Corte di Cassazione, sezioni unite, sentenza del 7 gennaio 2013, n. 142. In tema di pubblico impiego e la sopravvivenza della giurisdizione del giudice amministrativo

Svolgimento del processo

La Corte di Appello di Torino pronunciando sui ricorsi dei lavoratori in epigrafe, proposti nei confronti del. Comune dr Torino di cui erano dipendenti quali, addetti al servizio di Polizia Municipale, ed aventi ad oggetto il riconoscimento del loro diritto al pagamento della retribuzione giornaliera per l’attività svolta nel settimo giorno, nonché il risarcimento del danno da usura psico-fisica, parzialmente riformando la sentenza di primo grado, e previa conferma del difetto di giurisdizione del giudice ordinario per le pretese azionate relativamente al periodo anteriore al 30 giugno 1998, accoglieva, con sentenza non definitiva, il capo delle domande relativo ai predetto risarcimento del danno e condannava, con sentenza definitiva, il Comune di Torino al pagamento delle ulteriori somme indicate in dispositivo.

La Corte del merito, per quello che interessa in questa sede, poneva a base del ritenuto difetto di giurisdizione per il periodo anteriore al 30 giugno 1998 il rilievo fondante secondo il quale,dovendosi fare riferimento al dato storico costituito dall’avverarsi dei fatti materiali produttivi del lamentato danno ossia alla soppressione del riposo settimanale che di volta in volta nel tempo si era verificato – la giurisdizione apparteneva al giudice ordinarlo solo in relazione ai danni verificatesi successivamente al 30 giugno 1998.

Osservava, poi, la Corte territoriale che, nella specie, non trovava applicazione la Direttiva n.93/]04/CE non contenendo questa prescrizioni incondizionate tali da produrre efficacia cogente anche tra le parti di un rapporto di lavoro. Né poteva operare, ratione temporis il D.Lgs. n. 66/2003 che a tale direttiva aveva recepito.

Tanto premesso la Corte del merito, accertato che nella quinta settimana del turno lavorativo degli appartenenti al Corpo di Polizia Municipale del Comune di Torino si era verificata, nel periodo detto, la totale soppressione de] riposo settimanale, assumeva l’illiceità di tale situazione in quanto contrastante con l’art. 36, 3 comma, Cost. Né, secondo la Corte di Appello, era rinvenibile, ex sentenza della Corte Costituzionale n. 146 del 1971, una esplicita disciplina differenziata del diritto al riposo settimanale dettata per la categoria dei lavoratori cui rientravano i dipendenti ricorrenti. Del resto, precisava la Corte del merito, la turnazione unilateralmente adottata dal Comune di Torino per lo svolgimento del servizio di Polizia Municipale non costituiva un atto normativo trattandosi di atto di mera gestione del rapporto di lavoro privatistico dei propri dipendenti.

Rilevava, inoltre, la Corte di Torino, che avendo, nella presente controversia, i dipendenti chiesto solo il risarcimento del danno da usura psico-fisica causata dalla soppressione del riposo settimanale, detto danno, secondo pacifica giurisprudenza, non abbisognava della relativa prova e costituendo danno di natura contrattuale, perché correlato all’inadempimento del datore di lavoro il. quale compie una scelta organizzativa in contrasto con norme imperative, era soggetto al termine di prescrizione ordinaria decennale. D’altro canto, sottolineava la predetta Corte, era rimasto sfornito di prova l’assunto del Comune secondo il. quale il. danno in questione veniva compensato da altre concessioni stabilite dalla contrattazione collettiva e ciò perche le richiamate concessioni erano destinate a compensare altri disagi connessi alla particolare prestazione lavorativa e non già il danno in questione. Sul rilievo, infine, della gravosità ed illiceità della prestazione lavorativa resa nell’ottavo giorno consecutivo e nei giorni seguenti, la Corte del merito accoglieva anche la relativa domanda di risarcimento del danno non senza sottolineare l’irrilevanza della dedotta, e non provata, straordinarietà della situazione e della volontarietà della prestazione. Avverso questa sentenza il Comune di Torino ricorreva in cassazione sulla base di tredici motivi.

Resisteva con controricorso la parte intimata che proponeva impugnazione incidentale in ragione di un unico motivo, cui si opponeva, con memoria, il Comune.

La sezione lavoro di questa Corte, stante la questione di giurisdizione sollevata con il ricorso incidentale, rimetteva la causa al Primo Presidente per l’assegnazione a queste Sezioni Unite.

Motivi della decisione

Preliminarmente i ricorsi vanno riuniti riguardando la impugnazione della stessa sentenza.

