratteristiche di contraddittorietà della motivazione del giudizio della prima Commissione medica riscontrate dal T.A.R. per il solo fatto di aver espresso una concordanza con quest’ultima.
Una piana lettura del documento dimostra, infatti, che la concordanza si riferisce semplicemente all’esito del giudizio di idoneità (“… in concordanza con quanto già espresso in prima istanza, il M.llo Capo Menegazzo Massimo viene giudicato idoneo al servizio d’istituto”) e che la Commissione di 2^ istanza ha basato il proprio giudizio su una valutazione autonoma.
13. – Infondato è anche il terzo motivo di appello, essendosi il T.A.R. limitato a constatare, correttamente, che dal processo verbale risultava che il medico di fiducia dell’odierno appellante non aveva formulato alcuna osservazione, senza attribuire affatto a tale circostanza una rilevanza risolutiva ai fini della decisione della controversia.
14. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello deve essere respinto.
15. – Le spese del presente grado del giudizio possono essere compensate in considerazione della peculiarità e della natura della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del presente grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare l’identità e lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2020, svoltasi in videoconferenza con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg – Presidente
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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