Corte di Cassazione, sezione lavoro, Ordinanza 6 maggio 2019, n. 11779.
La massima estrapolata:
Il blocco delle assunzioni, previsto anche per le Regioni nel rispetto del patto di stabilità interno, è di per sé sufficiente ad escludere la configurabilità di una responsabilità dell’ente per il ritardo nell’espletamento dei concorsi, nonostante il piano dei fabbisogni del personale sia stato approvato dall’ente.
Ordinanza 6 maggio 2019, n. 11779
Data udienza 28 febbraio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente
Dott. TRIA Lucia – rel. Consigliere
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere
Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere
Dott. BELLE’ Roberto – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 21279-2014 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 242/2014 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il 14/03/2014, R.G.N. 1493/2013.
RILEVATO
che con sentenza in data 14 marzo 2014 la Corte d’appello dell’Aquila, pronunciando sull’impugnazione principale della Regione Abruzzo nei confronti di (OMISSIS) e su quella incidentale di quest’ultima avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede n. 396/2013, accoglie l’appello principale e dichiara assorbito quello incidentale e in riforma della sentenza impugnata, respinge la domanda proposta dalla (OMISSIS) con il ricorso introduttivo del giudizio, volta ad ottenere il risarcimento dei danni per perdita di “chance” – e per qualsiasi altro titolo ex articoli 1218 e 2087 c.c. – derivanti dal prospettato “inadempimento contrattuale” della Regione nello svolgimento delle procedure per la progressione verticale previste dall’articolo 4 CCNL 31 marzo 1999 del Comparto Regioni e Autonomie locali, verificatosi nel decennio 1999/2010;
che la Corte territoriale, per quel che qui interessa, precisa che:
a) alla luce della ricostruzione del quadro normativo di riferimento e della cronologia della vicenda deve escludersi la configurabilita’ di un diritto soggettivo dei dipendenti nonche’ di un corrispondente inadempimento dell’Amministrazione nei confronti dei lavoratori interessati alla vicenda stessa;
b) le procedure selettive per la progressione verticale – finalizzate all’attribuzione di un nuovo e diverso inquadramento – nel Comparto di cui si tratta sono state previste dal citato articolo 4 CCNL del 31 marzo 1999, che ha riservato agli enti la relativa disciplina, rinviando agli “atti previsti dai rispettivi ordinamenti, nel rispetto dei principi di cui al Decreto Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, articolo 36” e successive modifiche (ora divenuto Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 35);
c) la Regione Abruzzo, con delibera G.R. n. 871 del 3 ottobre 2001 ha, fra l’altro, definito i requisiti di accesso alle suddette procedure selettive di progressione verticale, previa programmazione triennale ed annuale dei fabbisogni del personale;
d) successivamente, con la L. 30 dicembre 2004, n. 311, articolo 1, comma 95, e’ stato disposto, per tutte le Amministrazioni pubbliche, il blocco delle assunzioni di personale a tempo indeterminato per il triennio 2005-2007;
e) intanto la Regione, ogni anno, ha regolarmente provveduto ad effettuare la prevista programmazione dei fabbisogni di personale ed ha anche siglato il 30 luglio 2007 con le OO.SS. un Protocollo d’Intesa al riguardo, che e’ stato seguito dalle delibere di Giunta n. 574 e n. 1175 del 2008 (con le quali erano stati approvati la Programmazione del fabbisogno di personale 2008-2010 e il Piano di assunzioni per i posti resisi vacanti nell’anno 2007, con l’individuazione dei posti da destinare alla progressione verticale e di quelli da destinare alla stabilizzazione dei precari);
f) con la successiva delibera n. 61 del 25 febbraio 2009 la Giunta ha momentaneamente sospeso l’avvio delle procedure di riqualificazione del personale per verificarne i costi;
g) i bandi delle suddette procedure, emanati dopo la relativa riattivazione (con delibera 31 dicembre 2009, n. 843), sono stati poi annullati per effetto della sentenza del TAR Abruzzo n. 384 del 2011 (divenuta definitiva) ove e’ stata rilevata la violazione delle norme della L. n. 150 del 2009, nel frattempo entrata in vigore, con la quale il sistema delle progressioni verticali come delineato dal suddetto articolo 4 del CCNL del 1999 e’ stato abbandonato;
h) nella descritta situazione, si deve escludere che possa essere addebitato alla Regione un comportamento inerte o negligente con riguardo al lasso temporale trascorso per l’attivazione delle progressioni verticali di cui si tratta, tanto piu’ che tale attivazione comporta il preminente rilievo della potesta’ organizzativa della PA;
