Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 5 giugno 2017, n. 2692

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7865 del 2011, proposto da:

Mi. Al., rappresentata e difesa dall’avvocato Fi. De Jo., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza (…);

contro

Au. Cl. D’Italia, rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. Gu., Au. Pe., domiciliata in Roma, via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III QUA n. 04941/2011, resa tra le parti, concernente riliquidazione trattamento stipendiale ed indennità di buonuscita sulla base dei miglioramenti del contratto collettivo nazionale 1996/1997.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Au. Cl. D’Italia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 maggio 2017 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti gli avvocati Fi. De Jo.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con sentenza n. 4941/2011 dell’1-6-2011 Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione Terza Quater) rigettava il ricorso proposto dalla signora Al. Mi., inteso ad ottenere l’annullamento del diniego del 22 gennaio 1998 della Direzione centrale del personale e AA.GG. dell’A.C.I. al riconoscimento del beneficio della fruizione integrale sul suo stipendio del contratto collettivo nazionale biennale 1 gennaio 1996 – 31 dicembre 1997, nonché il riconoscimento del diritto ad ottenere la riliquidazione del trattamento stipendiale e della relativa buonuscita sulla base della totalità o integralità dei miglioramenti previsti dal contratto di lavoro, a far tempo dalla sua decorrenza giuridica, con gli accessori di legge.

La prefata sentenza esponeva in fatto quanto segue.

“….la signora Mi. Al. ha impugnato il diniego, oppostole il 22 gennaio 1998 dalla Direzione centrale del personale e AA.GG. dell’A.C.I., al riconoscimento del beneficio della fruizione integrale del contratto collettivo biennale 1 gennaio 1996-31 dicembre 1997 sul suo stipendio. Ha chiesto la condanna dell’A.C.I. alla riliquidazione del trattamento stipendiale e della relativa buonuscita sulla base della totalità dei miglioramenti previsti nel contratto di lavoro, a far data dalla sua decorrenza giuridica, il tutto maggiorato di interessi e rivalutazione monetaria. Espone, in fatto, di essere stata collocata a riposo, a domanda, il 1° febbraio 1997, nella vigenza degli aumenti stipendiali previsti dal contratto collettivo biennale 1 gennaio 1996 – 31 dicembre 1997 e di essere stata esclusa dall’ulteriore fruizione retributiva mensile del 1997, i cui benefici decorrevano dall’1 luglio 1997, laddove la sua validità giuridica decorreva dall’1 gennaio 1997. Afferma che tale esclusione è illegittima perché la circostanza che il pagamento di una frazione di stipendio sia stato differito nel tempo, ai soli fini del contenimento della spesa pubblica, non esclude che la quota degli aumenti non debba essere calcolata sullo stipendio, all’atto del collocamento a riposo. Si è costituito in giudizio l’Au. Cl. d’Italia che, premesso che alla ricorrente sono stati corrisposti due dei tre scaglioni di aumento in quanto maturati mentre era ancora in servizio, ha eccepito la nullità del ricorso e la sua infondatezza nel merito”.

Avverso la decisione del Tribunale la signora Al. Mi. ha proposto appello dinanzi a questo Consiglio di Stato, deducendone l’erroneità e chiedendone la riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.

Ha in proposito dedotto: 1) Illogicità e contraddittorietà della motivazione nonché violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 45, 49, 51 e 52 del d.lgs. n. 29/1993; 2) Eccesso di potere per violazione dei principi di legalità e ragionevolezza contenuti nella Costituzione, nonché del principio di proporzionalità e del legittimo affidamento; 3) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e dell’articolo 6 del Trattato dell’Unione Europea e dell’art. 1 del I° Protocollo addizionale della CEDU “Protezione della proprietà”.

Si è costituito in giudizio l’Au. Cl. d’Italia, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello.

In corso di causa le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive tesi.

La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 25 maggio 2017.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello la signora Al. lamenta: Illogicità e contraddittorietà della motivazione e falsa applicazione degli artt. 9, 45, 49, 51 e 52 del d.lgs. n. 29/93.

