In tema di edilizia residenziale pubblica

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 5 aprile 2019, n. 9683.

La massima estrapolata:

In tema di edilizia residenziale pubblica e con riferimento al provvedimento di rilascio e sgombero dell’alloggio popolare che l’ente proprietario o l’autorità amministrativa abbia assunto sul presupposto della sua occupazione senza titolo, la controversia di chi si oppone a tale provvedimento rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, poichè si contesta il diritto di agire esecutivamente e configurandosi come un atto imposto dalla legge e non come esercizio di un potere discrezionale dell’Amministrazione che, di volta in volta, è tenuta a valutare un pubblico interesse. Tale principio deve essere sostenuto anche qualora sia dedotta l’illegittimità di provvedimenti amministrativi (diffida a rilasciar l’alloggio e successivo ordine di sgombero), dei quali è possibile la disapplicazione da parte del giudice, chiamato a statuire sulle condizioni richieste dalla legge per procedere al rilascio forzato del bene.

Ordinanza 5 aprile 2019, n. 9683

Data udienza 26 febbraio 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente f.f.

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di Sez.

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di Sez.

Dott. TRIA Lucia – Consigliere

Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 8242-2018 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal TRIBUNALE DI CATANIA, con ordinanza emessa il 21/2/2018 (r.g. n. 15684/2017) nella causa tra:
(OMISSIS), (OMISSIS);
– ricorrenti non costituitisi in questa fase –
contro
COMUNE DI SANTA VENERINA, IACP DI ACIREALE;
– resistenti non costituitisi in questa fase –
sul ricorso 18255-2018 proposto da:
(OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrenti –
contro
COMUNE DI SANTA VENERINA, IACP DI ACIREALE;
– intimati –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 15684/2017 del TRIBUNALE di CATANIA.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/2/2019 dal Consigliere Dott. ALDO CARRATO;
lette le conclusioni scritte: per il ricorso iscritto nel R.G. al n. 8242/2018 del Sostituto Procuratore Generale Dott. MISTRI Corrado, il quale ha concluso chiedendo che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione del giudice ordinario e, conseguentemente, che il Tribunale di Catania e’ giudice competente alla trattazione del procedimento in epigrafe indicato, promosso da (OMISSIS) e (OMISSIS) nei confronti del Comune di Santa Venerina e di IACP di Acireale;
per il ricorso iscritto nel R.G. al n. 18255/2018 del Sostituto Procuratore Generale Dott. PEPE Alessandro, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte dichiarino inammissibile il ricorso.

