Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|5 ottobre 2021| n. 26895.
ICI e la rilevanza della mera potenzialità edificatoria.
In tema di ICI, posta la rilevanza della mera potenzialità edificatoria, è soggetto a imposta il terreno inserito nell’ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque, nell’area interessata dal piano di intervento, un indice perequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca del terreno; diversamente, non è soggetto a imposta il terreno inserito nell’ambito della compensazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile su un’altra area, che può essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione dell’area oggetto di trasformazione urbanistica, ovvero dell’imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta o preordinato all’esproprio, con la conseguenza che, in tale caso il diritto edificatorio non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualita` intrinseca ed e` trasferibile separatamente da esso.
Ordinanza|5 ottobre 2021| n. 26895. ICI e la rilevanza della mera potenzialità edificatoria
Data udienza 19 maggio 2021
Integrale
Tag/parola chiave: Ici – Imu – Istanza di rimborso – Presupposti – Indici perequativi – Legge regionale Lombardia 11 del 2005 – Ius aedificandi – Criteri – Difetto di motivazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TRIBUTARIA
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. BALSAMO Milena – Presidente
Dott. RUSSO Rita – Consigliere
Dott. MONDINI Antonio – Consigliere
Dott. MELE Maria Elena – rel. Consigliere
Dott. MARTORELLI Raffaele – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 2766/2018 R.G. proposto da:
COMUNE DI VAREDO, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. (OMISSIS), con domicilio eletto in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avv. (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS) E (OMISSIS), rappresentate e difese dall’Avv. (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), con domicilio eletto in (OMISSIS), presso lo studio
dell’Avv. (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia, n. 4317/2017 depositata il 27 ottobre 2017.
Udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del 19 maggio 2021 dal Consigliere Maria Elena Mele.
ICI e la rilevanza della mera potenzialità edificatoria
RITENUTO
che:
(OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS) proponevano ricorso alla Commissione tributaria provinciale di Milano avverso il dinego di rimborso, opposto dal Comune di Varedo, delle somme da esse versate per ICI/IMU in relazione ad alcuni terreni di loro proprieta’ per gli anni 2012- 2013. Le contribuenti sostenevano che a tali terreni erano riconosciuti solo diritti edificatori perequativi che non potevano essere sfruttati in loco e che, comunque, per effetto della programmazione territoriale regionale, era venuta meno ogni possibilita’ di edificazione in quanto le aree erano state vincolate alla realizzazione dell’invaso del fiume (OMISSIS).
Il Comune contestava tale prospettazione deducendo che solo uno dei terreni (quello di cui al Foglio n. (OMISSIS), mappale (OMISSIS)) era stato interessato da esproprio per la realizzazione di detta opera, mentre le altre aree erano destinate dal PGT “a verde” o ad “area di riqualificazione ambientale” cui lo strumento urbanistico aveva riconosciuto un indice perequativo di 0,1 mq/mq.
La CTP accoglieva il ricorso ritenendo che le aree delle contribuenti fossero state espropriate e che pertanto non esisteva alcuna possibilita’ edificatoria.
Avverso tale pronuncia il Comune proponeva appello avanti alla Commissione tributaria regionale della Lombardia che lo rigettava, affermando che le aree delle contribuenti erano qualificate come aree “a verde ambientale” le quali, ai sensi del Piano delle regole del Comune, articolo 34, comma 4, potevano essere acquisite dall’amministrazione comunale, ovvero espropriate o oggetto di convenzione con il proprietario per garantirne la fruizione pubblica. Ad esse, pertanto, si applicava l’istituto della compensazione urbanistica di cui alla Legge Regionale Lombardia n. 12 del 2005, articolo 11, comma 3, dovendosene escludere l’edificabilita’ e dunque l’assoggettabilita’ a ICI.
Il Comune di Varedo ha proposto ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione di tale sentenza.
Le contribuenti hanno resistito con controricorso.
Entrambe le parti hanno depositato memoria.
ICI e la rilevanza della mera potenzialità edificatoria
CONSIDERATO
che:
Con il primo motivo si deduce la nullita’ della sentenza per violazione e falsa applicazione, ex articolo 360 c.p.c., n. 3, del Piano delle regole del Comune di Varedo, articolo 34, comma 4, nonche’ violazione e falsa applicazione della Legge Regionale della Lombardia n. 11 del 2005, articolo 11.
Il Comune rileva, innanzitutto, che i terreni delle contribuenti erano destinati ad “area a verde” o ad “area di riqualificazione ambientale” alle quali, in sede di pianificazione, era stato riconosciuto l’indice perequativo di 0,1 mq/mq. Un solo terreno era stato interessato dalla realizzazione di un’opera pubblica, dell’invaso di laminazione del (OMISSIS).
