Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 10 luglio 2017, n. 3366

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 2111 del 2007, proposto da:

Na. Fr., rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Na., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);

contro

Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Al. St., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cl. De Cu. in Roma, viale (…);

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, sezione VI, n. 3482 del 7 aprile 2006, resa tra le parti, concernente l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un immobile di proprietà della signora Na. a seguito della mancata demolizione.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 marzo 2017 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’appellante, l’avvocato Na. e, per il Comune di (omissis), l’avvocato St.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora Fr. Na. ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Campania il provvedimento con il quale il Comune di (omissis) ha disposto l’acquisizione al patrimonio comunale di un manufatto abusivo realizzato in un’area vincolata di notevole interesse paesaggistico in prossimità del Lago d’(omissis).

2. In particolare, il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale n. 12010 del 27 febbraio 1989 è stato adottato dalla stessa Amministrazione dopo una prolungata vicenda iniziata nel 1960.

2. Con atto ministeriale 17 ottobre 1960 fu infatti per la prima volta disposta la demolizione della stessa costruzione a due piani realizzata dalla signora Ro. Pe., dante causa della signora Na.. Con provvedimento ministeriale n. 8954 del 2 febbraio 1967 fu poi respinta una proposta della signora Pe. di allocare diversamente il fabbricato al fine di evitare la demolizione e fu nuovamente intimata la demolizione del manufatto. Con successivo D.M.P.I. del 9 settembre 1967 ne fu quindi disposta la demolizione d’ufficio a cura della Sovrintendenza ai Monumenti della Campania. Tale demolizione fu però sospesa dal Consiglio di Stato, cosicché, con decreto prefettizio 25 febbraio 1970 n. 42725, fu nuovamente incaricata la Sovrintendenza ai Monumenti della Campania della esecuzione della disposta demolizione. Anche quest’ultimo provvedimento fu impugnato. Il Consiglio di Stato, con decisione della sezione VI n. 314 del 1980, dichiarò inammissibile il ricorso.

3. Successivamente, con sentenza della VI sezione n. 600 del 1981, il Consiglio di Stato rigettò l’ulteriore ricorso promosso contro il citato decreto prefettizio di demolizione (n. 42725/1970).

3. Tuttavia, all’esito della sopra descritta vicenda, il manufatto non fu demolito. Anzi la signora Pe. richiese, con istanza 21.3.1986 la concessione edilizia in sanatori ai sensi della legge n. 47 del 1985. L’istanza venne però rigettata sul rilievo che le opere abusive erano ormai soggette a demolizione in seguito al decreto prefettizio confermato dalla richiamata decisione del Consiglio di Stato.

4. Con l’impugnato provvedimento il Comune ha quindi preso atto della inottemperanza alla ingiunzione di demolizione e ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del fabbricato e delle sue pertinenze.

5. Il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso con la sentenza indicata in epigrafe.

6. Contro la stessa sentenza la signora Na. ha quindi proposto appello, prospettando i seguenti motivi di censura.

6.1. Inapplicabilità della sanzione edilizia dell’acquisizione gratuita per meri abusi ambientali.

6.1.1. L’ordine di demolizione, presupposto al provvedimento impugnato, non si è fondato sulla violazione di norme edilizie, ma ambientali. Di conseguenza, non poteva essere emanato un provvedimento ai sensi della legge n. 47 del 1985.

6.1.2. La sanzione demolitoria, secondo l’appellante, avrebbe dovuto riferirsi ad opere eseguite in totale difformità o in assenza di concessione secondo quanto prescritto dall’art. 15 della legge n. 10 del 1977 e successivamente dall’art. 7 della legge n. 47 del 1985.

6.1.3. In sostanza, una sanzione che poteva essere adottata solo in presenza di abusi edilizi, così come riconfermato dal T.U Edilizia (DPR n. 380/2001) anche con riferimento all’estensione dell’area oggetto di acquisizione, cioè quella di sedime.

6.1.4. In materia paesaggistica, invece il regime sanzionatorio avrebbe dovuto essere quello di cui all’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 (poi ripreso dall’art. 164 del d.lgs. n. 490 del 1999 e successivamente dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004), anche con riferimento alla possibile scelta di sanzioni pecuniarie alternative.

