Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 12 aprile 2019, n. 2396.

La massima estrapolata:

Il diniego di condono con riferimento ad illeciti edilizi insistenti su aree vincolate dà luogo, anche nel caso di mutamenti di destinazione d’uso senza opere, all’emissione del provvedimento comunale ingiuntivo di rimessione in pristino stato dell’uso dell’immobile, trattandosi di una manifestazione di esercizio di potere vincolato.

Sentenza 12 aprile 2019, n. 2396

Data udienza 13 dicembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8156 del 2012, proposto dalla signora En. De. in Maffei, rappresentata e difesa dall’avvocato Al. Bi. ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato Ma. Se. in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Gr. ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Em. Pa. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sez. III, 8 marzo 2012 n. 444, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e la documentazione prodotta;
Esaminate le ulteriori memorie depositate da entrambe le parti, anche di replica ed i nuovi documenti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2018 il Cons. Stefano Toschei e uditi per le parti gli avvocati Ma. Se., per delega dell’avvocato Al. Bi. e Lu. Gr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso in appello la signora En. De. ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sez. III, 8 marzo 2012 n. 444, con la quale è stato respinto il ricorso (R.G. n. 115/1997) proposto ai fini dell’annullamento del provvedimento 29 ottobre 1996 n. 54 con cui il Comune di (omissis) ha respinto la domanda di condono edilizio presentata dalla odierna appellante ordinando il ripristino dello stato dei luoghi.
2. – La documentazione prodotta in giudizio dalle parti controvertenti in sede di appello (nonché nel giudizio di primo grado) consente di ricostruire la vicenda contenziosa come segue, limitatamente alle questioni fatte oggetto di ricorso in primo grado e decise con la sentenza della quale qui si chiede la riforma:
– la odierna appellante, con atto di compravendita e cessione di quote sociali rogato in data 21 luglio 1992 acquistava, dalla società Al. Re. El. S.r.l., una porzione dell’immobile posto nel Comune di (omissis), Frazione (omissis), località (omissis), Via (omissis) denominato “Gr. Ho.” e precisamente una unità immobiliare posta la piano terra, un posto per parcheggio auto e le quote proporzionali delle parti comuni dell’edificio, degli spazi e dei servizi compreso l’alloggio del custode;
– il fabbricato, nel quale insisteva la porzione immobiliare compravenduta di cui sopra si è fatto cenno, presentava quattro piani, compreso quello di terra ed era stato edificato, quale albergo, grazie alla licenza edilizia n. 56 del 12 febbraio 1968, cui avevano fatto seguito dapprima la concessione edilizia n. 219 del 21 novembre 1980 e successivamente la concessione edilizia n. 58 del 22 marzo 1983, che aveva consentito la trasformazione dell’edificio da albergo ad albergo residenziale;
– successivamente, con atto di cui al rogito del Notaio Ca. di Pi. del 5 agosto 1983 la società Al. Re. El. S.r.l. cedeva alla società Va. S.r.l. il terzo e l’ultimo piano del fabbricato composto da sette unità abitative e contestualmente venne approvato il Regolamento di gestione in forma unitaria del complesso alberghiero;
– a questo punto, grazie alla intervenuta l. 23 dicembre 1994, n. 724, la odierna appellante proponeva istanza di condono edilizio al fine di ottenere la sanatoria dell’abuso relativo alla destinazione d’uso dell’immobile onde ottenere il mutamento di destinazione d’uso dell’unità immobiliare di sua proprietà da albergo residenziale a civile abitazione;
– ella provvedeva, quindi a versare l’oblazione dovuta nonché, in seguito a specifica richiesta degli uffici comunali, a produrre nel 1996 una integrazione documentale, nondimeno le veniva notificato il diniego di condono e la contestuale ingiunzione di demolizione.
Fermo quanto sopra l’appellante puntualizza nell’atto di appello che “fino dall’epoca dell’acquisto l’unità immobiliare di cui sopra è stata di fatto utilizzata solamente come alloggio abitazione con esclusione di qualsiasi attività a carattere alberghiero”.
Ella dunque chiarisce, nella sostanza dell’atto di appello, che, sussistendone i presupposti, con la domanda di condono intendeva soltanto ricondurre una situazione pacifica in fatto nel corretto stato giuridico.