Cio’ posto, secondo il ricorrente la motivazione della sentenza impugnata sarebbe errata perche’ basata su norme regolamentari in realta’ non vigenti nel Comune, avendo il giudice d’appello erroneamente richiamato le disposizioni del Comune di Fermo. Nel PGT del Comune di Varedo le aree destinate a “verde” non sarebbero sottoposte a vincolo espropriativo, ma godrebbero di un indice perequativo. Per tale motivo, la CTR avrebbe fatto applicazione di una disposizione regionale inconferente, in quanto relativa all’istituto della compensazione urbanistica di cui alla Legge Regionale n. 11 del 2005, articolo 11, comma 3, mentre nella specie rileverebbe il diverso istituto della perequazione urbanistica disciplinato dal citato articolo 11, comma 2.
La perequazione, a differenza della compensazione, non prevede l’apposizione di un vincolo pre-espropriativo sulle aree destinate a servizi pubblici, ma prevede che i proprietari dei tali aree possano cedere gratuitamente tali aree al Comune e che l’indice di edificabilita’ di tale terreno possa essere sfruttato su aree diverse del territorio. In sostanza, secondo il ricorrente, il terreno oggetto di trasferimento all’Amministrazione sviluppa una volumetria propria che pero’ puo’ essere realizzata solo sulle aree su cui deve concentrarsi l’edificabilita’. Pertanto, le aree delle contribuenti, rientrando in tale previsione, non sarebbero private della potenzialita’ edificatoria, in quanto verrebbe loro attribuito un indice edificatorio da “investire” in altro luogo e percio’ avrebbero potenzialita’ economica, sicche’ sarebbero soggette ad ICI/IMU.
Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’articolo 360 c.p.c., n. 5, per omessa valutazione della sussistenza del vincolo pre-espropriativo con esclusivo riferimento al terreno di cui al mappale (OMISSIS), foglio (OMISSIS), e non a tutte le aree oggetto dell’istanza di rimborso proposta dalle ricorrenti.
Il giudice d’appello avrebbe ritenuto che tutti i terreni oggetto dell’atto impugnato sarebbero soggetti a vincolo espropriativo senza considerare che il Comune aveva dedotto in appello che detto vincolo concerneva esclusivamente il terreno di cui al mappale (OMISSIS), foglio (OMISSIS), e che comunque esso non precludeva la possibilita’ di cessione gratuita al Comune di tale area con acquisizione dei diritti edificatori.
Il primo motivo e’ fondato.
La questione prospettata dal ricorrente attiene alla qualificabilita’ delle aree delle contribuenti come edificabili o meno ai fini della applicazione dell’ICI.
In proposito questa Corte ha affermato che, a seguito dell’entrata in vigore del Decreto Legge n. 203 del 2005, articolo 11 quaterdecies, comma 16, conv. con modif. dalla L. n. 248 del 2005, e del Decreto Legge n. 223 del 2006, articolo 36, comma 2, conv. con modif. dalla L. n. 248 del 2006, che hanno fornito l’interpretazione autentica del Decreto Legislativo n. 504 del 1992, articolo 2, comma 1, lettera b), l’edificabilita’ di un’area, ai fini dell’applicabilita’ del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. Si ritiene, infatti, che l’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica sia sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che cio’ comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il Comune non ritenga di riconoscerlo, ai sensi del Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 59, comma 1, lettera f). Nella determinazione della base imponibile, e’ tuttavia necessario tener conto della maggiore o minore attualita’ delle sue potenzialita’ edificatorie, nonche’ della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio (Cass., Sez. 5, n. 6702 del 10/03/2020; Sez. un., n. 25506 del 2006).
Si e’ altresi’ precisato che deve escludersi la natura edificabile di un’area che tale sia in base al PRG, ma per la quale il piano paesaggistico regionale preveda vincoli di inedificabilita’ assoluti (Cass., Sez. 5, n. 34242 del 20/12/2019; n. 33012 del 14/12/2019).
Nella specie, il giudice d’appello ha escluso l’assoggettabilita’ ad IMU delle aree delle contribuenti sulla considerazione che, trattandosi di aree destinate a “verde ambientale”, in forza del Piano delle regole, articolo 34, comma 4, ad esse si applicherebbe la Legge Regionale Regione Lombardia, articolo 11, comma 3, che stabilisce che possano essere acquisite dall’Amministrazione comunale o espropriate, trovando applicazione in tal caso l’istituto della compensazione urbanistica.
Il Comune, tuttavia, ha dedotto che solo una delle aree interessate e’ (rectius era) soggetta a vincolo espropriativo (successivamente, peraltro, venuto meno). Tale circostanza non e’ stata smentita dalle contribuenti.
Le aree restanti risultano destinate ad “area verde” o ad “area di riqualificazione ambientale” e per queste il PGT del Comune ha riconosciuto l’indice perequativo dei 0,1 mq/mq.
Erra, pertanto, la CTR nel fondare la propria decisione sulla Legge Regionale n. 12 del 2005, articolo 11, comma 3, in quanto esso disciplina il diverso istituto della compensazione urbanistica, laddove invece, nella specie, viene in rilievo un’ipotesi di perequazione urbanistica.