FATTI DI CAUSA

I sigg. (OMISSIS) e (OMISSIS) depositavano, dinanzi al Tribunale civile di Catania, “ricorso con domanda cautelare di sospensione dell’ordinanza di sgombero” emessa nei loro confronti, in data 7 luglio 2017, dal Sindaco del Comune di Santa Venerina relativa all’alloggio IACP sito in detto Comune alla v. (OMISSIS), deducendo – in qualita’ di conviventi della defunta assegnataria – di aver diritto a subentrare nel contratto di locazione originatosi dalla precedente assegnazione da parte dell’indicato Istituto, e, per l’effetto, denunciavano la violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della delibera del CIPE 15 marzo 1995, nonche’ della L. n. 241 del 1990, articolo 7, della Legge Regionale n. 10 del 1991, articolo 8 e del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1935 del 1972, articolo 18.
Nel depositare il suddetto ricorso gli indicati ricorrenti producevano anche copia dell’ordinanza impugnata unitamente ad un provvedimento del T.A.R. Sicilia-sez. dist. di Catania, con cui – nella pendenza dello stesso giudizio instaurato avanti al Tribunale civile – il predetto giudice amministrativo declinava la propria giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario.
In conseguenza di quest’ultima produzione documentale Vada Tribunale civile, riservatosi alla prima udienza di trattazione, con ordinanza del 21 febbraio 2018, ha sollevato d’ufficio – ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3, – questione di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, apparendo, a suo avviso, che il giudizio impugnatorio doveva considerarsi proposto avverso la richiamata ordinanza del Sindaco del Comune di Santa Venerina, che aveva pero’ agito quale Ufficiale del Governo in relazione all’articolo 54 del TUEL (Decreto del Presidente della Repubblica n. 276 del 2000), da ritenersi, quindi, devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Con ricorso ex articolo 41 c.p.c. (OMISSIS) e (OMISSIS) hanno – in pendenza del suddetto giudizio instaurato dinanzi al Tribunale civile di Catania – proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione (notificato alle controparti il 28 e 31 maggio 2018) – invocando la dichiarazione della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda formulata con l’anzidetto ricorso.
Nessuna delle parti intimate si e’ costituita in questa sede di legittimita’ conseguente alla proposizione del regolamento ad istanza di (OMISSIS) e (OMISSIS). La difesa di questi ultimi ha anche depositato – nel procedimento iscritto al n. R.G. 18255/2018 – memoria illustrativa ai sensi dell’articolo 378 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Osserva, preliminarmente, il collegio che i due procedimenti siccome attinenti alla medesima questione di giurisdizione, ancorche’ sollevata con due distinte e diverse iniziative processuali (l’una d’ufficio e l’altra ad istanza di parte) – vanno riuniti.
2. Con l’ordinanza adottata ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3, ed emessa antecedentemente alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione ad istanza di (OMISSIS) e (OMISSIS), il Tribunale civile di Catania ha chiesto dichiararsi la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda di sospensione dell’ordinanza di sgombero emessa nei confronti degli indicati ricorrenti, in data 7 luglio 2017, dal Sindaco del Comune di Santa Venerina relativa all’alloggio IACP sito in detto Comune alla v. (OMISSIS), fondata sul presupposto che ad essi – in qualita’ di conviventi della defunta assegnataria – avrebbe dovuto essere riconosciuto il diritto a subentrare nel contratto di locazione originatosi dalla precedente assegnazione da parte dell’indicato Istituto.
Secondo il Tribunale ordinario catanese, tenuto conto che il provvedimento amministrativo di sgombero – da qualificarsi “contingibile ed urgente” – doveva ritenersi emanato dal Sindaco nella qualita’ di Ufficiale del Governo ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 267 del 2000, articolo 54, lo stesso era da considerarsi rivolto a prevenire e ad eliminare gravi pericoli minaccianti l’incolumita’ pubblica e la sicurezza urbana e, come tale, da intendersi adottato nell’esercizio di un potere discrezionale (dello stesso Sindaco, quale autorita’ statale e non comunale) strettamente legato ad una valutazione di pubblico interesse, ragion per cui si sarebbe dovuta affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo (che l’aveva, invece, preventivamente declinata) a conoscere della suddetta domanda.
3. Con successivo ricorso formulato ai sensi dell’articolo 41 c.p.c. (OMISSIS) e (OMISSIS) hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione invocando, di contro ed in base al criterio del “petitum sostanziale” dedotto con la domanda dai medesimi avanzata, la declaratoria della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.