La domanda di condono veniva respinta con un atto di diniego espresso, essendo stato documentato l’esercizio dell’attività alberghiera denominata Gr. Ho., sino al 31 dicembre 1994.
3. – Ritenendolo palesemente illegittimo, la odierna appellante impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo regionale il diniego di condono con l’ordine di rimessione in pristino formulando quattro motivi di censura.
Tuttavia il Tribunale amministrativo respingeva il ricorso sulla scorta delle seguenti considerazioni:
– risultano agli atti di causa tutti gli elementi per affermare che alla data del 31 dicembre 1994 l’attività di residenza turistico alberghiera nell’immobile in questione era ancora attiva, è ciò in quanto è riscontrabile la presenza della licenza per l’esercizio dell’attività di residenza turistico-alberghiera del 9 gennaio 1991, le attestazioni di pagamento delle tasse per lo svolgimento della relativa attività anche per gli anni 1992, 1993 e 1994, la comunicazione della cessazione dell’attività in esame al 31 dicembre 1994, l’attestazione comunale della cessazione dell’attività medesima al 31 dicembre 1994 per il mancato rinnovo della licenza. Risultano poi i documenti attestanti le tariffe applicate dalla predetta Gr. Ho., per gli anni 1992, 1993 e 1994, nelle pubblicazioni dell’A.P.T. Versilia, oltre al fatto che il vincolo di destinazione ad albergo residenziale della struttura de qua era perfettamente noto agli acquirente al momento del rogito di acquisto dell’unità immobiliare in data 1 marzo 1989;
– con riferimento all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, trattandosi di immobile insistente su area vincolata, il mutamento di destinazione d’uso da residenza alberghiera a civile abitazione, provocando un parallelo mutamento degli standard urbanistici in area soggetta a vincolo paesaggistico, non poteva non condurre, all’indomani dell’adozione del provvedimento di diniego di condono, alla imposizione della sanzione ripristinatoria ai sensi degli artt.7 e 8 l. 28 febbraio 1985, n. 47.
Fin qui i fatti che hanno preceduto la proposizione del ricorso in sede di appello.
4. – La signora En. De. sostiene, nel presente grado di appello, la erroneità della sentenza del Tribunale amministrativo regionale, prospettando motivi di appello ai fini della riforma della pronuncia di primo grado, sostanzialmente riproduttivi dei motivi di doglianza proposti con il ricorso di primo grado.
Con il primo motivo si sostiene che il Tribunale amministrativo regionale, nella sentenza qui appellata, abbia errato nell’affermare che nel caso di specie non fossero stati rispettati, nel presentare la domanda di condono, i termini previsti dalla legge, atteso che il vincolo di destinazione ad albergo residenziale della struttura sarebbe rimasto oltre il 31 dicembre 1993.
Sul punto la appellante ricorda che al momento della presentazione della domanda di condono l’immobile non era adibito a residenza turistico alberghiera da tempo antecedente al 31 dicembre 1993 e tale caratteristica è stata provata, per come consentito dalla l. 724/1994, con dichiarazione sostitutiva di atto notorio.
Ne deriva che il Comune avrebbe dovuto svolgere più oculatamente l’istruttoria valutativa sulla domanda di condono edilizio ed evitare di incorrere, come è accaduto nella specie, nell’adozione di un provvedimento illegittimo.
A quanto sopra si accompagnano comportamenti inequivocabili da parte della proprietà della unità immobiliare in questione, analiticamente elencati nell’atto di appello (ad esempio l’utilizzo esclusivo da parte della proprietaria e dei suoi familiari, l’accatastamento quale abitazione A3, la costante dichiarazione del compendio ai fini fiscali, ecc.), che militano per la sicura esclusione dell’utilizzo ovvero utilizzabilità dalla unità immobiliare a fini turistico-ricettivi, come invece illegittimamente si afferma nell’atto di diniego impugnato.
Per il resto si riporta ai motivi di ricorso dedotti in primo grado ivi compreso quello con il quale si contesta la legittimità dell’ordine di rimessione in pristino imposto dal Comune di (omissis).