6.2. Violazione dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 e dell’art. 7 della legge n. 47 del 1985 in relazione alla natura personale della sanzione.

6.2.1. Secondo l’appellante, trattandosi di abuso ambientale, la diffida a demolire non solo non poteva essere disposta, ma la stessa avrebbe dovuto essere rinnovata nei suoi confronti, essendo stata invece adottata a carico della sua dante causa.

6.3. Inapplicabilità della sanzione sotto il profilo temporale.

6.3.1. Il provvedimento impugnato è carente nella motivazione in quanto non giustifica la sua adozione in relazione al lungo tempo trascorso dall’ordine di demolizione del 1960.

6.4. Inapplicabilità della sanzione per effetto della domanda di sanatori edilizia.

6.4.1. Il giudice di primo grado non ha considerato la pendenza di un ricorso presentato dall’appellante avverso il diniego di sanatoria per le stesse opere adottato dal Comune nel 1989.

6.4.2. Comunque, in ragione di una successiva istanza di condono presentata ai sensi dell’art. 32 della legge n. 269 del 2003, il provvedimento demolitorio avrebbe perso efficacia.

7. Il Comune di (omissis) si è costituito in giudizio il 4 dicembre 2007, chiedendo il rigetto del ricorso, ed ha depositato un’ulteriore memoria il 16 febbraio 2017.

8. Anche l’appellante ha depositato una memoria il 13 febbraio 2017.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 16 marzo 2017.

10. Preliminarmente, il Collegio rileva la tardività del deposito della memoria del Comune di (omissis) del 16 febbraio 2017. Quest’ultima, infatti, che non costituisce replica alla memoria della signora Na., è stata depositata oltre il termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza previsto dall’art. 73, comma 1, del c.p.a..

11. L’appello non è fondato.

12. La signora Na. ha impugnato gli atti con i quali è stata disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’opera edilizia abusiva a seguito di diniego di condono edilizio, anch’esso impugnato in sede giurisdizionale con ricorso pendente.

13. Il provvedimento di acquisizione è stato adottato all’esito di una complessa e risalente vicenda iniziata già a partire dal 1960, anno in cui fu disposta una prima demolizione dell’opera.

14. La demolizione del manufatto non è stata eseguita per effetto di successive impugnazioni in sede giurisdizionale.

15. Per le medesime opere sono state poi presentate istanze di sanatoria tutte definite dal Comune di (omissis) con esito negativo.

16. In ordine all’ultimo diniego di sanatoria, risulta tuttavia pendente un ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania che comunque lo stesso Tribunale non ha ritenuto d’ostacolo alla definizione del giudizio di primo grado.

17. Ciò premesso, l’appellante ha in primo luogo eccepito che le disposte demolizioni, comunque consolidatesi a seguito dei giudizi intentati, non giustificano la successiva acquisizione gratuita.

18. In sostanza, il provvedimento di demolizione del Comune non poteva essere assunto per ragioni ambientali, né l’acquisizione poteva essere giustificata dal diniego di condono. L’inottemperanza all’ordine di demolizione di opere edilizie abusive intimato da autorità diverse da quella comunale non potrebbe, secondo questa prospettazione, essere seguita dall’acquisizione gratuita al patrimonio comunale e non potrebbe pertanto essere suscettibile di esecuzione coattiva, essendo l’acquisizione finalizzata proprio alla demolizione d’ufficio.

19. Tale tesi non può essere condivisa.

20. Come correttamente rilevato dal T.a.r., nel sistema complessivamente risultante dalla legge n. 47 del 1985, in particolare all’art. 4, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale è riservata al Sindaco del Comune anche qualora venga accertata l’esistenza di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche a vincolo di inedificabilità. La stessa disposizione prescrive di conseguenza la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi “qualora si tratti…delle aree di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497”, “previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa”.

21. Il Comune quindi poteva disporre la demolizione di opere abusive realizzate in area vincolata, sempre che la demolizione non fosse stata altrimenti disposta, e poteva proseguire il procedimento secondo le scansioni espressamente previste (cioè con la successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale finalizzata proprio all’eventuale demolizione di cui non si erano fatte carico le amministrazioni cui compete la vigilanza sull’osservanza del vincolo).