Censura la gravata sentenza nella parte in cui ha affermato che la ricorrente non avrebbe diritto a percepire gli aumenti retributivi contrattualmente previsti per via delle “limitate disponibilità economiche di cui l’Amministrazione dispone, e alla quale fa riscontro l’obbligo, costituzionalmente sancito, che ad ogni spesa pubblica sia assicurata previa e completa copertura finanziaria, a prescindere dalla fonte (legislativa, regolamentare o pattizia) che la prevede”.

Rileva che il Tribunale non avrebbe considerato che il contratto collettivo nazionale biennale dell’ACI, ente pubblico, era rigidamente regolato sia in sede di contrattazione che di regolamentazione dell’accordo dal disposto del D.Lgs. n. 29/93, evidenziando che tale testo legislativo sottoponeva gli accordi alla verifica delle compatibilità finanziarie da parte del Consiglio dei Ministri e della Corte dei Conti, poi ripetuto sul decreto di ricezione, per rendere efficace il medesimo.

Evidenzia, dunque, che conditio sine qua non per l’approvazione del contratto era la verifica della effettiva disponibilità delle risorse finanziarie, per garantire le esigenze di bilancio dell’erario e i diritti dei lavoratori.

Con il secondo motivo lamenta eccesso di potere per violazione dei principi di legalità e ragionevolezza contenuti nella Costituzione, nonché del principio di proporzionalità e del principio di affidamento.

Il Tribunale avrebbe errato nel negare i benefici sulla base di una asserita mancanza di copertura finanziaria.

Essendovi copertura finanziaria, l’ACI avrebbe violato il principio di legalità nonché il comma 9 dell’articolo 45 del d.lgs. n. 29/93, in base al quale “Le amministrazioni pubbliche osservano gli obblighi assunti con i contratti collettivi di cui al presente articolo”.

Sarebbe stato violato il principio di proporzionalità, di ispirazione comunitaria, essendo l’amministrazione venuta meno al precipuo obbligo di dare concreta attuazione al contratto collettivo, negando ad essa quanto le spettava in base al medesimo.

L’ACI avrebbe, poi, violato il principio del legittimo affidamento che è volto a consolidare le situazioni giuridiche soggettive consolidatesi per effetto di atti o comportamenti della p.a. atti ad ingenerare un ragionevole affidamento del destinatario, richiamando al riguardo numerose sentenze CEDU.

Con il terzo motivo lamenta: violazione e falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’uomo e dell’art. 6 della versione consolidata del Trattato dell’Unione Europea e dell’articolo 1 del I° protocollo addizionale della CEDU “Protezione della proprietà”.

Premette che le norme CEDU sono ormai norme comunitarizzate e che, in virtù dei principi sulla effettività della tutela giurisdizionale, la lesione di diritti quesiti, asseritamente giustificata per sopraggiunte esigenze di natura economico-finanziaria (unica motivazione a sostegno della decisione di prime cure) è da considerarsi illegittima.

Rileva, infatti, che la formulazione letterale del combinato disposto del contratto collettivo 1996-1997 e del Regolamento dell’ACI consente di ritenere che lo scaglionamento temporale dei benefici stipendiali, operato ai soli fini della graduazione della spesa, non possa incidere sulla pienezza del diritto, e che l’accordo debba trovare applicazione nella sua portata integrale, anche nei confronti del personale cessato dal servizio nel corso della vigenza economica del biennio contrattuale 1 gennaio 1996 / 31 dicembre 1997. La pensione, quale retribuzione differita, deve, quindi, essere incrementata alle varie scadenze degli aumenti percentuali già acquisiti, quale diritto, nel patrimonio del dipendente, anche se materialmente non corrisposti.

Cita in proposito sentenze della CEDU e rileva che la decisione del TAR è in contrasto con il richiamato art. 1 del I° Protocollo Addizionale, in materia di tutela del diritto di proprietà.