5. – Si è costituito anche nel presente grado di giudizio il Comune di (omissis), confermando la correttezza della sentenza fatta oggetto di appello e contestando analiticamente la infondatezza giuridica delle prospettazioni fatte proprie dalla odierna appellante, di talché chiedeva la reiezione dell’appello.
Le parti hanno presentato ulteriori memorie, anche di replica, con documentazioni, ribadendo i diversi e distanti punti di vista.
6. – Come precisano entrambe le parti in giudizio la presente controversia ha ad oggetto un mutamento della destinazione d’uso di una porzione immobiliare insistente in un fabbricato nel Comune di (omissis), inizialmente adibito ad albergo, poi ad attività turistico-ricettiva di residence (il residence “Gr. Ho.” di (omissis), nel Comune di (omissis)) e quindi ad abitativa (residenziale), rispetto alla quale la appellante, insieme con molti altri proprietari di unità immobiliari acquistate dopo l’intervenuto frazionamento dell’immobile, aveva chiesto nel 1995 al Comune di (omissis) il rilascio del condono edilizio ai sensi dell’art. 39 l. 724/1994.
Il richiesto condono veniva denegato nel 1996 a causa dell’accertata infedeltà dolosa del contenuto della domanda presentata “essendo documentato l’esercizio dell’attività alberghiera denominata Gr. Ho., sino al 31 dicembre 1994” (così, testualmente, nella memoria difensiva del Comune), ordinando anche il ripristino dello stato dei luoghi.
Risulta in atti (e quindi è documentalmente provato) che la società El. S.r.l., succeduta alla originaria proprietaria del fabbricato che lo aveva realizzato in forza di licenza edilizia per la costruzione di una struttura alberghiera, in data 22 dicembre 1982 aveva chiesto al Comune di (omissis) il rilascio di una nuova concessione edilizia per effettuare alcuni lavori al fine di poter classificare la struttura come residenza turistico-alberghiera, quindi al fine di poter effettuare un mutamento di destinazione d’uso del fabbricato da albergo a struttura ad uso residenza turistico alberghiera. Il titolo edilizio veniva rilasciato il 22 marzo 1983, sicché l'(ex)albergo veniva classificato come residenza turistico alberghiera, ottenendo poi, in data 19 novembre 1987, l’abitabilità /agibilità (con la relativa certificazione) quale residenza turistico-alberghiera per 28 unità abitative con uso di cucina, due camere con bagno ed alcuni locali comuni per complessivi 106 vani.
La gestione della struttura turistico-alberghiera era disciplinata con un Regolamento (la cui ultima versione risale al 1990) nel quale era stabilito, tra l’altro, che il gestore ha la disponibilità e l’uso dei locali e che la disponibilità d’uso delle unità abitative sono concesse per lo svolgimento dell’attività turistico recettiva.
Il destino, nel corso degli anni, delle singole unità nelle quali era ripartito il fabbricato è stato diversificato. Infatti il terzo e ultimo piano, nel 1983, venivano venduti alla società Va. S.r.l. con obbligo per l’avente causa della gestione alberghiera della parte di immobile compravenduta, mentre le altre unità immobiliari restanti venivano vendute nel tempo a privati con atti nei quali veniva esplicitato che l’intero fabbricato aveva destinazione alberghiera e che la gestione dello stesso avrebbe dovuto avvenire in conformità del regolamento nonché delle disposizioni vigenti per gli alberghi.
Fin qui il racconto delle vicende che, nel tempo, hanno caratterizzato l’immobile e, con esso, le singole unità immobiliari, non divergono negli atti processuali prodotti in giudizio dalle parti controvertenti, giacché di esso si ha prova nella documentazione depositata nei due gradi di giudizio dalle stesse parti.
Anche gli ulteriori due passaggi trovano concordia nelle ulteriori fasi del racconto.
Infatti non è contestato che nel 1986 la gestione dell’attività turistico ricettiva è stata affidata (con atto notarile) alla società Gr. Ho. S.a.s. di Lemmetti Carlo che, a propria volta, ottenne in data 29 aprile 1988 la licenza n. 141 per l’esercizio della residenza turistica alberghiera e che successivamente la Va. S.r.l ha concesso in uso le unità del terzo e dell’ultimo piano, per la gestione dell’attività turistico residenziale, alla stessa Gr. Ho..