22. Nel caso di specie, la pregressa demolizione è restata inottemperata e pertanto il Comune ha disposto l’acquisizione gratuita, senza necessità di rinnovare l’ordine di demolizione nei confronti dell’appellante, essendo l’ordine stesso oggettivamente collegabile alle opere realizzate in violazione del vincolo.

23. D’altra parte, l’appellante era a conoscenza dei provvedimenti demolitori, quello adottato nel 1960 e quello sostanzialmente confermativo del 1970, avendo peraltro impugnato il rigetto dell’istanza di sanatoria per le stesse opere. Cosicché, seppure non responsabile dell’abuso, in qualità di proprietaria, non si era adoperata per eseguirli (cfr. Cons. St., sez. III, 15 ottobre 2009, n. 2371).

24. Nella disciplina statale, infatti, non par dubbio che il proprietario possa essere coinvolto nel procedimento successivo all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione (in particolare, nel sub-procedimento relativo all’acquisizione al patrimonio comunale del bene e dell’area di sedime), a prescindere da una sua diretta responsabilità nell’illecito edilizio. La giurisprudenza amministrativa ha avuto peraltro agio di affermare che tale sistema non presenta profili di criticità sul piano del rispetto dei principi costituzionali (in tali ricomprendendo anche quelli desumibili dalle disposizioni sovranazionali che trovano applicazione nel nostro ordinamento, quali norme interposte, in base all’art. 117 Cost.). E ciò per la dirimente ragione che si tratta di sanzioni in senso improprio, non aventi carattere “personale” ma reale, essendo adottate in funzione di accrescere la deterrenza rispetto all’inerzia conseguente all’ordine demolitorio e di assicurare ad un tempo la effettività del provvedimento di ripristino dello stato dei luoghi e la soddisfazione del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 15aprile 2015 n. 1927).

25. La presentazione di un’istanza di sanatoria, comunque respinta, non poteva poi essere d’ostacolo all’adozione del provvedimento, essendo necessario ai fini dell’atto di acquisizione solo l’esistenza del pregresso ordine di demolizione inottemperato.

26. Anche gli ulteriori motivi di appello non sono fondati.

27. Innanzitutto, il rilievo dell’eccessivo tempo decorso tra l’ordine di demolizione e il successivo provvedimento di acquisizione, a prescindere dalla confutazioni contenute nelle richiamate decisioni del Consiglio di Stato, non può essere assunto in materia ambientale ai fini della prospettata mancanza di una particolare motivazione sull’attualità dell’interesse pubblico. A maggior ragione dove il ritardo è stato determinato anche dalla proposizione di ripetuti ricorsi in sede giurisdizionale (cfr. citata sentenza del Consiglio di Stato n. 600 del 1981).

28. In ogni caso, in relazione all’ordinanza di demolizione e ripristino non ottemperata, il successivo provvedimento di acquisizione del bene e dell’area di sedime deve ritenersi una misura sanzionatoria che segue di diritto perché atto dovuto a carattere meramente dichiarativo. La scadenza del termine per ottemperare è infatti il solo presupposto per l’applicazione automatica della sanzione amministrativa del trasferimento coattivo al Comune della proprietà sull’immobile quale effetto previsto dalla legge (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2015, n. 1064).

29. Quanto poi all’istanza di sanatoria presentata per le medesime opere, va rilevato che la stessa è stata respinta ed il relativo provvedimento non è stato sospeso in sede giurisdizionale. Inoltre, come rilevato dal giudice di primo grado, la presentazione di un ulteriore ricorso avverso tale ultimo diniego non può essere di per sé motivo di impedimento all’esercizio del potere di attuazione dell’ordine di demolizione restato per lunghi anni inevaso.

30. Per le ragioni sopra esposte l’appello va respinto e per l’effetto va confermata la sentenza impugnata.

31. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c.. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati infatti dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.

32. Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate come indicato in dispositivo, tenendo conto della prolungata vicenda giudiziaria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese del presente grado del giudizio in favore del Comune di (omissis) che si liquidano in complessivi euro 1.500,00(millecinquecento/00), oltre gli oneri accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Anastasi – Presidente

Oberdan Forlenza – Consigliere

Leonardo Spagnoletti – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere

Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore