Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 16 dicembre 2019, n. 8509
La massima estrapolata:
Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo, laddove la causa petendi si identifichi: a) nell’assenza di una declaratoria di pubblica utilità o di un atto espropriativo ovvero in un mero comportamento materiale, non collegato cioè all’esercizio, pur se illegittimo, del potere; b) nello sconfinamento rispetto al provvedimento di esproprio, configurandosi un comportamento di mero fatto; c) nella perdita del valore della porzione residua derivata da una più ampia legittima ablazione, venendo in rilievo una componente della indennità di esproprio.
Sentenza 16 dicembre 2019, n. 8509
Data udienza 19 novembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10372 del 2009, proposto dai signori Gi. De Ri. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Mi. Br. Bi. e Gi. Le., con domicilio eletto presso lo studio Di Bo. – Sa. in Roma, piazza (…);
contro
il Comune di (omissis) in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
il Consorzio Ar. di Sv. In. (AS.) di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ad. Vi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Do. Ga., Studio DL. Pi. in Roma, via dei (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Quinta n. 03774/2009, resa tra le parti, concernente occupazione temporanea di urgenza di un’area per attuazione di nuove iniziative industriali
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio AS. di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2019 il Cons. Antonella Manzione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso al T.A.R. per la Campania i signori Gi., Mi. e Al. De Ri. hanno impugnato il decreto n. 4832 del 9 marzo 1999 con il quale il Sindaco di (omissis) ha autorizzato l’occupazione d’urgenza di parte del fondo di loro proprietà identificato alla partita (omissis), fol. (omissis), p.lla (omissis) (per una superficie pari a mq. 9259 su 16.694 di estensione totale) al fine di realizzarvi alcune iniziative industriali, chiedendo anche il risarcimento dei danni subiti. Con successivi motivi aggiunti hanno impugnato altresì il decreto di esproprio n. 16565 del 24 ottobre 2003 a firma del Commissario Straordinario del medesimo Comune di (omissis). Infine con ulteriori motivi aggiunti si opponevano alla condotta illecita delle ridette Amministrazioni le quali, nelle more del giudizio, occupavano un’ulteriore porzione dell’originaria particella (omissis) (per una superficie pari a circa mq. 3.000) allo scopo di realizzarvi una strada di cantiere a servizio dell’intervento principale cui era finalizzato l’esproprio, chiedendo alternativamente o il reintegro nel possesso o il risarcimento del danno subito.
2. Con sentenza n. 3774 del l’8 luglio 2009, la sez. V del T.A.R. per il Lazio dichiarava il ricorso originario -iscritto al n. r. 4531/1999- perento ai sensi dell’art. 23 bis della l. 6 dicembre 1971, n. 1034, non essendo stati rispettati i termini, peraltro dimidiati, di richiesta di fissazione dell’udienza (depositata in data 9 aprile 2001, quindi oltre un anno dal deposito del ricorso, avvenuto il 4 giugno 1999). A ciò faceva conseguire anche il mancato scrutinio dei motivi aggiunti depositati in data 11 maggio 2009, aventi ad oggetto l’autonoma richiesta risarcitoria in conseguenza della lamentata occupazione sine titulo.
3. Avverso tale sentenza hanno proposto appello gli originari ricorrenti in primo grado: incontestata la perenzione del ricorso principale, nonché dei primi motivi aggiunti, notificati in data 16 gennaio 2004, in quanto ancorati ai medesimi motivi di censura, essi sindacavano la mancata disamina di quelli proposti l’11 maggio 2009. Erroneamente, infatti, il giudice di prime cure avrebbe esteso gli effetti della perenzione a tale autonomo gravame con ciò ponendosi in contrasto con l’art. 25 della l. n. 1034/1971. Nel merito, hanno pertanto reiterato la richiesta originaria di essere reintegrati nella proprietà e nel possesso dei fondi illegittimamente detenuti ovvero di ottenere il risarcimento dei danni subiti.
4. Si costituiva in giudizio il Consorzio A.S. di Napoli, il quale preliminarmente eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, venendo all’evidenza un comportamento illegittimo della pubblica amministrazione; in denegata ipotesi, chiedeva dichiararsi l’avvenuta prescrizione del credito risarcitorio essendo ampiamente decorsi i cinque anni richiesti dalla giurisprudenza in materia decorrenti dal momento dell’avvenuta irreversibile trasformazione dell’area. Nel caso di specie, essa si sarebbe realizzata al più tardi in data 14 luglio 2003, data di ultimazione dei lavori riportata nel decreto n. 28 del 28 novembre 2006 del Commissario straordinario del Consorzio A.S. di Napoli.
5. Alla pubblica udienza del 19 novembre 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
6. Rileva il Collegio come l’appello debba essere accolto, limitatamente alla dichiarata estensione degli effetti della perenzione anche ai motivi aggiunti cd. “impropri”.
La giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2018, n. 4678; id., 6 febbraio 2017, n. 482; 3 settembre 2014, n. 4480; ) ha, invero, chiarito che motivi aggiunti cd. “propri” sono quelli che deducono censure nuove, proposte contro il provvedimento già impugnato con il ricorso introduttivo; motivi aggiunti cd. “impropri” sono invece quelli che, seppur contenenti una domanda nuova, sono materialmente inseriti nello stesso processo, per ragioni di connessione oggettiva e concentrazione della decisione. L’esistenza di un rapporto di “connessione” è sempre presupposto indispensabile per la proposizione di domande nuove, onde lo stesso non può costituire elemento per determinare l’estensione ai motivi aggiunti degli effetti della perenzione verificatasi per la tardiva presentazione della domanda di fissazione in relazione al ricorso originario.
Di conseguenza, nel caso in esame la perenzione del ricorso principale non poteva riguardare anche lo scrutinio della domanda risarcitoria per l’occupazione sine titulo di porzione ulteriore del lotto di proprietà degli appellanti (oggetto di motivi aggiunti), in quanto essa è una richiesta autonoma e diversa rispetto alla richiesta di annullamento del decreto di occupazione d’urgenza e di quello di esproprio (in relazione al quale la parte non ha inteso coltivare l’appello, circoscrivendolo espressamente al solo oggetto dei motivi aggiunti da ultimo presentati).
7. Tale astratta possibilità di scrutinio, tuttavia, indebitamente negata dal T.A.R. per la Campania, non si palesa comunque utile ai ricorrenti ad ottenere il bene della vita cui aspiravano con il ricorso di prime cure.
Esso, infatti, avendo ad oggetto un comportamento dell’Amministrazione operante e non un provvedimento, esula dalla giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.
Il giudice di legittimità ha già avuto modo di chiarire come in subiecta materia sussista la giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo, laddove la causa petendi si identifichi: a) nell’assenza di una declaratoria di pubblica utilità o di un atto espropriativo ovvero in un mero comportamento materiale, non collegato cioè all’esercizio, pur se illegittimo, del potere (Corte Cost., n. 191 del 2006; Cass. civ., sez. un., n. 23462 del 2016; Cons. Stato, A.P., n. 10 e n. 12 del 2007); b) nello sconfinamento rispetto al provvedimento di esproprio, configurandosi un comportamento di mero fatto (Cass. civ., sez. un., n. 2721 del 2018); c) nella perdita del valore della porzione residua derivata da una più ampia legittima ablazione, venendo in rilievo una componente della indennità di esproprio (Cass. civ., sez. un., n. 2721 del 2018;
n. 1643 del 2017); d) in relazione alle azioni possessorie e nunciatorie, se non vi è collegamento con l’esercizio della funzione pubblica (Cass civ., sez. un., n. 32364 del 2018; n. 25456 del 2017, n. 15155 del 2015; Cass. civ., sez. un., 16 dicembre 2016 n. 25978).
In tali casi, cioè, l’occupazione del terreno non può che ritenersi di mero fatto o comunque in carenza assoluta di poteri autoritativi della P.A., configurando un comportamento illecito (comune) a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo, a cui conseguentemente l’interessato può reagire davanti al giudice ordinario, sia invocando la tutela restitutoria sia attraverso un’abdicazione implicita al diritto dominicale, optando per il risarcimento del danno ex artt. 2043 e 2058 c.c.
Nel caso di specie, la condotta della pubblica amministrazione configura o un autonomo comportamento illecito, ovvero, ove voglia accentuarsi il legame strumentale alla procedura espropriativa in itinere, uno sconfinamento rispetto all’oggetto degli atti della medesima.
8. Conclusivamente, pertanto, il primo motivo di diritto va accolto, e per l’effetto va riformata la sentenza del T.A.R. per la Campania n. 3774/2009 nella parte in cui ha dichiarato perento il ricorso per motivi aggiunti al ricorso n. r. 4531/1999 depositati in data 11 maggio 2009; a ciò non può che conseguire, tuttavia, una pronuncia declinatoria della giurisdizione da parte del giudice amministrativo.
9. Sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, così provvede:
a) lo accoglie e conseguentemente annulla la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania 8 luglio 2009, n. 3774, limitatamente alla declaratoria di perenzione della domanda restitutoria e/o risarcitoria formulata nel giudizio con motivi aggiunti;
b) dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla medesima domanda;
c) indica, quale giudice fornito di giurisdizione, il giudice ordinario, davanti al quale potrà essere riproposta la domanda entro il termine di cui all’art. 11 del codice del processo amministrativo, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda e ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute.
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore
Giovanni Orsini – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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