Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 30 aprile 2018, n. 2595.

L’art. 108, c.p.a. ha espressamente disciplinato, al primo comma, l’opposizione di terzo ordinaria disponendo che un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi: la norma radica la legittimazione a proporre l’opposizione su due elementi : a) la mancata partecipazione al giudizio conclusosi con la sentenza opposta; b) il pregiudizio che reca la sentenza ad una posizione giuridica di cui l’opponente risulti titolare; terzo deve dunque ritenersi, in questa prospettiva, il litisconsorte necessario pretermesso, vale a dire il controinteressato cui non sia stato notificato il ricorso di primo grado.

Sentenza 30 aprile 2018, n. 2595
Data udienza 26 ottobre 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1997 del 2017, proposto da:

Comune di Lecce, Comune di (omissis), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Pe., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso (…);

contro

Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pi. Qu., Lu. Qu., con domicilio eletto presso lo studio Pl. in Roma, via (…);

nei confronti

Ato Provincia di Lecce, Consorzio Ato Le/1, non costituiti in giudizio;

Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il Servizio di Gestione dei Rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fe. Eu. Lo., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso (…);

per l’opposizione di terzo

nei confronti della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. V n. 02729/2014, resa tra le parti, concernente l’adeguamento delle tariffe per il conferimento dei rifiuti solidi urbani nel bacino Lecce/1.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il Servizio di Gestione dei Rifiuti e della Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2017 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Gi. Pe., Lu. Qu., Pi. Qu., Gi. Vi. Na. su delega dell’avvocato Fe. Eu. Lo.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- I Comuni ricorrenti hanno proposto opposizione di terzo avverso la sentenza di questa Sezione 27 maggio 2014, n. 2729 resa su appello della Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l.

La controversia concerne la richiesta, da parte della Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l., aggiudicataria nel 2004 della costruzione e gestione del sistema impiantistico complesso per il trattamento dei rifiuti urbani a servizio del bacino di utenza dell’Ambito Lecce/1 ed affidataria in forza del contratto in data 28 aprile 2016, di aggiornamento Istat e di adeguamento della tariffa di conferimento, costituente la remunerazione del gestore. Tali domande discendono, nella prospettiva della Pr. Am., dal ritardo nella stipula del contratto di affidamento e nell’avviamento dell’impianto, avvenuto solamente in data 11 marzo 2009, rispetto ad una tariffa corrispettiva parametrata alle voci del costo di gestione del 2004. A fronte del mancato riscontro in sede amministrativa all’istanza di aggiornamento ed adeguamento, con sentenza n. 1602 del 2011 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, in accoglimento del ricorso della Pr. Am., ha riconosciuto il diritto della società a conseguire l’adeguamento della tariffa ai sensi dell’art. 7 del contratto, ordinando per l’effetto all’ATO Lecce/1 di provvedere nel termine assegnato. Con delibera assembleare n. 7 del 2012 l’ATO Lecce/1 ha provveduto in parte sulla domanda di aggiornamentoIstat, ma non anche sulla domanda di adeguamento della tariffa.

Nuovamente adito con l’impugnazione della delibera n. 7 del 2012 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Lecce, con sentenza n. 2069 del 2012 ha respinto la domanda di aggiornamento Istat ed accolto la domanda di adeguamento tariffario. Avverso tale sentenza hanno interposto appello principale la Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l., ed appello incidentale l’ATO Lecce; entrambi gli appelli sono stati respinti con la sentenza di questa Sezione n. 2729 del 2014.

Gli opponenti Comuni deducono di essere soggetti controinteressati pretermessi in quanto parti necessarie del giudizio instaurato in relazione alle obbligazioni sugli stessi Comuni gravanti, in esecuzione del contratto di gestione per ilquale la sentenza opposta ha riconosciuto l’adeguamento tariffario; assumono inoltre di essere legittimati a proporre opposizione in quanto portatori di posizione giuridica autonoma incompatibile con il giudicato e dallo stesso incisi negativamente.

2. – Con la presente opposizione deducono la nullità della sentenza per violazione del contraddittorio necessario; in subordine, ove si addivenga alla fase rescissoria, lamentano la nullità, sotto plurimi profili, della clausola di adeguamento tariffario per iltrattamento dei rifiuti.

3. – Si è costituita in resistenza la Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l. eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza nel merito del rimedio oppositorio, allegando che i Comuni della Provincia di Lecce hanno avuto piena consapevolezza del precedente giudizio, in quanto partecipanti all’assemblea dell’ATO Provincia di Lecce.

4. – Si è altresì costituita in giudizio l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (istituita con la l.r. Puglia n. 20del 2016 quale successore dell’ATO Lecce) aderendo alle conclusioni spiegate dagli opponenti.

5. – All’udienza pubblica del 26 ottobre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-Deve essere anzitutto disattesa la, invero generica, eccezione di inammissibilità del ricorso motivata dalla Pr. Am. s.r.l. nell’assunto dell’intervenuta adozione del decreto n. 53 del 29 giugno 2017 da parte del Commissario dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti.