In secondo luogo neppure è contestato che in epoca ancora successiva è stata rilasciata una ulteriore licenza per l’esercizio dell’attività turistica alberghiera in data 9 gennaio 1991 (licenza n. 168).
7. – Da questo punto in poi le posizioni però si fanno opposte.
Mentre il Comune di (omissis) afferma, nel provvedimento di diniego impugnato e nelle difese prodotte in entrami i gradi di giudizio, che dal 9 gennaio 1991 e “fino al 31 dicembre 1994 non è rinvenibile alcuna iniziativa della proprietà, né dei possessori, né alcun atto comunale che possa in qualche modo aver determinato un mutamento nella qualificazione dell’edificio (che) restava dunque ancora quella turistico ricettiva, ovvero di residenza turistico alberghiera (R.T.A.)” (così, nella sostanza, nel provvedimento di diniego di condono e, testualmente, nella memoria prodotta dal Comune in appello), la odierna appellante sostiene invece di avere ampiamente dimostrato in giudizio che fin dall’epoca dell’acquisto, avvenuto nel 1992, la destinazione residenziale dell’immobile si è concretizzata, escludendosi del tutto ogni possibile sfruttamento dell’appartamento ai fini turistico-ricettivi, venendo utilizzato esclusivamente da un’unica famiglia.
D’altronde, sostiene ancora la appellante, in contrasto con la posizione processuale assunta dal Comune di (omissis), la circostanza che la RTA Gr. Ho. registrasse giornalmente la presenza degli avventori non vale a confutare la circostanza che fosse comunque intervenuto di fatto il mutamento della destinazione d’uso, in quanto dalle tabelle ricavate dal registro delle persone ospitate dall’albergo, risultava che l’alloggio in questione fosse sempre occupato dall’odierno appellante, oltre al fatto che deve essere smentita l’affermazione fatta propria dal Comune secondo la quale la società che gestiva la RTA avrebbe rinnovato annualmente la licenza per l’esercizio dell’attività alberghiera, visto che l’unica licenza (prodotta in giudizio) risale al 9 gennaio 1991 e che essa ha avuto validità soltanto sino al 31 dicembre 1991, essendo stato espressamente escluso il suo automatico rinnovo, per come emerge dalla lettura dell’atto (prodotto in giudizio) nel quale l’opzione per il rinnovo automatico è stata cancellata.
Controdeduce il Comune in ordine ai suddetti punti in contrasto ricordando che, in via generale e con riferimento alla singolare configurazione del fabbricato de quo in merito alla destinazione d’uso delle unità immobiliari che lo compongono, “una RTA ancorché abbia le sembianze di un vero e proprio “condominio” di miniappartamenti, dallo stesso però si differenzia per i locali ad uso comune e per la gestione unitaria “alberghiera” che caratterizza l’utilizzo delle singole parti dello stabile nonché per la presenza di spazi comuni a servizio degli ospiti” (così, testualmente, nella memoria conclusiva prodotta nel presente grado di appello dall’amministrazione appellata) e che comunque, nello specifico, resta il fatto che, al momento dell’acquisto delle due unità immobiliari da parte del(genitore del)la odierna appellante, per come risulta anche nell’atto di compravendita, esse venivano acquistata con destinazione a residenza alberghiera, in area soggetta a vincolo paesaggistico nel Comune di (omissis).
8 – Il Collegio osserva come il primo motivo di appello dedotto dalla parte appellante non coglie nel segno.
Infatti il primo giudice rileva che non sia stato rispettato il termine del 31 dicembre 1994 al fine di proporre correttamente e secundum legem la domanda di condono. Si puntualizza infatti nella sentenza (a pag. 4) che “risultano agli atti di causa la licenza per l’esercizio dell’attività di residenza turistico-alberghiera del 9 gennaio 1991, le attestazioni di pagamento delle tasse per lo svolgimento della relativa attività anche per gli anni 1992, 1993 e 1994, la comunicazione della cessazione dell’attività in esame al 31 dicembre 1994, l’attestazione comunale della cessazione dell’attività medesima al 31 dicembre 1994 per il mancato rinnovo della licenza, le tariffe applicate dalla predetta Gr. Ho., per gli anni 1992, 1993 e 1994, nelle pubblicazioni dell’A.P.T. Versilia (…); che il vincolo di destinazione ad albergo residenziale della struttura de qua risulta inoltre chiaramente anche dall’atto di acquisto dell’unità immobiliare da parte del dante causa in data 1° marzo 1989 (cfr. art. 2 del contratto, all.2 al ricorso)”.
