Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 13 marzo 2017, n. 1154

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 489 del 2012, proposto dal signor RE. AL., rappresentato e difeso dagli avvocati Vi. Am. e Ma. Am., presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, viale (…);

contro

Il MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA e l’UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI ROMA LA SAPIENZA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZ. III BIS, n. 4877 del 2011;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e dell’Università La. Sa.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2017 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’avvocato Ma. Am. e l’avvocato dello Stato Ma. St. Me.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. L’appellante premette che:

– con atto di citazione del 28 maggio 1996, la Procura presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei Conti aveva promosso nei suo confronti un giudizio di responsabilità amministrativa, imputandogli di essersi reso corresponsabile (unitamente ad altri 59 amministratori dell’Università “La. Sa.” di Roma) di un danno erariale pari a £ 38.659.923.000, quale componente degli Organi Collegiali dell’Università;

– con sentenza n. 106 del 2005, la Prima Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei Conti lo aveva prosciolto da ogni addebito, disponendo nel contempo la compensazione delle spese di lite;

– il Direttore Amministrativo della Università degli Studi “La. Sa.” di Roma, con nota del 16 dicembre 2009, aveva respinto la sua istanza di rimborso delle spese ed onorari dovuti al difensore, adducendo quale ragione ostativa la circostanza che egli era stato «prosciolto dal giudice contabile con statuizione compensativa in punto di spese».

I.1. Il Giudice di prime cure, con la sentenza qui impugnata, ha respinto il ricorso promosso avverso il predetto diniego, rilevando che il procedimento di rimborso delle spese legali di patrocinio «esige la integrazione della domanda con le fatture attestanti l’avvenuto pagamento degli onorari al difensore che il ricorrente non ha mai esibito, producendo soltanto meri “progetti di liquidazione” redatti dallo stesso difensore».

I.2. Avverso la predetta sentenza, l’interessato ha proposto appello, chiedendo in sua riforma l’accoglimento del ricorso di primo grado. L’appellante, in estrema sintesi, lamenta che il giudice di prime cure, anziché valutare la legittimità del diniego sulla base delle motivazioni esposte dall’Università, sarebbe andato al di là della domanda, ponendo a base della decisione le nuove motivazioni addotte in giudizio dall’amministrazione e relative alla presunta mancanza, nel caso di specie, dei necessari presupposti per concedere il rimborso, alla luce degli importi dei preavvisi di parcella e della mancata esibizione delle fatture attestanti l’avvenuto pagamento degli onorari al difensore.

Su queste basi, l’appellante ribadisce integralmente i motivi di impugnazione svolti in primo grado, segnatamente:

– la violazione del principio dell’affidamento, stante la delibera del 19 marzo 1999 del Consiglio di Amministrazione dell’Università, favorevole alla concessione del beneficio del rimborso spese giudiziali;

– la violazione delle disposizioni concernenti il rimborso delle spese legali ai dipendenti prosciolti in giudizi civili, penali, amministrativi e contabili e anche degli artt. 3 e 24 della Costituzione;

– la violazione del principio di autonomia universitaria, in ragione dell’adeguamento della Università a pretesi contrari orientamenti desumibili da sentenze della Corte dei Conti;

– la violazione del principio di parità e di uguaglianza, poiché la Università avrebbe provveduto, nelle more, a rimborsare le spese legali sostenute da altri convenuti nel giudizio contabile di cui è causa, ugualmente prosciolti.

A quest’ultimo riguardo, l’appellante reitera la richiesta di acquisizione di tutta la documentazione relativa ai rimborsi delle spese legali sostenute da altri convenuti, ugualmente prosciolti in quella sede.

I.3. All’esito dell’udienza del 2 febbraio 2017, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.

II. Sono utili alcuni spunti ricostruttivi della materia.

II.1. Ai sensi dell’art. 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni in legge 23 maggio 1997, n. 135, «Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità».

L’articolo 10-bis, comma 10, del decreto-legge 30 settembre 2005 n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, ha precisato la seguente interpretazione autentica: «Le disposizioni […] dell’articolo 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 91 del codice di procedura civile non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza» (comma da ultimo modificato dall’articolo 17, comma 30-quinquies, del D.L. 1° luglio 2009, n. 78).

II.2. La ratio della normativa in esame – la quale declina e traduce un principio generale dell’ordinamento, quale il divieto di locupletatio cum aliena iactura (così Consiglio di Stato, Comm. Spec., 6 maggio 1996, n. 4) – è quella di tenere indenne i soggetti che abbiano agito in nome e per conto, ed anche nell’interesse, dell’amministrazione di appartenenza, sollevando i funzionari pubblici dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 marzo 2005, n. 913).