Con il primo motivo del ricorso principale il Comune, deducendo violazione dell’art. 189 del Trattato di Roma, ratificato con legge 14 ottobre 1957 n. 1203 – ora trattato dell’Unione Europea ratificato con legge 3 novembre 1992 n. 454 – e degli artt. 15 e 17 della Direttiva n. 93/104/CE nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione circa un punto decisivo, pone, ex art. 366 bis cpc, il seguente quesito: “Se l’art. 15 della Direttiva n. 93/104/CE., che prevede “….” sia di ostacolo alla immediata applicazione negli Stati membri della Direttiva medesima ed in particolare dell’art. 17, che al comma 2 n.2 che espressamente prevede “…..”, atteso che la Direttiva è normativa sufficientemente dettagliata ben precisa e comunque contenente principi fondamentali del diritto comunitario o di derivazione dei principi generali di libertà, sicurezza e giustizia ci cui all’art. 2 del Trattato ovvero di sicurezza comune di cui all’art. 36 del Trattato medesimo e dunque immediatamente applicabile al Comune di Torino in quanto soggetto tenuto ad osservare la normativa comunitaria. Quanto sopra tenendo in considerazione congiuntamente o alternativamente il combinato disposto dell’art. 1 comma 3 – che espressamente svincola dall’ambito applicativo della Direttiva i principi di deroga al riposo settimanale contenuti nell’art. 17 (….) ; il tenore letterale dell’art. 15 medesimo che esprime una mera facoltà degli Stati membri di riservare un apposita disciplina “più favorevole” al lavoratore; i principi espressi dalla Corte di Giustizia in proposito all’estensione alle amministrazioni comunali, al pari dei Giudici nazionale, dell’obbligo di rispettare i principi fondamentali di diritto dell’Unione Europea”.

Con la seconda censura il ricorrente principale, denunciando violazione dell’art. 1 della Legge n.307 dei 1934 in relazione all’interpretazione adeguatrice della Corte Costituzionale concernente la deroga al riposo settimanale previsto per determinate categorie professionali e l’individuazione delle fonti, regolatrici della disciplina nonché omessa ed insufficiente motivazione, formula, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente interpello: “Se una disciplina differenziata del diritto al riposo settimanale per il comparto dei Vigili Urbani sia conforme ai principi sanciti dall’art. 1 della legge 370/34 – per come interpretata dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 146/1971), in quanto riconducibile sotto il profilo sostanziale, a specifiche e particolari esigenze legittimanti la deroga, e se le fonti regolatrici della deroga di cui alla norma citata – per come interpretata dalla Corte – abbiano o meno carattere tassativo”.

Con la terza critica il ricorrente principale, allegando violazione delle Leggi 370/34, 65/86, dell’art. 208″ co. e art. 22 CCNL 14 settembre 2000, nonché omessa ed erronea ed insufficiente motivazione, articola, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente quesito: “Se ai fini della configurazione di un illecito contrattuale ex art. 2087 cc premesso che la specifica attività lavorativa prestata dal servizio di Polizia Municipale è giustificata da evidenti esigenze di funzionalità degli enti locali, la previsione dell’attività lavorativa articolata per turni possa legittimamente implicare il differimento del riposo settimanale. Ciò anche in considerazione della sussistenza di precise norme contrattuali, collettive nazionali (art. 22 ccnl 14 settembre 2000) dalle quali risulta evidente che – ove sussistano particolari esigenze istituzionali – l’Ente pubblico è tenuto a garantire la continuità della prestazione lavorativa a mezzo dell’istituzione di turni, che possono comportare il differimento del riposo settimanale”.

Con la quarta critica il ricorrente principale, deducendo violazione dell’art. 2087 cc, omessa ed erronea ed insufficiente motivazione e violazione di norme collettive (art. 22 CCNL 14 settembre 200), formula, ex art. 366 bis cpc cit. il seguente quesito: “Se l’attuazione di sistema turnario conforme al regime derogatorio espresso dall’art. 1 della L. n. 370 del 1934 che al. comma 2 prevede l’Inapplicabilità del regime ordinario di riposo di talune categorie di lavoratori, tra cui espressamente dal personale addetto ai servizi pubblici esercitati dallo Stato, Province e Comuni (n. 10) e al personale addetto agli Uffici, dello Stato, Province e Comuni (n. 11) “in considerazione dell’art. 2087 cc, fa ritenere esclusa la responsabilità del datore di lavoro per inadempimento contrattuale. Ciò anche in considerazione della sussistenza di precise norme contrattuali collettive nazionali, dalle quali risulta evidente che – ove sussistano particolari esigenze istituzionali- l’Ente pubblico è tenuto a garantire la continuità della prestazione lavorativa a mezzo dell’istituzione di turni, che possono comportare il differimento del riposo settimanale”.