Rileva, infatti, che le somme previste dal contratto collettivo biennale creano un vero e proprio diritto di credito e, quindi, di proprietà.

L’appello non merita favorevole considerazione.

Rileva in primo luogo il Collegio che l’appello presenta profili di inammissibilità – così come dedotto dalla difesa dell’ente appellato – in quanto non risulta espressamente essere oggetto di censura la parte della sentenza nella quale si afferma la ragione fondamentale per la quale il ricorso è stato respinto.

In particolare, deve farsi riferimento alla seguente statuizione del giudice di primo grado.

” Ed, invero, dopo iniziali incertezze interpretative, che hanno dato occasione a decisioni giurisprudenziali discordanti, e in dichiarata revisione delle stesse, è stato definitivamente chiarito sia dal giudice ordinario (Cass. Civ., S.U., 4 gennaio 2007, n. 14; Id., sez. lav., 4-10-2000, n. 13222) che dal giudice amministrativo (Cons. Stato, VI, 25 marzo 2009, n. 1791; Id., 15 giugno 2006, n. 2721; TAR Lazio, III, 23 maggio 2007 n. 4727) che il diritto del pubblico dipendente a percepire lo stipendio, da assumere anche a base del trattamento di fine rapporto, matura alla scadenza di ogni singolo scaglione contrattualmente stabilito, con conseguente inibizione per l’amministrazione di corrispondere somme afferenti a “scaglioni” non operativi e neppure coperti dalla connessa contribuzione. Osserva, peraltro, il Collegio che alla base di questa conclusione non vi sono soltanto le argomentazioni, del tutto condivisibili, svolte dalla citata giurisprudenza, ma anche un’ulteriore considerazione, che ha carattere assorbente”.

Orbene, nell’atto di appello la signora Mi. Al. ha incentrato le proprie censure non tanto sul principio secondo il quale “il diritto del pubblico dipendente a percepire lo stipendio matura alla scadenza di ogni singolo scaglione contrattualmente stabilito”, quanto sulla suddetta “ulteriore considerazione” svolta dal Tribunale, consistente nella affermazione che “il frazionamento nel tempo degli aumenti retributivi contrattualmente previsti trova completa spiegazione nelle limitate disponibilità economiche di cui l’Amministrazione dispone”, onde “il frazionamento risponde quindi alla necessità di assicurare all’aumento retributivo la copertura finanziaria che, in presenza di ridotte disponibilità finanziarie, è risultato che può ragionevolmente conseguirsi solo se l’esborso è diluito nel tempo. Segue da ciò che un anticipato pagamento al pubblico dipendente dell’intera somma contrattualmente fissata, comprensiva anche dello scaglione dovuto in data successiva al suo collocamento a riposo, comporterebbe una spesa a carico dell’Erario priva di copertura finanziaria”.

L’appellante richiama in proposito le disposizioni del d.lgs. n. 29/93, in base alle quali il contratto collettivo non può essere siglato né può divenire operativo se non previo controllo dell’esistenza della relativa copertura finanziaria.

Ritiene tuttavia la Sezione di dovere comunque esaminare il ricorso nel merito, rilevandone l’infondatezza.

Il Collegio condivide l’affermazione del giudice di prime cure secondo cui il diritto del pubblico dipendente a percepire lo stipendio, da assumere anche a base del trattamento di fine rapporto, matura alla scadenza di ogni singolo scaglione contrattualmente stabilito.

Tale statuizione trova conforto nei più recenti orientamenti giurisprudenziali in materia, dai quali la Sezione non ritiene di discostarsi in quanto da essa condivisi.

Ed, invero, la Corte di Cassazione (crf. Cass. Civ., sez. lav., 18-1-2008, n. 1063) ha avuto modo di affermare che lo “scaglionamento” dei benefici economici previsti negli accordi contrattuali fa sorgere l’obbligazione retributiva del datore di lavoro nei confronti dei dipendenti soltanto alle scadenze previste, e non sussiste nei confronti di coloro che sono cessati dal servizio prima delle date di operatività dei singoli scaglioni, evidenziando che nei confronti di questi ultimi non sussiste l’obbligazione retributiva suscettibile di essere assoggettata a contribuzione.