Il rimborso può essere chiesto in presenza delle seguenti condizioni normativamente previste:

1) l’esistenza di una connessione dei fatti e degli atti oggetto del giudizio con l’espletamento del servizio e l’assolvimento degli obblighi istituzionali;

2) l’esistenza di una sentenza definitiva che abbia escluso la responsabilità del dipendente;

3) una valutazione di congruità da effettuarsi da parte dell’Avvocatura dello Stato.

La prima condizione richiede un nesso di strumentalità diretto tra l’adempimento del dovere ed il compimento dell’atto o della condotta, nel senso che il dipendente pubblico non avrebbe assolto ai suoi compiti, se non ponendo in essere quel determinato atto o condotta.

Non è sufficiente che lo svolgimento del servizio costituisca la «mera occasione» per il compimento dei fatti che originano il procedimento di responsabilità, bensì si richiede una «comunanza degli interessi» perseguiti attraverso l’illecito ipotizzato con quelli dell’ente pubblico di appartenenza.

Quanto alla seconda condizione, il rimborso delle spese legali sostenute dai pubblici dipendenti presuppone che il giudizio di responsabilità penale si sia concluso con sentenza od altro provvedimento che abbia escluso la responsabilità dell’imputato, a prescindere da quale sia stata la statuizione sulle spese di lite. Di conseguenza, non sussiste il diritto al rimborso nel caso di proscioglimento disposto esclusivamente per ragioni di rito, o comunque senza che sia stata effettivamente esclusa, con certezza, la responsabilità in ordine ai fatti addebitati (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 21 giugno 2013 n. 2908, sulle differenze tra le varie formule assolutorie dell’art. 530, comma 1, c.p.p.).

Il parere obbligatorio espresso dall’Avvocatura dello Stato, che costituisce frutto di valutazioni discrezionali esclusivamente tecniche, deve considerare la natura e la complessità della causa, l’importanza delle questioni trattate, la durata del processo, la qualità dell’opera professionale prestata ed il vantaggio arrecato al cliente.

La valutazione dell’Avvocatura dello Stato riguarda non solo la conformità della parcella alla tariffa forense (oltre la quale il rimborso sarebbe illegittimo), ma anche il rapporto tra l’importanza e la delicatezza della causa e le somme spese per la difesa e delle quali si chiede il rimborso (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 30 giugno 2015, n. 7722).

IV. Su queste basi, ritiene la Sezione che l’appello sia infondato e vada respinto.

IV.1. La presente controversia ha per oggetto l’accertamento del diritto al rimborso delle spese di lite avanzata da un docente universitario, appartenente al personale in regime di diritto pubblico, il cui rapporto di impiego e le connesse pretese patrimoniali sono devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. (in ragione della deroga alla giurisdizione ordinaria sancita dall’art. 63 del decreto legislativo n. 165 del 2001).

IV.2. Dalla natura del procedimento amministrativo preordinato all’accertamento e alla liquidazione delle somme da rimborsarsi, consegue che l’istante non può, in difetto dei fatti costitutivi dell’obbligazione, fondare la propria pretesa giudiziale al pagamento della prestazione previdenziale esclusivamente sulla pretesa erroneità della motivazione del diniego.

IV.3. Per le stesse ragioni, la sentenza impugnata non è viziata da ultrapetizione.

I giudici di prime cure hanno correttamente ritenuto il thema decidendum non limitato alla mera verifica di “legittimità” della motivazione addotta dall’Università (secondo cui osterebbe al rimborso la disposta compensazione delle spese), bensì hanno proceduto all’accertamento negativo del presupposto principale del diritto al rimborso, rappresentato dall’effettiva sopportazione dell’onere economico che il dipendente pubblico vorrebbe “traslare” a carico della pubblica amministrazione. Il ricorrente, infatti, ha richiesto non il rimborso delle spese sostenute, bensì il loro pagamento in via diretta (senza neppure ricorrere al procedimento speciale di anticipazione previsto dall’art. 18 del decreto-legge più volte citato). Poiché la domanda di rimborso non è stata corredata dalle fatture attestanti l’avvenuto pagamento degli onorari al difensore (bensì soltanto da meri “progetti di liquidazione” redatti dallo stesso difensore), l’amministrazione non poteva che astenersi da ogni iniziativa di pagamento.

La legge infatti si riferisce al’rimborsò e non consente, invece, che vi sia l’attivazione di un procedimento diverso, volto al pagamento diretto di somme al difensore.

IV.4. Resta ovviamente salva la possibilità per l’appellante di procedere nuovamente alla richiesta di rimborso, nel rispetto questa volta delle condizioni di legge.

V. Per le ragioni che precedono, l’appello è infondato e va respinto. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite, tenuto conto delle peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 489 del 2012, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del secondo grado interamente compensate tra le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti – Presidente

Silvestro Maria Russo – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Dario Simeoli – Consigliere,