Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 27 aprile 2015, n. 2108
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7317 del 2013, proposto da:
St.Ba. e Ro.Ba. rappresentati e difesi dagli avv.ti Gi.Ca., Lu.Gi., con domicilio eletto presso l’avv. Am.Ci. in Roma, Via (…);
contro
Comune di Pula, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. St.Sc., con domicilio eletto presso l’avv. Ma.Ca. in Roma, Via (…);
nei confronti di
An.Ma., non costituito nel presente giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Sardegna – Cagliari: Sezione II n. 00507/2013, resa tra le parti, concernente decadenza piano lottizzazione “Terramaini” -risarcimento danni;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pula;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2015 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Ro.Ur. ed altri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I sigg.ri St. e Ro.Ba. sono comproprietari di un’area sita in località Terramaini del Comune di Pula, inserita in zona “C”, fatta oggetto unitamente ad un fondo confinante di proprietà del sig. An.Ma. di un Piano di lottizzazione denominato Terramaini approvato dal Comune di Pula con deliberazione del Consiglio Comunale n.44 del 29/9/2000.
Faceva quindi seguito la stipula della convenzione urbanistica in data 14 giugno 2001 con la previsione della cessione in favore del Comune di aree per strade e parcheggi e i lottizzanti riferiscono aver nel luglio del 2001 presentato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione.
Dopo che era stata rilasciata la concessione edilizia n.4/2002 per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, il Comune con provvedimento n.4946 del 7 aprile 2003 sospendeva ogni determinazione in ordine alle richieste di rilascio di concessione edilizia in ragione della avvenuta insorgenza di una controversia tra un confinante dell’area di lottizzazione, il sig. Mo., e i lottizzanti.
Dopo varie vicende, il Comune con deliberazione del Consiglio Comunale n.36 del 27/9/2011 approvava la declaratoria di decadenza del Piano di lottizzazione in questione per decorrenza del termine massimo decennale di validità, con l’ulteriore precisazione che il piano era decaduto ed inefficace “in ragione della non riconducibilità del piano stesso alle previsioni di cui all’art.15 della N.T.A. del Piano Paesaggistico regionale e per tutti gli altri inadempimenti convenzionali citati in premessa”.
I sigg.ri Co.Ba. impugnavano il suindicato provvedimento innanzi al TAR della Sardegna che con sentenza n.507/2013 rigettava il ricorso, ritenendolo infondato.
Gli interessati sono insorti avverso tale decisum, deducendo a sostegno del proposto appello i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt.16, 17 e 18 della legge n.1150/1942. Violazione e falsa applicazione dell’art.3 della legge n.241/90; difetto di motivazione: eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti. Sviamento;
2) Violazione e falsa applicazione degli artt.16, 17 e 18 della legge n.1150 del 1942. Violazione e falsa applicazione dell’art.3 della legge n.241/90; difetto di motivazione; eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti. Sviamento, sotto altri profili;
3) Omessa pronuncia su un motivo del ricorso. Violazione dell’art.13 della legge n.4/2009 e degli artt. 14 e 15 del Piano paesaggistico Regionale approvato con deliberazione della G.R. 5/9/2006 n. 36/7. Difetto dei presupposti; carenza di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art.3 della legge n.241/90;
4) Violazione e falsa applicazione degli artt.16, 17 e 28 della legge n.1150 del 1942; violazione e falsa applicazione degli artt.3 e 7 della legge n.241/90; Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione della convenzione urbanistica inter partes. Contraddittorietà, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria. Violazione dei principi in materia di affidamento. Sviamento: omessa pronuncia circa un fatto decisivo. Difetto di motivazione;
5) Omessa pronuncia su un profilo della domanda risarcitoria;
6) Omessa pronuncia sulla domanda di restituzione.
Parte appellante ha quindi concluso con la richiesta di riforma dell’impugnata sentenza e con la condanna, in ogni caso, del Comune di Pula al risarcimento del danno subito per violazione degli obblighi di correttezza e buona fede nella esecuzione della convenzione stipulata tra le parti il 14/6/2001.
Si è costituito in giudizio il Comune di Pula che ha contestato la fondatezza dei motivi del proposto gravame di cui ha chiesto la reiezione.
Le parti hanno poi prodotto ad ulteriore illustrazione delle loro tesi apposite memorie difensive anche di replica.
All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2015 la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
L’appello è infondato.
Col primo motivo d’impugnazione parte appellante deduce la illegittimità della delibera dichiarativa della decadenza del Piano sul rilievo che le prescrizioni urbanistiche da esso recate sono destinate a rimanere pienamente operanti anche oltre la scadenza del termine decennale, fino a che l’Amministrazione non provvede a dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate.
