Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 12 luglio 2018, n. 4255.

La massima estrapolata:

Ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 286 del 1998, in caso di condanna (anche non definitiva) del cittadino extracomunitario per qualsivoglia reato in materia di stupefacenti, il provvedimento di rifiuto del permesso di soggiorno costituisce per l’autorità competente un atto vincolato, non occorrendo a tal fine alcuna ulteriore valutazione né riguardo alla pericolosità sociale del cittadino straniero né riguardo al suo grado di integrazione nel contesto sociale italiano, con la sola eccezione costituita da eventuali legami familiari con soggetti residenti in Italia, nel qual caso si impone una valutazione comparativa discrezionale dell’interesse alla sicurezza pubblica e di quello dello straniero alla tutela dei propri rapporti familiari.

Sentenza 12 luglio 2018, n. 4255

Data udienza 7 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3958 del 2017, proposto da
Se. Jo., rappresentato e difeso dall’avvocato Im. Tr., elettivamente domiciliato presso la Segreteria della III Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
contro
Ufficio Territoriale del Governo di Bologna e Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale legalmente domiciliano in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA – SEZIONE I n. 00256/2017, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Bologna e del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 giugno 2018 il Cons. Ezio Fedullo e uditi l’Avvocato Pa. Ma. Lo. su delega di Im. Tr., per la parte appellante, e l’Avvocato dello Stato Pa. Ze.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
L’appellante, cittadino nigeriano, è destinatario del provvedimento con il quale l’U.T.G. – Prefettura di Bologna ha respinto il ricorso gerarchico da lui presentato avverso il provvedimento con il quale, in data 31 marzo 2016, la Questura di Bologna aveva deciso di non accogliere la sua istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato.
Proposta impugnativa dinanzi al T.A.R. Emilia-Romagna avverso i predetti provvedimenti, la stessa è stata riconosciuta infondata con l’appellata sentenza in forma semplificata, sulla scorta della “congrua motivazione” che il giudice di primo grado ha ritenuto assisterli “in ordine alla pericolosità sociale del cittadino di nazionalità senegalese (sic!) odierno ricorrente, valutata con esplicito riferimento a ben tre sentenze penali di condanna alla pena detentiva della reclusione e alla multa (due delle quali subite dal medesimo nel 2010, allorché era ancora minorenne e la più recente subita nell’anno 2014, da maggiorenne), in quanto riconosciuto colpevole in tutti e tre i giudizi dei reati in materia di sostanze stupefacenti previsti e puniti dall’art. 73 del D.P.R. n. 309 del 1990”.
Mediante i motivi di appello, la parte appellante deduce essenzialmente che la sussistenza a carico del richiedente il rinnovo del permesso di soggiorno di pregresse condanne non può costituire un fattore automaticamente ostativo, essendo necessario che l’Amministrazione compia una autonoma valutazione di pericolosità alla luce di tutti gli elementi rilevanti, nella specie ravvisabili nella lunga durata del soggiorno, nel carattere risalente dei reati, nel pieno reinserimento sociale e lavorativo raggiunto dall’appellante e nella autosufficienza reddituale ed abitativa da lui conseguita.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, per opporsi all’accoglimento dell’appello.
Con ordinanza n. 3227/2017 questa Sezione ha favorevolmente esitato l’istanza cautelare proposta dall’appellante, sospendendo l’esecutività della sentenza appellata.
L’appello quindi, all’esito dell’udienza di discussione, è stato trattenuto dal collegio per la decisione di merito.
DIRITTO
Il presente giudizio ha quale tema prevalente la rilevanza ascrivibile ad una sentenza di condanna emessa a carico del richiedente il rinnovo del titolo di soggiorno per reati inerenti gli stupefacenti, ex art. 73 d.P.R. n. 309/1990: se cioè essa costituisca un ostacolo assoluto al rilascio del titolo, come sembrerebbe evincersi dal combinato disposto degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, d.lvo n. 286/1998, ovvero uno dei fattori valutabili dall’Amministrazione ai fini della formulazione di un concreto giudizio di pericolosità sociale del richiedente.
Deve peraltro osservarsi che mediante i provvedimenti impugnati l’Amministrazione, pur affermando il carattere ostativo dei precedenti penali riportati dall’appellante, ha ritenuto altresì di compiere una valutazione in concreto della sua pericolosità, desumendo dai reati medesimi, nella loro reiterazione e nell’allarme sociale insito nella loro commissione, elementi per affermare la sussistenza in capo al suddetto delle condizioni soggettive per l’applicazione delle misure di prevenzione di cui all’art. 1 d.lvo n. 159/2011.
Ne consegue che, anche qualora si ritenga che, pur in presenza di un reato cd. ostativo, nel ricorrere di determinate condizioni, l’Amministrazione debba esprimere una valutazione in concreto di pericolosità dell’interessato, dovrà verificarsi se essa sia stata in concreto condotta secondo criteri di logicità ed esaustività.