Ed infatti, seppure tale provvedimento (che peraltro sembra essere stato impugnato) ha ad oggetto lo “adeguamento e revisione della tariffa di conferimento anni 2010-2017”, enucleando una nuova disciplina tariffaria, ovviamente non incide sull’interesse a coltivare il ricorso per l’opposizione di terzo, concernente il giudicato formatosi su di un precedente giudizio.

2. – Occorre esaminare preliminarmente l’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva degli opponenti sollevata dalla Pr. Am. Pr. di Le. s.r.l., ed argomentata nella considerazione che i Comuni non possono considerarsi controinteressati pretermessi rispetto ad un giudizio finalizzato ad ottenere la determinazione della tariffa unitaria di conferimento nell’impianto pubblico gestito dalla società stessa, avendo i Comuni delegato in via esclusiva l’esercizio delle funzioni in questione all’ATO, cui partecipano attraverso l’organo assembleare, non assumendo rilievo neppure l’argomento secondo cui sono tenuti a pagare la tariffa, nella duplice considerazione che si tratterebbe di un mero interesse di fatto e peraltro di un elemento infondato, in quanto l’onere grava sui contribuenti.

L’eccezione è fondata, e va pertanto accolta.

L’opposizione di terzo ordinaria è stata introdotta nell’ordinamento processuale amministrativo con la sentenza 17 maggio 1995, n. 177 della Corte costituzionale.

L’art. 108 Cod. proc. amm. ha poi espressamente disciplinato, al primo comma, l’opposizione di terzo ordinaria disponendo che “un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorchè passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi”.

La norma radica la legittimazione a proporre l’opposizione su due elementi: a) la mancata partecipazione al giudizio conclusosi con la sentenza opposta; b) il pregiudizio che reca la sentenza ad una posizione giuridica di cui l’opponente risulti titolare.

Terzo deve dunque ritenersi, in questa prospettiva, il litisconsorte necessario pretermesso, vale a dire il controinteressato cui non sia stato notificato il ricorso di primo grado.

L’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con la sentenza 11 gennaio 2007, n. 2, seguendo coordinate ermeneutiche compatibili con il sistema prefigurato dal d.lgs. n. 104 del 2010, ha ampliato la nozione di controinteressato, includendovi il controinteressato sopravvenuto (beneficiario di un atto conseguenziale, quando una sentenza abbia annullato un provvedimento presupposto all’esito di un giudizio cui sia rimasto estraneo), il controinteressato non facilmente identificabile, ed anche, più in generale, i terzi titolari di una situazione giuridica soggettiva autonoma ed incompatibile (quindi, non derivata) rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione.

Non risultano però legittimati a proporre l’opposizione di terzo ordinaria i titolari di un diritto dipendente, ovvero i soggetti interessati di riflesso (come i soggetti titolari di rapporti contrattuali con i soggetti legittimati all’impugnazione), non sussistendo, in capo a questi, per definizione, il requisito dell’autonomia della loro posizione soggettiva.

Nella fattispecie in esame, i Comuni opponenti hanno attribuito l’esercizio delle attività connesse ai servizi di gestione degli impianti di recupero, riciclaggio, trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati all’ATO, in forza di convenzione istitutiva di un’associazione di Comuni ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 267 del 2000.

Conseguentemente i Comuni non sono contraddittori necessari nel giudizio in questione, ove parte è stata invece correttamente l’ATO Lecce/1, alla quale partecipano attraverso l’assemblea, composta da tutti i Comuni. La giurisprudenza ha chiarito che l’ATO è una struttura organizzativa dotata di una distinta soggettività giuridica (Cons. Stato, V, 26 giugno 2015, n. 3236).

Neppure può dirsi che i Comuni siano controinteressati in quanto tenuti a pagare la tariffa; ed infatti, al di là della previsione di cui al punto 2.2. del contratto di affidamento del pubblico servizio, la tariffa grava sugli utenti del servizio (art. 11 del d.P.R. n. 158 del 1999 ed art. 1, comma 654, della legge n. 147del 2013) e non già sui Comuni; in ogni caso si tratterebbe di una posizione derivata, accessoria e riflessa, che non legittimerebbe all’opposizione di terzo.

Detto in altri termini, i Comuni ricorrenti non possono considerarsi né terzi pretermessi, né pregiudicati.

3. – Discende da quanto esposto che gli opponenti non risultano legittimati a proporre l’opposizione in esame, che deve conseguentemente essere dichiarata inammissibile.

La complessità della questione trattata costituisce una ragione eccezionale per compensare tra tutte le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’opposizione di terzo, come in epigrafe proposta, la dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella – Presidente

Alessandro Maggio – Consigliere

Angela Rotondano – Consigliere

Stefano Fantini – Consigliere, Estensore

Daniele Ravenna – Consigliere