i) questo porta ad escludere che (prima della attivazione e conclusione della procedura) gli interessati potessero vantare una posizione di diritto soggettivo alla progressione verticale, potendo eventualmente avere solo un interesse legittimo al corretto espletamento della procedura, quindi, un interesse di tipo pretensivo, derivante dall’omessa o ritardata attivazione delle procedure per la progressione verticale;
l) ma la sussistenza di un simile interesse legittimo potrebbe affermarsi solo escludendo che i dipendenti fossero titolari di una mera aspettativa di fatto, come tale non tutelabile ed affermando invece che la loro situazione fosse tale da essere destinata ad un esito favorevole sulla base di un giudizio prognostico;
m) nella specie, pero’, per molteplici ragioni la situazione dei dipendenti in argomento e’ da configurare come mera aspettativa di fatto, che la Regione ha correttamente fatto tutto cio’ che poteva perche’ ricevesse realizzazione e se cio’ non e’ accaduto lo si deve principalmente la situazione di stallo venutasi a creare, che non e’ ascrivibile alla Regione;
n) in particolare, portano ad escludere che alla Regione possa addebitarsi una colpevole inerzia al riguardo le seguenti considerazioni: 1) la natura meramente programmatica dell’articolo 4 del CCNL cit. da cui derivava soltanto l’obbligo per la Regione di disciplinare le procedure selettive per la progressione verticale (obbligo adempiuto con la delibera n. 871 del 2001, avente del pari natura programmatica), ma non anche l’obbligo di emettere i relativi procedimenti di attuazione, che presupponevano che l’adozione degli atti di programmazione dei fabbisogni di personale fosse poi seguita dal relativo impegno di spesa; 2) il “blocco delle assunzioni” disposto dalla L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 95, che ha riguardato anche le c.d. progressioni verticali (equiparate alle assunzioni di nuovo personale, come affermato reiteratamente dalla Corte costituzionale); 3) l’esclusione della derivazione di posizioni di diritto soggettivo dei dipendenti dal piano dei fabbisogni del personale, avente la finalita’ di individuare le risorse umane necessarie, tenendo conto delle disponibilita’ finanziarie e di bilancio, riconosciute come determinanti anche dall’articolo 14, comma 1, del CCNL del 1999 cit., ove si afferma:” 1. Le procedure selettive di cui all’articolo 4 sono indette, ai sensi delle vigenti disposizioni, nel rispetto della programmazione in tema di gestione delle risorse umane e di reclutamento del personale, utilizzando le risorse a tal fine disponibili nei bilanci degli enti”; 4) l’avvenuta riattivazione da parte della Regione – dopo una breve sospensione – della predette procedure selettive, a seguito della doverosa definizione della corrispondente programmazione dei fabbisogni di personale e delle conseguenti risorse; 5) l’attiva partecipazione della Regione stessa al giudizio dinanzi al TAR Abruzzo conclusosi con l’annullamento dei bandi delle citate procedure selettive;
o) “per completezza” va precisato che non e’, quindi, ipotizzabile alcun danno da perdita di “chance”, che avrebbe potuto essere configurato solo se fossero state dedotte e provate concrete circostanze inerenti lo sviluppo delle procedure selettive in oggetto e l’eventuale utile inserimento degli interessati nelle relative graduatorie;
p) nel ricorso, invece, ci si e’ limitati a configurare come danno per perdita di “chance” quello, ad avviso dei ricorrenti, derivante dal supposto colpevole “inadempimento contrattuale” della Regione, consistente nella mancata emanazione dei provvedimenti necessari per attivare le progressioni verticali previste del CCNL di riferimento, prima dell’entrata in vigore del Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (15 novembre 2009), che di fatto le ha abolite;
che avverso tale sentenza (OMISSIS) propone ricorso affidato a sette motivi;
che la Regione Abruzzo, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, resiste con controricorso;
che il Pubblico Ministero deposita conclusioni scritte, chiedendo in via principale la rimessione della causa alla pubblica udienza e, in subordine, il rigetto del ricorso;
che la ricorrente deposita memoria ex articolo 380-bis.1 c.p.c. nella quale, nel manifestare apprezzamento per la richiesta di trattazione in pubblica udienza avanzata dal Pubblico Ministero, sostiene che la questione qui dibattuta e’ stata “medio tempore” risolta in senso favorevole ai dipendenti nella sentenza n. 21678 del 2013 delle Sezioni Unite e quindi insiste per l’accoglimento del ricorso.