Ebbene, la risposta al delineato quesito interpretativo non può che essere rinvenuta nelle pertinenti disposizioni di legge, nella specie ravvisabili nell’art. 4, comma 3, secondo periodo d.lvo n. 286/1998, a mente del quale “non è ammesso in Italia lo straniero (…) che risulti condannato, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, per reati previsti dall’articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti gli stupefacenti”, e nell’art. 5, comma 5, d.lvo cit., ai sensi del quale “il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso di soggiorno è stato rilasciato, esso è revocato, quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato (…) sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio”.
Alla luce delle citate disposizioni, lette in maniera coordinata, deve infatti ritenersi che l’aver riportato una condanna penale abbia una valenza ostativa “risolutivamente condizionata” al sopraggiungere di nuovi elementi atti a legittimare il rilascio del titolo di soggiorno, sui quali si dirà infra.
A tale conclusione interpretativa è dato pervenire alla luce del carattere generale dell’eccezione -correlata, appunto, al sopraggiungere di “nuovi elementi che ne consentano il rilascio” – all’efficacia impeditiva del rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno, attribuita dal legislatore alle medesime circostanze (tra le quali, appunto, la condanna per reati in materia di stupefacenti) che ostano all’ammissione dello straniero nel territorio italiano: conseguendo da siffatto carattere (generale, appunto) che anche un fattore astrattamente ostativo, come quello connesso all’esistenza di pregiudizi penali, è suscettibile di superamento alla luce di circostanze o situazioni sopravvenute, tali da far venir meno la ragione del divieto che da quello altrimenti deriverebbe.
Deve altresì rilevarsi che tale impostazione ermeneutica è la sola idonea ad attribuire un senso concreto, oltreché coerente con l’ordinamento e con le sue direttive ispiratrici, alla clausola che riconosce rilievo alle sopravvenienze.
Secondo un orientamento, infatti, essa rileverebbe nel senso – invero riduttivo, per quanto si dirà – di imporre all’Amministrazione di prendere in considerazione i fatti sopravvenuti nel corso del procedimento (ad esempio, un nuovo rapporto di lavoro con i connessi vantaggi reddituali), atti ad indirizzare la valutazione della P.A. (nell’esempio di cui sopra, in ordine alla disponibilità da parte del richiedente il permesso di soggiorno di idonei mezzi di sostentamento) in una direzione diversa da quella verso la quale si orienterebbe tenendo conto dei soli fatti esistenti alla data di presentazione dell’istanza.
Così intesa, tuttavia, la norma sembrerebbe ricavare la sua utilità da una evenienza di ordine patologico, relativa alla durata del procedimento, e sarebbe semplicemente finalizzata ad attualizzare le valutazioni dell’Amministrazione, limitandosi a duplicare la valenza normativa del principio generale secondo cui tempus regit actum.
Ben più pregnante sarebbe il senso dispositivo della norma, invece, se – come si ritiene di dimostrare – essa non avesse riguardo al solo sviluppo del procedimento (recte, alle circostanze che possono realizzarsi nel corso dello stesso e che possono incidere sulle valutazioni della P.A.), ma anche (o soprattutto) alla possibilità che fatti sopravvenuti siano idonei a superare la rilevanza ostativa di quelli, ormai cristallizzati e fattualmente insuperabili (secondo il principio per cui factum infectum fieri nequit), connessi ad esempio alla pronuncia di sentenze di condanna per determinate tipologie di reato.
Tale tesi interpretativa è coerente, tra l’altro, con la natura intrinseca del potere amministrativo, il quale deve essere esercitato in vista del corretto perseguimento del pubblico interesse, sulla base di tutte le circostanze significative esistenti al momento del suo esercizio, e non trasformarsi in una forma di punizione extra-penale, dalla durata potenzialmente illimitata, conseguente alla realizzazione di condotte penalmente rilevanti: sì che non potrebbe che apparire irrazionale, anche in un’ottica interpretativa costituzionalmente orientata, una preclusione all’ottenimento del permesso di soggiorno nei casi in cui il cittadino extracomunitario, pur condannato per reati cd. ostativi, non solo non risulti più socialmente pericoloso, ma si dimostri disponibile a contribuire, con il suo lavoro, al benessere complessivo della società oltre che di quello suo personale.
Né potrebbe opporsi che, così ragionando, si finirebbe per privare di valenza prescrittiva la norma che riconosce carattere ostativo a determinati fatti espressamente tipizzati, imponendo comunque all’Amministrazione di valutare la pericolosità sociale in concreto dello straniero, alla luce di eventuali circostanze sopravvenute (alla condanna).
La soluzione interpretativa proposta, infatti, non esclude il significato presuntivamente attribuito dal legislatore a determinate tipologie criminose, in termini di pericolosità e inaffidabilità sociale dell’interessato, esonerando l’Amministrazione da una specifica valutazione al riguardo: il suo impegno valutativo e, di riflesso, motivazionale dovrebbe invece esprimersi su un diverso versante, ovvero in ordine alla idoneità dei fatti eventualmente sopravvenuti ad elidere, o quantomeno attenuare, la prognosi negativa presuntivamente formulabile, in ordine alla personalità ed al comportamento futuro del richiedente il titolo di soggiorno, sulla scorta della intervenuta sentenza di condanna.