Con il quinto motivo il ricorrente principale, denunciando violazione dell’art. 2087 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, pone, ex art. 366 bis cpc richiamato, il seguente quesito: “Se a fronte dell’acclarato grave ritardo con cui il legislatore nazionale ha proceduto al recepimento della direttiva comunitaria in materia di orario di lavoro -….- la condotta del datore di lavoro che attua e mantiene un sistema turnario conformemente ai principi della Direttiva citata, anticipando peraltro il contenuto de] DLgs 66/2003 che ha recepito la suddetta direttiva, nonché ai principi fondamentali in materia ai organizzazione del pubblico impiego ex Dlgs 29/1993 e s.m.a., consenta di escludere la responsabilità devi datore di lavoro per inadempimento contrattuale per mancanza d’imputabilità soggettiva della condotta”. Con la sesta censura il ricorrente principale, assumendo violazione degli artt. 2087 e 2697 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, pone, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente quesito: “Se la prova fornita dal datore di lavoro relativa alla predisposizione di idonee cautele per il recupero dell’attività psico-fisica, ai sensi dell’art. 2087 cc con riferimento all’art. 2697 cc, escluda la responsabilità per inadempimento contrattuale del datore di lavoro, in assenza di assolvimento da parte dei lavoratori, di ogni onere relativo alla lesione dell’integrità fisica”.

Con la settima critica il ricorrente principale, prospettando violazione degli artt. 2087 e 2697 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, formula, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente interpello: “Se la prova fornita dal datore di lavoro relativa alla valenza compensativa dei benefici contrattuali, in assenza di una specifica contestazione da parte dei lavoratori, ai sensi dell’art. 2087 cc e con riferimento all’art. 2697 cc, escluda la responsabilità per inadempimento contrattuale del datore di lavoro”.

Con l’ottavo motivo il ricorrente principale, deducendo violazione dei principi in materia di prova e dei danno ai sensi degli artt. 1213, 1223 e 2967 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, formula, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente interpello: “se alla luce dei principi generali in materia di onere della prova il ed danno evento, rappresentato dall’usura psico-fisica derivata dal lavoro nel settimo giorno, deve essere certamente provato dai lavoratori, non trattandosi di danno presunto”.

Con la nona critica il ricorrente principale, allegando violazione dell’art. 2087 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, articola, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente quesito: “Se nell’ipotesi di lavoro – occasionale, eccezionale e saltuario, reso oltre il settimo giorno e su istanza del lavoratore, la volontarietà della prestazione-lavorativa sia elemento fondante la deroga al riposo settimanale, anche alla luce della interpretazione resa dalla Corte Costituzionale che legittima anche le fonti pattizio”.

Con la decima censura il ricorrente principale, assumendo violazione dell’art. 2087 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, pone, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente quesito: “Se nell’ipotesi di lavoro – occasionale, eccezionale e saltuario, reso oltre il settimo giorno e su istanza del lavoratore, la volontarietà, della prestazione lavorativa costituisca un fatto colposo del dipendente comportante l’applicabilità del disposto dell’art. 1227, co 1 cc in punto di misura del risarcimento del danno”.

Con l’undicesimo motivo il ricorrente principale denunciando violazione dell’art. 2697 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, formula, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente quesito: “Se la prestazione lavorativa resa oltre il settime giorno in modo occasionale, eccezionale e saltuario, esclude per tali connotati, il ed danno da usura psicofisica, essendo a rigore ravvisatale un danno biologico, da allegare e provare specificamente dalla parte che agisce in giudizio”. Con la dodicesima critica il ricorrente principale, denunciando violazione dell’art. 1226 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, pone, ex art. 366 bis cpc. cit., il seguente interpello: “Se nell’adozione dei parametri di Liquidazione equitativa, occorre valutare differentemente le prestazioni rese nei settimo giorno ed oltre il settimo giorno, posto che queste ultime, per i caratteri di eccezionalità e saltuarietà, sono del tutte autonome rispetto al sistema della turnazione”.

Con l’ultima censura il ricorrente principale, allegando violazione dell’art. 2946 cc nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, articola, ex art. 366 bis cpc: cit., il seguente quesito: “Se l’assolvimento egli obblighi contrattuali di cui all’art. 2087 cc escluda la responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione con conseguente inapplicabilità del termine prescritto dall’art. 2946 cc”.

