Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 14 giugno 2017, n. 2920

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2678 del 2016, proposto dalla Progetto Un. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Va., Lu. Fo., con domicilio eletto presso lo Studio Amministrativisti Va. Gi., in Roma, viale (…);

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

le associazioni Comitato Cinema Am. e Associazione Piccolo Cinema Am., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentate e difese dall’avvocato Cl. Gi., con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma, (…;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del TAR Lazio, sede di Roma, sezione II quater, 5 ottobre 2015 n. 11477, resa fra le parti, che ha respinto, previa riunione, i ricorsi nn. 2250/15 e 2251/2015, proposti per l’annullamento dei seguenti provvedimenti del Ministero per i beni e le attività culturali – MIBAC: quanto al ricorso 2250/2015, a) della nota 24 novembre 2014 e dell’allegato decreto del Direttore regionale 19 novembre 2014 rep. n. 137/2014, di dichiarazione di interesse culturale e conseguente vincolo degli apparati decorativi del Cinema Am., sito a Roma, via (omissis); quanto al ricorso 2251/2015, b) del decreto del Direttore regionale 19 novembre 2014 rep. n. 139/2014, di dichiarazione di interesse culturale e conseguente vincolo dell’immobile denominato ex Cinema Am.; di ogni atto presupposto o consequenziale, e in particolare: c) della relazione storico artistica 24 luglio 2014; d) della nota 29 luglio 2014 n. 11735, di avvio del procedimento; della nota 13 novembre 2014 prot. n. 17393, di controdeduzione alle osservazioni della proprietà dell’immobile;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo e delle associazioni Comitato Cinema Am. e Associazione Piccolo Cinema Am.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 maggio 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’avvocato Lu. Fo., l’avvocato dello Stato Da. De. Ga. e l’avvocato Cl. Gi.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente appellante, una società immobiliare, ha acquistato nel 2002 il Cinema Am., una sala cinematografica situata a Roma, in via (omissis), numeri 6a, 6b, 6c e 6d, in disuso dalla fine del secolo scorso, ed ha presentato all’amministrazione comunale una proposta di piano di recupero, volta ad una demolizione e ricostruzione ad uso misto, di residenza e di attività culturali.

Sulla proposta di piano di recupero, la ricorrente appellante ha a suo tempo ottenuto il parere favorevole della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio – SBAP per il Comune di Roma, come da atto 17 ottobre 2005 prot. n. 1243 (doc. ti 1, 3, 4 e 5 in I grado ricorrente appellante nel ricorso n. 2250/2015 R.G. atto di compravendita, estratto della programmazione del vecchio cinema, proposta di piano di recupero e parere SBAP citato).

Successivamente, l’immobile è stato occupato senza titolo da un gruppo di persone per dar vita a un cd “centro sociale”, che ha sollevato l’attenzione della cronaca giornalistica, nonché di varie personalità della politica e della cultura (doc. 30 in I grado ricorrenti appellanti nel ricorso n. 2250/2015 R.G, rassegna stampa).

In concomitanza con tali fatti, il MIBAC, con due distinti decreti, ha imposto sull’immobile in questione due vincoli ai sensi dell’art. 10 comma 3 lettera d) del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42: il primo di essi, imposto con il decreto 19 novembre 2014 rep. n. 137/2014, riguarda gli “apparati decorativi”; il secondo, imposto con il decreto sempre del 19 novembre 2014 rep. n. 139/2014, riguarda l’intero immobile (doc. ti 27 e 28 in I grado ricorrente appellante, nel ricorso n. 2250/2015, decreti citati).

Contro tali decreti, e contro gli altri atti indicati in epigrafe, considerati come atti presupposti, la ricorrente appellante ha proposto impugnazione in primo grado, con due distinti ricorsi, il primo, rubricato al n. 2250/2015, relativo al decreto 137, di vincolo degli apparati decorativi; il secondo, rubricato al n. 2251/2015, relativo al decreto 139, concernente come si è detto l’intero immobile.

Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha riunito i due ricorsi predetti e li ha respinti entrambi, ritenendo in sintesi estrema che i vincoli in questione fossero stati legittimamente apposti.