Le conclusioni esposte, deve aggiungersi, non collidono – ma, semmai, lo specificano con riferimento ad una determinata fattispecie – con l’indirizzo consolidato della Sezione, in base al quale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, n. 1826 del 21 marzo 2018) “ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 286 del 1998, in caso di condanna (anche non definitiva) del cittadino extracomunitario per qualsivoglia reato in materia di stupefacenti, il provvedimento di rifiuto del permesso di soggiorno costituisce per l’autorità competente un atto vincolato, non occorrendo a tal fine alcuna ulteriore valutazione né riguardo alla pericolosità sociale del cittadino straniero né riguardo al suo grado di integrazione nel contesto sociale italiano, con la sola eccezione costituita da eventuali legami familiari con soggetti residenti in Italia, nel qual caso si impone una valutazione comparativa discrezionale dell’interesse alla sicurezza pubblica e di quello dello straniero alla tutela dei propri rapporti familiari”: il suddetto indirizzo invero, sebbene debba essere confermato, come già detto, laddove afferma che l’Amministrazione non è tenuta a valutare la pericolosità sociale insita nei reati cd. ostativi, va quindi integrato nel senso che il suddetto onere valutativo si impone nei casi in cui siano sopravvenuti fatti suscettibili di dimostrare in concreto che l’interessato non è più socialmente pericoloso.
I rilievi che precedono consentono di spostare l’attenzione sull’altro aspetto della complessa questione interpretativa, connesso alla delimitazione dei fatti sopravvenuti suscettibili di essere esaminati dall’Amministrazione in vista dell’eventuale valutazione favorevole dell’istanza di rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno, nonché sull’adeguatezza istruttoria e motivazionale, sul punto, del provvedimento impugnato in primo grado.
Premesso che il discorso non può che essere limitato allo specifico oggetto della presente controversia, ritiene il Collegio che l’individuazione dei fatti sopravvenuti, valutabili dall’Amministrazione, debba avvenire simmetricamente alla natura ed al significato normativo dei fatti ostativi: sì che, venendo essi in rilievo, nella vicenda in esame, come fattore sintomatico della pericolosità sociale del condannato, i fatti suscettibili di venire in rilievo, in senso eventualmente contrario, non possono che essere quelli atti concretamente e seriamente a denotare la ferma adesione del cittadino extracomunitario ai valori fondanti il vivere civile, a cominciare dal ripudio delle azioni criminali e dalla accettazione di un programma di vita fondato, quanto al conseguimento dei mezzi necessari per la sopravvivenza, su una onesta attività lavorativa.
Applicando le illustrate coordinate interpretative alla concreta fattispecie oggetto di giudizio, vengono in rilievo, quali circostanze meritevoli di adeguata considerazione da parte dell’Amministrazione, le seguenti:
– l’esito positivo del periodo di apprendistato svolto dall’appellante sulla scorta del contratto stipulato in data 21 gennaio 2013 con la ditta GD Gr. No., cui ha fatto seguito la stipulazione, con la medesima impresa, di un contratto di lavoro a tempo indeterminato come da comunicazione del 15 gennaio 2016;
– il contratto di locazione ad uso abitativo stipulato in data 25 luglio 2014, indice concreto della acquisita capacità reddituale dell’appellante;
– il C.U.D. 2017, dal quale si evince un reddito per l’anno 2016 di Euro 14,124,84, e le buste paga relative all’anno 2017, dalle quali si evince un reddito mensile medio di Euro 1.200,00 circa;
– il lasso temporale trascorso dopo l’ultimo episodio criminoso (commesso nel 2010) per il quale l’appellante è stato condannato (nel 2014) e la minore età del medesimo allorché ha commesso i primi due;
– la relazione del Centro di Giustizia Minorile per l’Emilia-Romagna, dalla quale si evince che l’attrazione dell’appellante nel circuito criminale è ascrivibile alle condizioni di solitudine in cui egli si è trovato dopo il suo sbarco sulle coste italiane nel 2009 e con la quale si sottolinea l’esito positivo del percorso rieducativo e di inserimento lavorativo cui l’interessato ha diligentemente aderito.
Ebbene, tali elementi non sono stati considerati dall’Amministrazione che, pur ritenendo di compiere – come si è detto – una valutazione in concreto della pericolosità dell’appellante, si è limitata, in maniera piuttosto sterile e ripetitiva del disvalore attribuito dal legislatore alla commissione dei reati cd. ostativi, a prendere in considerazione l’allarme sociale insito negli stessi e nel loro carattere reiterato, prescindendo da ogni considerazione delle circostanze in cui sono stati commessi, quali risultanti dalla citata relazione, e dell’età dello straniero all’epoca della loro commissione.
L’appello, in conclusione, deve essere accolto, con il conseguente annullamento, in riforma della sentenza appellata, dei provvedimenti impugnati in primo grado, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione appellata.
L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese relativamente al primo ed al secondo grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Umberto Realfonzo – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Ezio Fedullo – Consigliere, Estensore