Questo stesso Consiglio di Stato (sez. VI, 8-4-2011; 3-6-2010, n. 3502), ha affrontato questione analoga ed, in particolare, “se gli incrementi economici da corrispondere nel corso del triennio diventino credito esigibile per il lavoratore dipendente fin dall’entrata in vigore del relativo contratto e quindi, siano da costui esigibili, e nella misura dell’intero, anche ove vi sia stata medio tempore la cessazione dal servizio; ovvero se maturino solo se (e nella misura in cui) il dipendente resti in servizio, dovendo il trattamento pensionistico e la indennità di buonuscita essere calcolati sul trattamento economico maturato ed effettivamente in godimento all’atto del collocamento al riposo”.

La questione è stata risolta nel senso che il dipendente cessato dal servizio ha diritto a vedere calcolato il trattamento di quiescenza e l’indennità di buonuscita soltanto sulla base retributiva già maturata al momento della cessazione dal servizio e non anche con riferimento agli incrementi che, pur previsti nel vigente accordo contrattuale, non siano stati ancora in concreto erogati. E ciò sia in considerazione del carattere sinallagmatico della retribuzione del dipendente, che intanto è dovuta in quanto corrisponde ad una attività effettivamente svolta in favore dell’amministrazione, sia in ragione del fatto che gli incrementi stipendiali previsti in contratto diventano crediti esigibili per il lavoratore non prima che sia maturato il termine contrattuale per la loro concreta erogazione.

Sulla base del citato orientamento giurisprudenziale, è convinzione della Sezione che le “tranches” di aumenti stipendiali, previste con scaglionamento da parte del contratto collettivo, vengano a costituire diritti per il lavoratore (e spettino ad esso) unicamente se lo stesso risulti in servizio alla data della loro maturazione (contrattualmente prevista) e non spettino, anche con le relative conseguenze in termini di trattamento pensionistico e di fine rapporto, ove egli sia cessato dal servizio in epoca precedente alla loro maturazione.

Orbene, nella fattispecie in esame l’appellante era cessata dal servizio in data 1° febbraio 1997 e, dunque, alla stessa non potevano essere corrisposti i miglioramenti economici della terza “tranche” contrattuale, decorrenti dal 1° luglio 1997.

Le suddette considerazioni trovano conferma nella lettera del CCNL- Comparto Enti Pubblici Non Economici- Parte Economica biennio 1996-1997.

L’articolo 1 dello stesso prevede che “Il presente contratto biennale concerne la parte economica e si riferisce al periodo 1 gennaio 1996 – 31 dicembre 1997”.

Da tale disposizione non è dato evincere che gli aumenti contrattuali da esso complessivamente previsti maturino già dall’entrata in vigore del contratto medesimo, limitandosi la norma ad individuare l’arco temporale di riferimento del contratto, facendone salve le ulteriori prescrizioni in materia di concreto riconoscimento temporale degli aumenti.

Ed, invero, il successivo articolo 2 (rubricato “Aumenti della retribuzione base”) scagliona nel tempo i suddetti aumenti.

La terminologia utilizzata (comma 1: “Gli stipendi tabellari…sono incrementati con decorrenza dal 1° gennaio 1996…”; comma 2: ” A decorrere dal 1° novembre 1996 competono i seguenti ulteriori aumenti mensili…”; comma 3: “A decorrere dal 1° luglio 1997 competono i seguenti aumenti mensili….) lascia ragionevolmente ritenere che alle date specificamente indicate “maturi” il relativo diritto.

Questo, dunque, non può ritenersi esistente in periodi antecedenti e, dunque, non può assumersi che spetti anche a soggetti cessati dal servizio (come l’appellante) in data precedente alla sua maturazione.

Le considerazioni sopra svolte rendono, dunque, in primo luogo infondato il primo motivo di appello, risultando indifferente la questione della copertura finanziaria ove il diritto non sia ancora venuto ad esistenza.