4. Rileva il collegio che, in primo luogo, deve affermarsi l’ammissibilita’ della questione di giurisdizione sollevata dal Tribunale civile di Catania posto che, ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59 (e dell’articolo 11, comma 3, c.p.a. da parte del giudice amministrativo), il conflitto puo’ essere sollevato dal giudice successivamente adito (v. Cass. S.U. n. 15868/2011 e Cass. S.U. n. 5493/2014) quando – oltre a ricorrere gli altri requisiti (la tempestivita’ della riproposizione della domanda; il non superamento del termine preclusivo della prima udienza; la mancanza di pronuncia delle Sezioni Unite nel processo, sulla questione di giurisdizione) – la causa dinanzi a lui promossa costituisca (come nel caso di specie) riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adito aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione (cfr. Cass. S.U. n. 19045/2018).
5. Cio’ premesso in punto ammissibilita’ del regolamento sollevato d’ufficio, bisogna porsi, in via ulteriormente preliminare, la questione della compatibilita’ tra il suddetto regolamento sollevato d’ufficio e quello simultaneamente proposto, ai sensi dell’articolo 41 c.p.c., ad istanza delle parti (OMISSIS) e (OMISSIS) in pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale civile di Catania (ma non gia’ in pendenza di quello preventivamente instaurato avanti al T.A.R. Sicilia-sez. dist. di Catania).
Ritiene il collegio che il formulato ricorso preventivo di giurisdizione va dichiarato inammissibile.
Deve, infatti, trovare applicazione in questa sede il principio gia’ statuito da queste Sezioni unite (che va, percio’, riconfermato in quanto del tutto condivisibile), secondo cui “in tema di translatio iudicii, il processo che, dopo la pronuncia declinatoria della giurisdizione, si instaura, per effetto della tempestiva riassunzione, davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione non e’ un nuovo ed autonomo procedimento, ma la naturale prosecuzione dell’unico giudizio; ne consegue che non puo’ essere proposto regolamento preventivo di giurisdizione poiche’ la pronuncia declinatoria emessa nella prima fase integra una decisione sulla giurisdizione assunta nell’unitario giudizio, in quanto tale impeditiva della proposizione del regolamento preventivo, potendo tale strumento essere utilizzato nella prima fase del giudizio, mancando ancora una decisione sulla giurisdizione” (Cass. S.U. n. 16033/2010, ord.; in tal senso, in via piu’ generale, si veda anche Cass. S.U. n. 14828/2010, ord.).
In altri termini, se la riproposizione della domanda di merito avviene con la riassunzione della causa nel termine di legge davanti al giudice indicato come dotato di giurisdizione, la pronuncia del primo giudice adito, declinatoria di giurisdizione, per quanto emessa nella prima fase (di quello che deve considerarsi un unico giudizio, per effetto dell’attivazione della sua prosecuzione dinanzi al secondo giudice), integra pur sempre una decisione resa nell’unitario giudizio e – quindi – diviene preclusiva della possibilita’ di proporre il regolamento di giurisdizione a norma dell’articolo 41 c.p.c..
Pertanto, nella seconda fase processuale, conseguente alla riassunzione, e’ solo il giudice davanti al quale e’ riassunta la causa che puo’ sollevare d’ufficio tale questione davanti alle Sezioni unite, peraltro fino alla prima udienza per la trattazione nel merito (come e’ avvenuto – e, quindi, ammissibilmente – nel caso di specie).
Cio’ implica che il secondo giudice non puo’ ignorare la denegatoria, costituendo pur sempre una statuizione emessa in quell’unitario procedimento, ma puo’ solo dissentire da essa, purche’ lo faccia nel modo (regolamento d’ufficio) e nel tempo (entro la prima udienza di trattazione) indicati dalla legge.
Questo e’ un rimedio propriamente introdotto dalla L. n. 69 del 2009, all’articolo 59, al fine di ridurre l’evenienza che si potesse avere un’ulteriore declinatoria di giurisdizione dal secondo giudice e la necessita’ per le parti di denunziare il conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’articolo 362 c.p.c., comma 2, mentre la struttura del processo deve tendere il piu’ possibile a che esso si concluda con una sentenza di merito. Se fosse consentito anche alle parti di proporre in questa fase del processo riassunto un regolamento preventivo di giurisdizione, esso finirebbe con l’assumere (quantomeno nella sostanza) carattere impugnatorio della decisione del primo giudice che ha rimesso la causa davanti al giudice indicato come dotato di giurisdizione. Cio’, tuttavia, risulta contrario alla natura dell’istituto, anche a seguito dell’entrata in vigore della citata L. n. 69 del 2009, con specifico riferimento all’applicabilita’ del regime giuridico previsto dal suo articolo 59 (cfr. Cass. S.U. n. 2716/2010).