Deduce, infine, il ricorrente principale la nullità della sentenza definitiva per erroneità e contraddittorietà derivante dalla sentenza non definitiva.

Il ricorso è solo in parte scrutinabile.

Infatti, le censure non sono esaminabili in relazione al dedotto vizio di motivazione in quanto, a parte ogni considerazione circa l’ammissibilità della contemporanea deduzione di violazione di legge e di vizio di motivazione che non si traduce in una pluralità di quesiti – pur negata da questa Corte (Cass. 11 aprile 2008 n. 9470 e 23 luglio 2008 n. 20355 e ancora nello stesso senso 29 febbraio 2008 n.5471, Cass. 31 marzo 2009 n. 7770 e da ultimo Cass. SU 5 luglio 2011 n. 14 661)- vi è di contro il rilevo assorbente che manca la chiara indicazione del fatto controverso in relazione al quale la motivazione si assume omessa o contraddittoria, ovvero le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la renda inidonea a giustificare la decisione (Cass. 1 ottobre 2007 n. 2063) che si deve sostanziare in una sintesi riassuntiva omologa al quesito di diritto (cfr. Cass. 25 febbraio 2009 n. 4556, Cass. S.U. 18 giugno 2008 n. 16528, Cass. S.U. 1 ottobre 2007 n. 2063 e Cass. SU 5 luglio 2011 n. 14661 cit.).

Pertanto in difetto della relativa specificazione le denunce devono considerarsi per come limitate alla deduzione del solo vizio di violazione di legge (Cass. 9 marzo 2009 n. 5624 e Cass. S.U. 16 luglio 2012 n. 12104).

Così delimitato l’ambito del devolutum, rileva il Collegio che i motivi, i quali vanno trattati unitariamente in quanto strettamente connessi dal punto di vista logico-giuridico, sono infondati.

Il Comune, infatti, non tiene conto, innanzitutto, nella formulazione delle censure in esame e, quindi., dei relativi quesiti, dell’assunto della Corte del merito secondo il quale manca del tutto una esplicita disciplina – legale o contrattuale – differenziata del diritto al riposo settimanale dettata per la categoria dei lavoratori in cui rientrano gli appartenenti al Corpo di Polizia Municipale del Comune di Torino fino all’entrata in vigore del D.Lgs. n.66/2003 (recte fino alla sua modifica ex D.Lgs. n. 213 del 2004), non potendosi, certamente, ritenere tale la turnazione unilateralmente dettata dal Comune costituendo la stessa mero atto di gestione del rapporto di lavoro.

Tanto evidentemente rileva, altresì, con riferimento alla invocata applicazione, in epoca anteriore alla entrata in vigore del citato D.Lgs. n. 66 del 2003, in via diretta negli Stati membri della Direttiva n,93/104/CE ed in particolare della deroga, ivi prevista, di cui al comma secondo n. 2 dell’art. 17 atteso che, pur ammesso – in tesi – un effetto diretto in parte qua, la deroga può operare, ai sensi del n. 1 del secondo comma del citato art. 17, solo per via legislativa, regolamentare o amministrativa o mediante contratti collettivi o accordi conclusi tra le parti sociali, a condiziono che vengano concessi ai lavoratori interessati equivalenti periodi di riposo compensativo oppure, in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive, a condizione che venga loro concessa una protezione appropriata.

Né tanto meno il ricorrente principale valuta che le questioni, sollevate con le censure in esame, concernenti l’allegata concertazione sindacale – che avrebbe preceduto la predisposizione della turnazione – nonché la portata dell’art. 22 del CCNL comparto Regioni Enti locali del 14 settembre 2000 e il differimento del riposo settimanale e il comportamento colposo del lavoratore agli effetti dell’art. 1227, 1 c. cc, in quanto non trattate nella sentenza impugnata, in difetto di specificazione circa l’avvenuta tempestiva deduzione nel giudizio di merito, vanno reputate come sollevate per la prima volta in sede di legittimità e come tali sono inammissibili (Cass. 2 aprile 2004 n. 6542, Cass. Cass. 21 febbraio 2006 n. 3664 e Cass. 28 luglio 2008 n. 20518).

Neppure il Comune ricorrente considera che la Corte del merito ritiene non provata la circostanza che io prestazioni lavorative svolte oltre il settimo giorno sono riconducici1i, così come assunto dal Comune, a situazioni straordinarie, e riconosce, per la mancata concessione del riposo settimanale, non il c.d. danno biologico, ma solo un indennizzo correlato al danno da usura psico-fisica che, secondo costante giurisprudenza di questa Corte, deve reputarsi presunto (per tutte V. Cass. 20 agosto 2004 n.16398) e per il quale vale la regola generale della prescrizione nel termine ordinario (decennale) (Cass. 24 dicembre 1997 n. 13039 e Cass. 7 marzo 2002 n. 3298).