In effetti, in disparte la circostanza che la appellante non ha dato prova, come invece avrebbe dovuto fare, di avere depositato presso gli uffici comunali, a corredo della domanda ovvero all’atto dell’integrazione documentale richiesta, tutta la documentazione utile a dimostrare la (sostenuta) distonia tra il profilo giuridico formale e la realtà fattuale circa l’asserito uso esclusivamente residenziale (proprio e della sua famiglia) della unità immobiliare di proprietà in questione (poi depositata, in buona parte, soltanto e per la prima volta in occasione del contenzioso giudiziale), dalla documentazione emerge incontestabilmente che l’acquirente, all’atto dell’acquisto dell’immobile, era stato posto nella consapevolezza (perché tale condizione era espressamente riprodotta nell’atto rogitato) che si obbligava al rispetto degli obblighi di cui al Regolamento per la gestione dell’attività turistico ricettiva e che l’intero fabbricato, compresa la unità immobiliare acquistata, era sottoposto al vincolo di destinazione ad albergo residenziale.
Ne deriva che gli uffici comunali, una volta presentata la domanda di condono nel 1995, non hanno potuto fare altro che constatare, agli atti presenti presso gli uffici, che fino al momento di presentazione della predetta domanda nulla era mutato rispetto alla destinazione impressa all’immobile e quindi la trasformazione della destinazione d’uso da turistico ricettiva a residenziale esclusiva in realtà, formalmente e giuridicamente (peraltro non accompagnata da realizzazione di specifiche opere edilizie) avveniva contestualmente e contemporaneamente (perché in quel momento veniva dichiarata e ne erano resi edotti gli uffici comunali) con la presentazione della domanda di condono, sicché il mutamento di destinazione d’uso (da condonarsi) interveniva tardivamente e rispetto alla data del 31 dicembre 1993 indicata quale termine ultimo di realizzazione degli illeciti edilizi che potevano avere accesso alla sanzionatoria legislativa di cui all’art. 39 l. 724/1994.
Consegue a ciò che il provvedimento di diniego di condono si presenta correttamente adottato e la sentenza appellata appare priva dei profili di erroneità contestati con l’appello.
9. – Non può trovare poi accoglimento l’ulteriore motivo di appello, con il quale si ripropone il corrispettivo motivo di doglianza dedotto in primo grado, attinente alla asserita illegittimità dell’ordine di rimessione in pristino, atteso che, come è noto e per giurisprudenza costante, il diniego di condono con riferimento ad illeciti edilizi insistenti su aree vincolate dà luogo, anche nel caso di mutamenti di destinazione d’uso senza opere, all’emissione del provvedimento comunale ingiuntivo di rimessione in pristino stato dell’uso dell’immobile, trattandosi di una manifestazione di esercizio di potere vincolato.
Si è più volte affermato infatti, senza che si manifestasse alcuna eccezione con riferimento ad illeciti edilizi che, come nel caso in esame, abbiano avuto ad oggetto un cambio di destinazione d’uso senza opere, l’ordine di demolizione ovvero, parimenti, l’ingiunzione di rimessione in pristino, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare. Infatti la sanzione repressiva in materia edilizia costituisce atto dovuto della pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata; né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è in re ipsa, con l’interesse del privato proprietario del manufatto e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2015 n. 3).
10. – In ragione delle suesposte osservazioni l’appello va respinto con conferma della sentenza di primo grado fatta qui oggetto di gravame.
Le spese del secondo grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a..

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. R.g. 8156/2012, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sez. III, 8 marzo 2012 n. 444, con la quale è stato respinto il ricorso (R.G. n. 115/1997).
Spese del secondo grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere, Estensore

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