Allo stesso modo non merita pregio il secondo motivo, atteso che la mancata maturazione del diritto all’aumento stipendiale all’atto della cessazione del servizio non determina violazione del principio di legalità, non essendo l’Amministrazione tenuta alla sua corresponsione, né tantomeno degli invocati principi di proporzionalità e di affidamento.

Parte appellante assume che il principio di proporzionalità vieta alle amministrazioni di comprimere la sfera giuridica dei destinatari della propria azione in misura diversa ed ultronea rispetto a quanto necessario per il raggiungimento dello scopo cui l’azione stessa è preordinata, rilevando che le considerazioni relative agli oneri di spese ed il contemperamento tra le esigenze del bilancio dello Stato ed i diritti dei lavoratori era già stato valutato ed approvato dal Governo e dalle parti sociali, essendo in tal modo l’amministrazione venuta meno al precipuo obbligo di dare attuazione al contratto collettivo.

Orbene, considerato quanto sopra affermato in ordine alla circostanza che il diritto alla maturazione degli aumenti salariali veniva ad esistenza alla data prevista da contratto e, dunque, presupponeva, in ossequio al principio di sinallagmaticità della prestazione, la presenza in servizio del dipendente a tale data, risulta evidente che il suddetto principio non risulta violato e che l’amministrazione non è venuta meno agli obblighi contrattuali, atteso che la ricorrente, al momento di maturazione del diritto, era ormai cessata dal servizio.

Parimenti non emerge violazione del principio del legittimo affidamento che, secondo la prospettazione dell’appellante, “è volto a tutelare le situazioni soggettive consolidatesi per effetto di atti o comportamenti della p.a. tali da ingenerare un ragionevole affidamento del destinatario”.

Parte appellante assume, infatti, che “quale provvedimento può ingenerare un maggiore affidamento se non un contratto collettivo nazionale di lavoro siglato tra le parti sociali e Governo(anche previa verifica delle disponibilità finanziarie indirizzate alla copertura degli aumenti stipendiali), al quale si aggiunge il fattore temporale, tale da consentire la stabilizzazione del rapporto giuridico sotteso”.

Orbene, considerandosi che il contratto collettivo prevedeva la maturazione del diritto alla data del 1°luglio 1997, il dipendente cessato dal servizio prima di tale data alcun legittimo affidamento può vantare a che gli vengano corrisposte somme e, comunque di esse sia tenuto conto per ulteriori attribuzioni economiche, nel caso in cui il diritto a tali aumenti venga a maturare successivamente al suo collocamento a riposo.

Ugualmente, per le richiamate esposte considerazioni, non merita pregio il terzo motivo di ricorso, non trattandosi nella specie di diritti quesiti all’atto della cessazione del servizio e, in relazione alla affermata insorgenza del diritto di credito alla data indicata dal contratto collettivo, non può ritenersi che le relative somme appartenessero già al patrimonio della ricorrente e che, dunque, la determinazione amministrativa impugnata e la sentenza abbiano violato l’articolo 1 del I° Protocollo Addizionale CEDU in materia di tutela del diritto di proprietà né la normativa CEDU in tema di giusto processo.

D’altra parte, va considerato che la copertura finanziaria cui opera riferimento l’appellante è riferibile alle valutazioni effettuate all’atto della sottoscrizione del contratto collettivo, mentre la stessa alcun valore può avere per chi sia cessato dal servizio in epoca successiva ma precedente alla data di maturazione del diritto come contrattualmente previsto.

In conclusione, pertanto, sulla base delle argomentazioni tutte sopra svolte, l’appello deve essere rigettato in quanto infondato, con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

La peculiarità della materia trattata e le oscillazioni giurisprudenziali in passato verificatesi costituiscono motivo sufficiente a disporre l’integrale compensazione delle spese del grado tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo – Presidente

Bernhard Lageder – Consigliere

Vincenzo Lopilato – Consigliere

Francesco Mele – Consigliere, Estensore

Francesco Gambato Spisani – Consigliere