Né, infine il Comune ricorrente, con le censure in esame, critica in modo specifico, e il decisimi della Corte del merito secondo il quale i benefici contrattuali (indennità di turno, disagio e reperibilità), richiamati dallo stesso Comune, non sono inerenti alla mancata concessione del riposo essendo diretti, piuttosto, a compensare altri disagi, e l’accertamento di fatto in base al quale per effetto della turnazione nella quinta settimana il riposo era stato completamente soppresso.

Da ciò consegue che le censure dr cui al ricorso principale non investendo la specifica ratio decidendi posta a base della soluzione delle varie questioni affrontate e risolte nella sentenza impugnata, ovvero essendo riferibili, a questioni del tutto nuove, non sono Idoneo a determinare l’annullamento della sentenza della Corte di Appello di Torino.

Con il ricorso incidentale i dipendenti in epigrafe, denunciando violazione dell’art. 45, comma L7, del D.Lgs. n.80 del 1998 in relazione alla domanda di risarcimento del danno per il periodo dal 1992 al 30 giugno 1998 nonché omessa, erronea ed insufficiente motivazione, pongono, ex art. 366 bis cpc cit., il seguente quesito: “Se secondo il disposto dell’art. 45, comma 17, del D.Lgs. 30/98, la domanda di risarcimento del danno per prestazioni lavorative rese oltre il settimo giorno rientri nella giurisdizione in materia di impiego pubblico privatizzato, trasferito a far data dal 1/07/98 al Giudice Ordinario, ovvero costituisca materia già attribuita la Giudice Ordinario ancor prima di tale data, trattandosi di diritto che non ha ad oggetto la corresponsione di una voce retributiva bensì di risarcimento del danno da inadempienza contrattuale soggetto perciò a prescrizione decennale”.

Considerando il motivo in esame come limitato alla deduzione della sola violazione di legge – difettando ex art. 366 bis cpc la chiara indicazione del fatto controverso – rileva il Collegio che la censura, alla luce della giurisprudenza più recente di queste Sezioni Unite, è fondata.

Infatti, la situazione di fatto cui si raccorda la pretesa decotta in giudizio è rimasta nel tempo la medesima deducendo i lavoratoti un inadempimento unitario dell’amministrazione per il lavoro prestato nel settimo giorno.

È oramai consolidato il principio secondo il quale in tema di pubblico impiego contrattualizzato, la sopravvivenza della giurisdizione del giudice amministrativo, regolata dall’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, costituisce, nelle intenzioni de] legislatore, ipotesi assolutamente eccezionale, sicché, per evitare il frazionamento della tutela giurisdizionale, quando il lavoratore deduce un inadempimento unitario dell’amministrazione, la protrazione della fattispecie oltre il discrimine temporale del 30 giugno 1998 radica la giurisdizione presso il giudice ordinario anche per il periodo anteriore a tale data, non essendo ammissibile che sul medesimo rapporto abbiano a pronunciarsi, due giudici diversi, con possibilità di differenti risposte ad una stessa istanza di giustizia (per tutte Cass. S.U. 1 marzo 2012 n. 3183, Cass. S.U. 19 aprile 2012 n. 6102 e Cass. S.U.29 maggio 2012 n. 8520).

In conclusione, il ricorso principale va rigettato, mentre va accolto il ricorso incidentale con dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario anche per il periodo anteriore al 30 giugno 1998. La sentenza impugnata va, pertanto, cassata in relazione a tale ultimo ricorso, con rinvio alla Corte d’appello di Torino (in diversa composizione), in ragione del fatto che i giudici di primo e secondo grado hanno conosciuto per la parte relativa al periodo successivo al 30 giugno 1998 anche nel merito della domanda, con sostanziale effetto sul periodo anteriore si che viene meno il presupposto per l’applicazione dell’art. 353 cpc, comma 1, (Cass. S.U. aprile 2012 n. 6102 cit.) Lo stesso giudice di rinvio pronuncerà altresì sulle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, riuniti, i ricorsi rigetta il ricorso principale e accoglie l’incidentale dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario anche per il periodo anteriore al 30 giugno 1998; cassa la sentenza impugnata, in relazione a tare ricorso, e rinvia alla Corte d’appello di Torino, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.