Contro tale sentenza, la ricorrente in primo grado propone ora impugnazione, con appello contenente quattro motivi, relativi i primi tre al capo della sentenza che decide sul ricorso n. 2251/2015, e quindi al decreto di vincolo sull’immobile, il restante al capo che decide sul ricorso n. 2250/2015, ovvero al decreto di vincolo sugli apparati decorativi, il tutto come di seguito illustrato:

– con il primo motivo, la ricorrente appellante deduce violazione ovvero falsa applicazione dell’art. 10 comma 3 lettera d) del d.lgs. 42/2004. A suo dire, infatti, l’immobile in questione non avrebbe i requisiti richiesti per l’imposizione del vincolo di cui alla norma citata, che riguarda in generale i beni culturali cd per collegamento con la storia. Il Cinema Am. infatti non si potrebbe dire correlato con alcun evento storico di specifico rilievo, e a superare tale dato di fondo non sarebbe sufficiente il richiamo, fatto nella relazione illustrativa, a caratteristiche intrinseche dell’immobile, che se mai, all’esito di un procedimento di tipo diverso, avrebbero potuto essere oggetto di tutela per un eventuale loro valore artistico. Il TAR, nel ritenere invece il vincolo legittimamente apposto avrebbe creato una erronea commistione fra il vincolo storico artistico e il vincolo per collegamento, che sono invece istituti ben distinti. La ricorrente appellante evidenzia poi una pretesa contraddizione fra gli atti impugnati e il precedente parere della Soprintendenza, favorevole alla demolizione dell’immobile. Sempre a dire della ricorrente appellante, quindi, le vere ragioni per le quali il vincolo è stato apposto sarebbero da ricercare nella pressione esercitata sulle autorità competenti dagli autori dell’occupazione e da coloro i quali l’avrebbero sostenuta;

– con il secondo motivo, la ricorrente appellante deduce ulteriore violazione dell’art. 10 comma 3 lettera d) del d.lgs. 42/2004 citato, sotto il profilo della tutela della proprietà privata garantita dall’art. 42 Cost, oltre che dalla Convenzione europea dei diritti dell’Uomo e dall’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La ricorrente appellante sostiene infatti che il vincolo imposto sull’immobile lo vincolerebbe ad essere usato soltanto come sala cinematografica, e che ciò non sarebbe previsto dalla legge, che già all’art. 20 dello stesso d.lgs. 42/2004 prevede il controllo sugli usi del bene vincolato compatibili con il vincolo. In tal modo, il provvedimento impugnato avrebbe realizzato una non consentita compressione della proprietà privata;

– con il terzo motivo, deduce eccesso di potere per erronea motivazione e non corretta istruttoria. In proposito, evidenzia quelle che a suo dire sono incongruenze del procedimento. Evidenzia infatti che i decreti di vincolo impugnati hanno considerato tre relazioni storico artistiche diverse fra loro, ovvero la relazione firmata “Ad. Ca.” allegata all’atto di avvio del procedimento di vincolo relativo agli arredi, un’altra relazione, sempre a firma “Ad. Ca., allegata all’atto di avvio del procedimento di vincolo relativo all’immobile, e una terza relazione, a firma “Ma. Co. Pi.”, allegata invece al decreto di vincolo dell’immobile. Fra le tre relazioni, sussisterebbero differenze, a dire della ricorrente appellante, di carattere sostanziale; in particolare la seconda relazione risulterebbe redatta all’esito di un sopralluogo per cui non constano né un avviso né un verbale, e il giudizio di inscindibilità degli arredi dalla costruzione formulato dalla relazione Pi. non risulterebbe nelle precedenti. La ricorrente appellante sostiene quindi che il Giudice di primo grado avrebbe errato nel considerare ciò irrilevante;

– con il quarto motivo, la ricorrente appellante deduce infine difetto di motivazione e ancora violazione dell’art. 10 comma 3 lettera d) del d.lgs. 42/2004, come si è detto quanto al capo della sentenza relativo all’impugnazione del decreto di vincolo sugli arredi. Anche in tal caso, a suo dire, l’istruttoria sarebbe stata compiuta in modo non completo, tanto che del sopralluogo effettuato la proprietà non avrebbe avuto notizia, non sarebbe vero che le decorazioni in questione non si potrebbero separare dall’immobile, e comunque difetterebbe il valore “relazionale esterno” di tutti gli arredi in questione, restando ingiustificato il vincolo apposto.

Hanno resistito il MIBAC, con memorie 22 aprile 2016 e 3 aprile 2017, nonché le associazioni intervenienti appellate, con memorie del 23 maggio 2016 e sempre del 3 aprile 2017, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto.

Con memoria a sua volta del giorno 3 aprile 2017, e replica del 13 aprile 2017, la ricorrente appellante ha ribadito le proprie tesi.

All’udienza del giorno 04 maggio 2017, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte.

2. E’ fondato anzitutto il primo motivo di appello, che è riferito al capo di sentenza che decide sul ricorso n. 2251/2015 di primo grado, ed è incentrato sull’asserita mancanza dei presupposti di legge per imporre il vincolo.

Per chiarezza, si riporta la norma invocata dall’amministrazione. Ai sensi dell’art. 10 comma 3 lettera d) del d.lgs. 42/2004, “Sono… beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13:… d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse, particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose”.

Sempre per chiarezza, va evidenziato che l’ipotesi pertinente al caso di specie è quella prevista dalla prima parte della lettera riportata, ovvero il “riferimento con la storia”; si può invece pacificamente escludere, e per vero nemmeno è stato ipotizzato, che il cinema di cui si tratta, una struttura privata destinata allo svago, possa essere in qualche modo collegato con “istituzioni pubbliche, collettive o religiose”.

3. Ciò posto, come è noto, il vincolo appena descritto si distingue tradizionalmente da quello previsto in generale dallo stesso art. 10 a tutela delle cose di “interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”.

Si afferma infatti, in sintesi estrema, che la cosa di interesse per riferimento con la storia di per sé non rivestirebbe alcun interesse culturale, ma lo assume nel caso concreto, perché collegata ad un qualche evento passato di rilievo: si fa l’esempio di un oggetto di fattura comune e di nessun pregio artistico, che però fosse caro al personaggio celebre che ne era proprietario.

4. In questo senso si esprimono anche, in termini generali, le sentenze della Sezione 22 maggio 2008 n. 2430 e 24 marzo 2003 n. 1496, che si citano perché di rilievo, e riguardano a due casi nei quali il vincolo in questione era stato apposto su un bene immobile.

Nel primo caso, correttamente richiamato anche dalla difesa della ricorrente appellante, il vincolo era stato apposto sui resti dello “Sferisterio”, un edificio a forma di parallelepipedo che si trova a Fuorigrotta di Napoli, era destinato in origine ai giochi del tamburello e della pelota, ma deriva il suo particolare interesse dalle circostanze della sua inaugurazione, avvenuta il 9 maggio 1940 in concomitanza con l’apertura, nello stesso quartiere, della “Mostra triennale delle terre italiane di oltremare” e nel quadro di un complessivo progetto di riqualificazione dell’area dopo le bonifiche.

Nel secondo caso, il vincolo riguarda una villa, sita a Rubano, nelle vicinanze di Padova: se ne esclude in modo espresso l’autonomo valore storico artistico, in sintesi per numerosi rifacimenti che l’avevano interessata; si afferma però il suo riferimento con la storia, in quanto si tratta di una testimonianza ancora esistente dell’aspetto del paese quale descritto in due mappe di epoca napoleonica, risalenti ai primi del XIX secolo.

Nei termini descritti, si osserva che il riferimento con la storia non necessariamente coinvolge fatti di particolare importanza, potendo essere sufficiente anche il ricordo di eventi della storia locale, come appunto la valorizzazione di un quartiere in precedenza disagiato, ovvero della storia minore, cui rimandano le mappe di un tratto di campagna.

Si tratta però pur sempre di fatti specifici, bene individuati come tali. Si potrebbe anzi affermare che proprio in questo carattere specifico sta la differenza fra il vincolo in esame e quello storico artistico, dato che, all’opposto, i valori artistici sono espressione del generico gusto di un’epoca, non necessariamente ricollegabile a fatti determinati.

5. Applicando i principi appena delineati al caso di specie, i presupposti del vincolo non sussistono.

Si deve necessariamente partire dalla relazione storico artistica allegata al decreto, che è quella in base alla quale l’amministrazione ha imposto il vincolo stesso (doc. 28 in I grado ricorrente appellante nel ricorso n. 2250/2015, cit.).