In tal modo, il Comune ha trascurato l’interesse pubblico urbanistico all’attuazione del Piano e in ciò si concretizzerebbe il denunciato sviamento.
I dedotti profili di doglianza sono privi di giuridico fondamento.
Appare utile qui richiamare il pacifico orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato (cfr Sez.VI 20/1/2003 n.200) per il quale il Piano di lottizzazione ha durata decennale per cui decorso il relativo termine esso perde di efficacia.
Il suddetto termine è stato ricavato, in assenza di espressa regolamentazione da parte dell’art. 28 della legge n.1150 del 1942 dalla norma analoga dettata dall’art.17 della legge urbanistica per i piani particolareggiati, stante la identità di ratio esistente fra i due piani attuativi (Cons. Stato Sez. IV 19/3/1991 n. 300; idem 30/6/2004 n.4803 e 25/7/2001 n. 4073).
Ora l’ultrattività delle prescrizioni del piano di lottizzazione non può concretamente configurarsi giacché essa confliggerebbe con la finalità sottesa alla fissazione di un termine di efficacia, coincidente esattamente con l’esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, il che risulterebbe compromesso se le lottizzazioni convenzionate avessero l’effetto di condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura.
Ne deriva che la scadenza del termine fa venir meno sul piano oppositivo i presupposti per lo ius aedificandi e, sul piano urbanistico, l’affidamento all’intangibilità delle destinazioni urbanistiche definite dal Piano (Cons. Stato Sez. IV 13/4/2005 n.1743).
Col secondo motivo di gravame si invoca la mancata applicazione della norma di cui all’art.17 comma 3 della legge urbanistica come introdotta dall’art. 5 comma 8 bis della legge n.106 del 2011 che prevede la possibilità di presentazione di comparti volti in sostanza all’attuazione del piano attuativo rimasto inattuato.
Ora, a prescindere dal fatto che la norma in questione si riferisce solo ed espressamente al piano particolareggiato, la detta previsione legislativa ancorché precedente alla impugnata delibera consiliare n. 36/2011 è comunque intervenuta quando il Piano era già scaduto, laddove l’atto deliberativo in contestazione ha una natura meramente ricognitiva di un effetto discendente in via automatica dalla avvenuta scadenza del termine decennale, allorché si era già inverata l’inefficacia del regime urbanistico di dettaglio.
Col terzo motivo di gravame si denuncia la violazione dell’art.13 comma 1 lettera d) della legge regionale 23 ottobre 2009 n. 4, secondo cui sarebbe possibile realizzare gli interventi previsti dagli strumenti attuativi già approvati e convenzionati a condizione che le opere di urbanizzazione siano state legittimamente avviate prima dell’approvazione del Piano paesaggistico regionale.
Tale normativa non pare possa incidere sul contenuto e gli effetti della delibera dichiarativa della intervenuta decadenza del Piano.
Invero, al di là della verifica del requisito delle “urbanizzazioni già avviate”, dovendo verosimilmente le stesse essere ricondotte, quanto alla loro esecuzione, ad una fase appena iniziale e anche a non voler non tener conto della normativa di carattere ambientale pure recata dal Piano Paesaggistico Regionale cui l’intervento edilizio deve essere compatibile, quella invocata è una normativa speciale che può avere valenza in relazione alle future decisioni dell’Amministrazione sull’assetto urbanistico della zona, ma che non rileva in ordine agli interessi oppositivi fatti valere con l’impugnativa della dichiarazione di inefficacia del Piano di lottizzazione, nel senso che non viene inciso l’effetto sanzionatorio della intervenuta decadenza costituito dalla impossibilità di conservare pretese edificatorie direttamente derivanti dalla lottizzazione convenzionata e che costituisce il proprium della causa.
Col quarto motivo parte appellante assume che la mancata attuazione del Piano è imputabile unicamente all’amministrazione in ragione dei comportamenti omissivi da questa tenuti, il tutto in violazione degli obblighi di correttezza e di collaborazione nella esecuzione della convenzione.
Il motivo non ha pregio.
Al riguardo è necessario occuparsi, di un evento, già accennato in fatto, dal contenuto decisivo in ordine alle sorti della convenzione di lottizzazione.
Invero, l’atteggiamento del Comune di prudenza prima e di diniego poi a rilasciare i chiesti titoli ad aedificandum per i lotti di fabbricati è stato determinato dalla intervenuta insorgenza di una controversia davanti al giudice civile che ha visto protagonisti le parti lottizzanti (i Co. e l’Impresa Ma.) e il sig. Mo. in ordine all’accertamento dei confini di proprietà, nella misura in cui l’azione possessoria oggetto del giudizio ha interessato direttamente una porzione del territorio della convenzione destinato a fungere da strada di accesso a servizio dell’intero piano di lottizzazione.