Le Sezioni unite di questa Corte, nella sentenza n. 23902 del 29/10/2020, hanno chiarito che compensazione e perequazione urbanistica costituiscono istituti tra loro diversi. Si e’ infatti affermato che “mentre il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualita’ intrinseca del suolo (che partecipa fin dall’inizio di un indice di edificabilita’ suo proprio, cosi’ come prestabilito e âEuroËœspalmato’ all’interno di un determinato ambito territoriale di trasformazione), il diritto edificatorio di origine compensativa deriva dall’adempimento di un rapporto sinallagmatico in senso lato, avente ad oggetto un terreno urbanisticamente non edificabile, ristorato con l’assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area. Nel caso del diritto edificatorio di origine compensativa, particolarmente evidente e’ la progressivita’ dell’iter perfezionativo della fattispecie, dal momento che quest’ultima si articola – seguendo la metafora aviatoria utilizzata in materia dagli urbanisti – in una fase (o area) di âEuroËœdecollo’, costituita dall’assegnazione del titolo volumetrico indennitario al proprietario che ha subito il vincolo; di una fase (o area) di âEuroËœatterraggio’, data dalla individuazione ed assegnazione del terreno sul quale il diritto edificatorio puo’ essere concretamente esercitato; di una fase di âEuroËœvolo’ rappresentata dall’arco temporale intermedio durante il quale l’area di atterraggio ancora non e’ stata individuata, e pur tuttavia il diritto edificatorio e’ suscettibile di circolare da se'”.
La Corte ha, altresi’, precisato che “Nel caso dell’urbanistica perequativa, si ha distribuzione paritetica e proporzionale – tra tutti i proprietari di un determinato ambito territoriale o lotto – tanto del vantaggio costituito dalla edificabilita’, quanto dell’onere di contribuzione ai costi di riqualificazione, urbanizzazione e realizzazione di aree a servizi di pubblica utilita’ o verde. In questo modo, a tutti i suoli dell’ambito territoriale di intervento viene riconosciuto un valore edificatorio costante, indipendentemente dalla effettiva e specifica collocazione, all’interno di esso, dei fabbricati assentiti; collocazione che, stante appunto l’effetto distributivo-perequativo, risulta in definitiva indifferente per i singoli proprietari, i cui terreni saranno comunque destinatari di una quota uguale di edificabilita’”.
Nel caso invece della compensazione urbanistica viene attribuito al privato un indice di capacita’ edificatoria fruibile su un’altra area di proprieta’ pubblica o privata che puo’ essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione gratuita dell’area oggetto di trasformazione urbanistica, ovvero della imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilita’ assoluta, o preordinato all’esproprio. In tal caso, il diritto edificatorio viene assegnato solo all’esito della cessione dell’area o dell’imposizione del vincolo.
Proprio per tali caratteristiche, le Sezioni unite hanno affermato che solo l’urbanistica perequativa “e’ avulsa da qualsiasi obiettivo restitutorio di una originaria edificabilita’, si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico (e non in contropartita della specifica assegnazione o cessione volontaria dell’area al Comune come nel caso di compensazione) e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento”. Inoltre, “solo nella perequazione l’indice di edificabilita’ viene attribuito âEuroËœal fondo’ divenendo una qualita’ intrinseca di questo, e solo nella perequazione la fattispecie di edificabilita’ puo’ dirsi perfetta fin dall’origine, non necessitando di successiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di atterraggio”.
E’ su questi presupposti, che la giurisprudenza di legittimita’ ha affermato la tassabilita’ dei terreni oggetto di perequazione urbanistica ai fini ICI, stante la rilevanza, dal punto di vista tributario, della mera potenzialita’ edificatoria. Potenzialita’ che e’ da ravvisarsi nella attribuzione di un indice perequativo costante di edificabilita’ ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque nell’area interessata dal piano di intervento (Sez. un. cit.; n. 27575 del 2018; 15693 del 2017. Adde Sez. 6-5 n. 15312 del 2021).
Diversamente, nel caso della compensazione urbanistica, ove “si assiste alla massima volatilita’ dello ius aedificandi rispetto alla proprieta’ del suolo”, si e’ esclusa l’imponibilita’ ai fini ICI, come area edificabile, del terreno dal quale origina il diritto edificatorio compensativo. Questo, infatti, “non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualita’ intrinseca ed e’ trasferibile separatamente da esso”.
Pertanto, il giudice di appello ha fatto malgoverno dei principi enunciati non avendo accertato quali delle aree di proprieta’ delle contribuenti fossero state oggetto di esproprio, quali fossero sottoposte dal PGT del Comune a vincolo preordinato all’esproprio e dunque oggetto di compensazione urbanistica, come tali non imponibili ai fini ICI, e quali, invece, fossero oggetto di perequazione urbanistica.
Il secondo motivo e’ assorbito.
In conclusione, il primo motivo di ricorso puo’ essere accolto, con assorbimento del secondo, e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla CTR la quale dovra’ verificare quali aree siano state oggetto di esproprio o sottoposte a tale vincolo.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo. Cassa e rinvia alla CTR della Lombardia in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimita’.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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