La relazione stessa esordisce ricordando che il Cinema Am. fu costruito fra il 1954 e il 1956, sul lotto ricavato dalla demolizione di un precedente teatro, e descrive le caratteristiche del nuovo edificio, di tipologia “distinta da pochi ma significativi elementi progettuali: la pensilina, l’insegna luminosa, il tetto apribile, l’uso del calcestruzzo e soprattutto la combinazione fra arte e architettura”; ricorda ancora che la sala, capace di accogliere settecento spettatori e particolarmente curata nella visuale e nell’acustica, disponeva dello schermo panoramico più grande di Roma, e ne descrive gli elementi decorativi, sui quali si tornerà, costituiti da mosaici con motivi astratti a carattere geometrico presenti sia sulla facciata esterna, sia all’interno, da maniglie e ringhiere sempre di forma astratta, e da espositori la cui cornice ricorda il nastro della pellicola cinematografica.

Tutti questi elementi, come è evidente a semplice lettura, suggeriscono un possibile valore artistico dell’immobile, che però non viene in nessun modo argomentato o anche solo affermato; viceversa, alla storia della struttura sono dedicati accenni limitati praticamente ad un solo passo, in cui si dice che “negli anni cinquanta e sessanta”, intendendosi del secolo scorso, “si assiste a Roma ad una vera e propria espansione dell’industria cinematografica: Cinecittà diventa la seconda capitale mondiale del cinema, preceduta solo da Hollywood”, tanto che a Roma si contavano più di 250 sale (sempre doc. 28 in I grado, cit.).

6. In tali termini, manca del tutto il riferimento ad Un. specifico evento storico, quale che ne sia il rilievo nella storia generale della città e del nostro Paese: la struttura è vincolata con riferimento ad un’epoca generica, nemmeno precisamente individuata, tanto nell’estensione temporale, quanto con il richiamo a personaggi o eventi che la contraddistinsero.

Il vincolo, pertanto, deve ritenersi non legittimamente apposto sulla base di quanto afferma il provvedimento impugnato.

Altra questione, estranea all’oggetto del giudizio, sarebbe invece stabilire se il rapporto fra la struttura ed Un. o più eventi storici precisi, che sarebbe presupposto di un vincolo legittimo, invece in fatto sussista; ciò richiederebbe una nuova istruttoria, ma per vero in questa sede nemmeno è stato ipotizzato.

Questione ancora diversa sarebbe stabilire, sotto altro profilo, se gli elementi strutturali e decorativi descritti possano essere oggetto di tutela in quanto beni di per sé di valore artistico, ed anche in questo caso ciò andrebbe dimostrato con una corretta istruttoria.

7. Per completezza, va invece puntualizzato che sono ininfluenti ai fini della decisione i fatti di cronaca, pur valorizzati nel motivo in esame, in base ai quali secondo la ricorrente appellante il vincolo fu apposto, ovvero la pressione in tal senso che sarebbe giunta dall’opinione pubblica, a sua volta sollecitata dall’occupazione abusiva dello stabile.

8. In generale, è del tutto evidente che le ragioni per cui, in un dato momento storico, l’amministrazione si determina ad esercitare i propri poteri possono essere le più varie, ed anche coincidere con fatti illeciti: a mero titolo di esempio, si pensi al vincolo apposto su un’opera di grande valore artistico che sia stata scoperta perché rubata e ritrovata.

Ciò però non influenza in alcun modo il regime giuridico degli atti che in tali occasioni vengono emanati, i quali andranno valutati unicamente sotto il profilo della loro conformità o no alle norme giuridiche che li disciplinano, conformità che in questo caso non sussiste.

9. Dall’accoglimento del primo motivo segue l’assorbimento dei motivi secondo e terzo, sempre riferiti al capo della sentenza che decide sull’originario ricorso n. 2251/2016, i quali riguardano aspetti particolari del vincolo, che non possono essere discussi nel momento in cui esso è stato annullato nella sua totalità.

10. Va invece scrutinato nel merito il quarto motivo di ricorso, riferito invece al capo di sentenza che decide sul ricorso n. 2250/2015 di primo grado, e incentrato anch’esso sull’asserita mancanza dei presupposti di legge per imporre il vincolo, che è dello stesso tipo di quello appena esaminato, ma riguarda i soli “apparati decorativi”, e non l’intero immobile.