In vista perciò di una probabile compromissione dello stato dei luoghi interessato dal progettato e convenzionato intervento il Comune, con la volontà espressa direttamente dal Consiglio comunale, ha ritenuto, in relazione alle conseguenze connesse all’esito della controversia de qua sull’intero assetto del Piano, di soprassedere in ordine all’attuazione dello strumento urbanistico attuativo in questione e il comportamento tenuto dall’Amministrazione avuto riguardo alle ragioni ad esso sottese non pare possa qualificarsi come ingiustificato.
In ogni caso, quanto al prosieguo dell’iter procedurale neppure sono evincibili elementi di giudizio dai quali, sulla scorta dei fatti che hanno contrassegnato l’annosa vicenda è possibile dedurre con ragionevole certezza la sussistenza in capo al Comune di una condotta omissiva e/o dilatoria.
Né di converso, nessuno dei privati lottizzanti ha avuto cura di avanzare una proposta di variante al Piano di lottizzazione idonea a superare l’impasse imposto dal contenzioso civilistico nelle more insorto.
Vale comunque qui richiamare, quale elemento dirimente della questione il principio più volte affermato da questo Consesso secondo il quale è irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza della imputabilità della mancata attuazione, se dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (cfr Cons. Stato Sez. IV 10/8/2011).
Il fatto certo che rileva insomma è che il Piano attuativo (come accaduto nella fattispecie) è rimasto comunque ineseguito per il periodo di efficacia dello stesso e l’inutile spirare di tale termine costituisce causa sufficiente e giustificativa dell’adozione della dichiarazione di decadenza.
Col quinto motivo di appello i sigg.ri Co. fanno valere la fondatezza della già proposta richiesta risarcitoria di primo grado e ciò non solo e non tanto in relazione alla illegittimità del provvedimento impugnato, ma con riferimento alla condotta inadempiente e al comportamento complessivo tenuto dall’Amministrazione che avrebbe reso impossibile l’esecuzione del piano, con conseguente obbligo del risarcimento del danno subito dagli interessati.
La pretesa risarcitoria è da ritenersi inammissibile e comunque infondata.
Con riferimento agli interessi legittimi oppositivi propri dell’impugnazione l’assenza di vizi di legittimità a carico del provvedimento gravato impedisce di per sé la configurazione di un’azione amministrativa contra legem causativa di danno ingiusto suscettibile di ristoro patrimoniale, secondo lo schema di responsabilità aquiliana ex art.2043 codice civile (Cass. I Sez. civ.10/1/2003 n.157).
Quanto poi agli aspetti di tipo pretensivo collegati al dedotto non corretto comportamento dell’Amministrazione che, ad avviso della parte appellante, avrebbe in sostanza impedito lo sfruttamento dell’attitudine edificatoria dei suoli oggetto di lottizzazione neppure è possibile ravvisare nell’agire del Comune di Pula una condotta contraria ai doveri di correttezza non essendo provata l’inadempienza dell’Amministrazione alle pattuizioni poste in convenzione.
D’altra parte va osservato, in relazione al bene della vita sostanzialmente rivendicato dagli appellanti, che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento di una pretesa sostanziale al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina l’inefficacia dello stesso, ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal piano regolatore, di guisa che l’Amministrazione nella adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalla posizione degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons Stato Sez. IV 3/11/1998 n.1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento.
Quanto al sesto ed ultimo motivo, con esso parte appellante fa valere il diritto alla restituzione delle aree e della polizza fideiussoria consegnata a garanzia dell’accordo.
Ora, ferma restando la non qualificazione della domanda di restituzione delle aree come risarcimento in forma specifica, sulle doglianze formulate non occorre una specifica pronuncia, dovendosi dare atto di quanto rappresentato dalla difesa del Comune di Pula con la memoria di replica del 26 maggio 2014 in cui con espresso riferimento al contenuto di cui al predetto motivo d’appello viene fatto presente che il predetto Ente locale “è pienamente disponibile ad accogliere integralmente le citate istanze”.
In forza delle suestese considerazioni l’appello, in quanto infondato, va respinto, con la precisazione che ogni altra censura adombrata nel gravame non assume rilevanza tale da far mutare le prese conclusioni.
Le spese e competenze del presente grado del giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si liquidano complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio – Presidente
Nicola Russo – Consigliere
Fabio Taormina – Consigliere
Raffaele Potenza – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 27 aprile 2015.
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