6. Rilevata, quindi, l’inammissibilita’ del regolamento preventivo ad istanza di parte vertente sulla stessa questione di giurisdizione, si puo’, ora, passare ad esaminare la medesima questione come ammissibilmente sollevata d’ufficio dal Tribunale ordinario di Catania con riferimento all’applicazione del piu’ volte citata L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3.
Infatti, avendo riguardo al criterio del “petitum sostanziale”, occorre evidenziare che i ricorrenti (OMISSIS) e (OMISSIS) avevano chiesto – gia’ ab origine dinanzi al TA.R. e, poi, anche in sede di riassunzione dinanzi al Tribunale civile di Catania – che venisse a loro riconosciuto il diritto a subentrare nel contratto di locazione dell’alloggio gia’ assegnato dal competente IACP ad una loro familiare convivente deceduta e che, per l’effetto, il provvedimento sindacale con il quale era stato loro ordinato lo sgombero da detto alloggio – sul presupposto dell’ingiustificata protrazione della detenzione del medesimo – si sarebbe dovuto ritenere illegittimo perche’ emesso in violazione del dedotto diritto soggettivo. Pertanto, l’invocazione di quest’ultima illegittimita’ era stata operata solo in funzione – e, quindi, mediatamente (ed indipendentemente dalla sua formale qualificazione come provvedimento contingibile ed urgente) dell’accertamento del diritto degli indicati ricorrenti a proseguire nel pregresso rapporto di locazione dell’alloggio precedentemente assegnato in applicazione della normativa in tema di edilizia residenziale pubblica.
Di conseguenza, sulla base di tale inquadramento, deve essere reiterato il principio – gia’ affermato da queste Sezioni Unite con riferimento a questioni analoghe – alla stregua del quale, in tema di edilizia residenziale pubblica, e con riguardo al provvedimento di rilascio dell’alloggio che l’ente proprietario (od anche l’autorita’ amministrativa che ne abbia ordinato lo sgombero) abbia assunto sul presupposto della sua occupazione senza titolo, l’opposizione dell’intimato e’ soggetta, quanto alla giurisdizione, alle comuni regole di riparto, alla stregua della natura sostanziale della posizione fatta valere in giudizio; da tanto si evince che, ove l’opponente alleghi il proprio diritto soggettivo al godimento del bene per effetto del subingresso nel rapporto locativo al precedente assegnatario, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la domanda non incide sul procedimento amministrativo e sul correlato provvedimento ordinante il rilascio, ma mira a contrapporre all’atto amministrativo una posizione di diritto soggettivo di cui occorre, in via principale, riscontrare la fondatezza nel merito (v. Cass. S.U. n. 67/2001, Cass. S.U. n. 17201/2016 e, con specifico riferimento, ad un provvedimento di rilascio adottato dal Sindaco, Cass. S.U. n. 5051/2004).
In senso ancora piu’ pertinente queste Sezioni Unite hanno precisato che, nella materia di edilizia residenziale pubblica, la controversia introdotta da chi si opponga ad un provvedimento dell’Amministrazione comunale di rilascio di immobili ad uso abitativo ritenuti occupati senza titolo rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, essendo contestato il diritto di agire esecutivamente e configurandosi l’ordine di rilascio come un atto imposto dalla legge e non come esercizio di un potere discrezionale dell’Amministrazione, la cui concreta applicazione richieda, di volta in volta, una valutazione del pubblico interesse; tale principio deve essere sostenuto anche qualora sia dedotta l’illegittimita’ di provvedimenti amministrativi (diffida a rilasciare l’alloggio e successivo ordine di sgombero), dei quali e’ eventualmente possibile la disapplicazione da parte del giudice, chiamato a statuire sull’esistenza delle condizioni richieste dalla legge per dare corso forzato al rilascio del bene (cfr. Cass. S.U. n. 14956/2011).
7. In definitiva, con riferimento alla questione sollevata ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente rimessione delle parti – nel termine di legge – dinanzi al Tribunale civile di Catania.
Va, invece, pronunciata – per quanto posto in risalto in via preliminare – l’inammissibilita’ del regolamento preventivo di giurisdizione proposto da (OMISSIS) e (OMISSIS).
Sussistono gravi ed idonei motivi, in virtu’ della natura delle questioni esaminate e della rilevanza – in particolare – di quella processuale affrontata con riferimento al proposto regolamento preventivo di giurisdizione, per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i regolamenti, cosi’ come riuniti.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, riuniti i regolamenti, decidendo sulla, questione di giurisdizione sollevata d’ufficio ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti, nel termine di legge, dinanzi al Tribunale civile di Catania.
Dichiara l’inammissibilita’ del regolamento preventivo di giurisdizione proposto ad istanza di (OMISSIS) e (OMISSIS).
Compensa per intero le spese relative ad entrambi i regolamenti.

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