11. In proposito, vanno ripetute considerazioni analoghe a quelle già svolte.

La relazione storico artistica allegata al decreto corrispondente (doc. 27 in I grado ricorrente appellante nel ricorso n. 2250/2015, cit.) descrive anzitutto le decorazioni dell’edificio, costituite da mosaici “inseriti in facciata e all’interno”, e ne indica la provenienza, come opere di un laboratorio di qualche notorietà, che a aveva curato la finitura anche di altre sale cinematografiche.

Afferma poi che tali decorazioni sono “testimonianza di un gusto molto preciso legato alla costruzione delle strutture cinematografiche realizzate nel secondo dopoguerra a Roma, quando l’attività cinematografica rappresentò una delle primarie attività industriali romane”.

Considera, ancora, tali mosaici, in concreto costituiti da motivi geometrici astratti, come “rappresentativi della diffusione e applicazione della tendenza figurativa avanguardistica esemplificata dal gruppo Forma I (1947)”

Allo stesso modo, infine, considera espressione del “gusto dell’astrazione” una serie di altri arredi già citati, ovvero le maniglie, le ringhiere, gli espositori, nonché i profili dei soffitti.

12. Anche in questo caso, la descrizione degli arredi suggerisce, per la terminologia usata, un loro possibile valore artistico, che però non si afferma; si impone invece il vincolo per riferimento con la storia, ma al di là del generico riferimento al periodo di successo dell’industria cinematografica locale, di per sé non sufficiente, manca ogni richiamo a episodi precisi.

13. In conclusione, la sentenza impugnata va riformata, e vanno accolte le domande di annullamento proposte in primo grado.

Si tratta anzitutto della domanda proposta con il ricorso n. 2251/2015, volta all’annullamento del decreto 19 novembre 2014 prot..139/2014, di vincolo dell’intero immobile. In proposito, va precisato per chiarezza che l’annullamento si riferisce all’unico provvedimento impugnato, ovvero al decreto stesso, e non agli altri atti indicati come impugnati, ovvero alla relazione storico artistica 24 luglio 2014, alla nota 29 luglio 2014 n. 11735, di avvio del procedimento; e alla nota di controdeduzioni 13 novembre 2014 prot. n. 17393. Questi ultimi, infatti, sono all’evidenza atti endoprocedimentali e attinenti all’istruttoria, privi come tali di autonoma attitudine lesiva.

Si tratta poi della domanda proposta con il ricorso n. 2250/2015, volta all’annullamento del decreto, sempre del 19 novembre 2014, prot. 137/2014, di vincolo degli apparati decorativi, anche qui precisando che l’annullamento riguarda il provvedimento in questione, e non la nota di sua comunicazione, anch’essa pacificamente atto interno al procedimento, privo di carattere lesivo.

14. A seguito dell’annullamento, come si è accennato, l’amministrazione conserva intatti i propri poteri, e potrà decidere se riesaminare o no l’affare.

In particolare, l’amministrazione stessa potrà, ove lo ritenga, verificare, attraverso una corretta e completa istruttoria in contraddittorio con i privati interessati, se i beni per cui è causa abbiano o no le caratteristiche per essere sottoposti a vincolo, o in quanto di per sé di interesse artistico, o per un effettivo riferimento con la storia, specificamente indicato e comprovato con riguardo a fatti determinati.

15. La particolarità del caso deciso è giusto motivo per compensare le spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Sesta,

definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 2678/2016), lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie le domande di annullamento proposte con i ricorsi di primo grado n. 2251/2015 e n. 2250/2015 e per l’effetto annulla i decreti del Direttore regionale del Ministero per i beni e le attività culturali 19 novembre 2014 rep. n. 139/2014 e 19 novembre 2014 rep. n. 137/2014, concernenti la dichiarazione di interesse culturale e il conseguente vincolo dell’immobile denominato ex Cinema Am. sito a Roma, via (omissis)e dei suoi apparati decorativi.

Compensa per intero fra le parti le spese dell’intero giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Santoro – Presidente

Bernhard Lageder – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Francesco Gambato Spisani – Consigliere, Estensore