CONSIDERATO
che, preliminarmente, il Collegio ritiene che la richiesta di trattazione in pubblica udienza effettuata, in via principale – rispetto al rigetto del ricorso, domandato in subordine – nelle conclusioni scritte del Pubblico Ministero non meriti accoglimento in quanto, nonostante la complessita’ della vicenda e le articolate argomentazioni del ricorso, la relativa decisione presenta aspetti d’evidenza compatibili con la trattazione in camera di consiglio, visto che le censure appaiono “ictu oculi” in parte inammissibili e in parte infondate e puo’ dirsi che la loro “novita’” – o meglio originalita’ – dipende proprio da questo, come si dira’ piu’ avanti;
che, sempre in via preliminare e per chiarezza, deve essere precisato che e’ da escludere che la questione qui dibattuta sia stata “medio tempore” risolta in senso favorevole ai dipendenti nella sentenza delle Sezioni Unite 23 settembre 2013, n. 21678, come invece si sostiene nella memoria depositata ex articolo 380-bis.1 c.p.c.;
che, infatti, le Sezioni Unite in tale sentenza si sono pronunciate in merito ad una fattispecie diversa da quella che e’ oggetto del presente giudizio, in essa infatti i dipendenti pubblici ricorrenti contestavano il comportamento dell’Amministrazione consistente nel mancato avvio e/o completamento delle procedure di riqualificazione professionale previste dalla contrattazione collettiva (e, quindi, non l’esito delle procedure di selezione, ne’ la erronea determinazione dei criteri di progressione, come accade anche nel presente giudizio), pero’, in quel caso, non essendovi stato alcun “blocco delle assunzioni” (o vicende similari) che potesse giustificare il comportamento della P.A. la Corte d’appello aveva ritenuto sussistente il denunciato inadempimento dell’obbligo facente carico al Ministero della Giustizia di avviare e completare le suddette procedure;
che, quindi, per effetto di tale ultima statuizione era stato ritenuto configurabile, in linea teorica e nell’anzidetta vicenda, un diritto da perdita di chance dei dipendenti – non solo, come accade di consueto, con riguardo all’esito delle procedure di selezione e/o alla erronea determinazione dei criteri di progressione – ma anche per il mancato avvio e/o completamento delle procedure di riqualificazione professionale, in quanto derivante da una condotta considerata dalla Corte d’appello inadempiente (e, quindi, quanto meno colposa);
che, comunque, la Corte territoriale non aveva accolto le domande, ritenendo non dimostrato il danno da perdita di chance, sull’assunto secondo cui i ricorrenti non avevano provato, neppure in via presuntiva e probabilistica, ne’ la concreta possibilita’ di essere selezionati, ne’ il nesso causale tra inadempimento e le chance di progressione professionale rivendicate;
che le Sezioni Unite hanno respinto il ricorso, sottolineando che “circostanza che la sentenza impugnata ritenga il Ministero del tutto inadempiente all’obbligo di completare le procedure di selezione avviate e mai concluse, infatti, non muta il contenuto degli oneri probatori dei dipendenti potenzialmente interessati alla progressione in carriera, sussistendo nell’ambito del giudizio dagli stessi avviato un ovvio onere di allegazione e prova che costituisce il fondamento stesso del potere di valutazione del giudice, che “deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti, nonche’ i fatti non specificamente contestati dalla parte costituita” (articolo 115 c.p.c., nel testo introdotto dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, applicabile ratione temporis)”;
che le Sezioni Unite hanno poi precisato che “i dati evidenziati nel ricorso non soddisfano a tale requisito, sia in punto di fatto, secondo il giudizio espresso dal giudice di merito, con accertamento congruamente articolato e non censurabile in sede di legittimita’, sia sul piano del diritto qui rilevante, atteso che parte ricorrente con la sua impugnazione non fa altro che confermare l’equazione ritenuta insufficiente dal giudice di merito, e cioe’ che l’esistenza delle condizioni per l’avviamento di corrette procedure di selezione, di fronte al perdurante inadempimento di per se’ comporterebbe l’esistenza del danno e il diritto al risarcimento”;
che ne deriva che dalla menzionata sentenza delle Sezioni Unite n. 21678 del 2013 – con la quale, peraltro, il ricorso dei dipendenti e’ stato respinto, come si e’ detto – certamente non possono trarsi argomenti a favore dell’accoglimento del presente ricorso, date le differenti caratteristiche delle fattispecie rispettivamente sub judice nei due casi, a partire dal blocco delle assunzioni e dalla opposta valutazione della condotta della P.A., rispettivamente espressa nei due casi dalle Corti d’appello interessate;
che il ricorso e’ articolato in sette motivi;
che con il primo motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 3 e con riferimento alla negazione del diritto alla progressione verticale e all’esistenza della decisione di coprire i posti tramite progressione dei dipendenti in servizio, violazione delle seguenti disposizioni: a) Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 35 nel testo operante ratione temporis (antecedente al Decreto Legislativo n. 150 del 2009); b) articolo 4 CCNL Regioni e Autonomie locali del 31 marzo 1999; c) articoli 115 e 116 c.p.c.;
che si rileva che la Corte d’appello, pur muovendo dall’esatto presupposto della natura programmatica e non immediatamente precettiva del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articoli 35 e articolo 4 del CCNL cit., tuttavia perviene all’errata conclusione di negare la sussistenza del diritto soggettivo azionato dai dipendenti, in quanto non considera che la Regione aveva dato piena attuazione alle linee programmatiche di cui alle disposizioni sopra citate con i piani di fabbisogno del personale e il piano assunzioni emessi sin dal 2002 nonche’ con le delibere della Giunta n. 574 e n. 1175 del 2008, avendo con tali atti assunto la vincolante e operativa decisione di coprire 545 posti tramite verticalizzazioni;
che, alla base del calcolo delle chance e dei relativi danni richiesti dai ricorrenti, vi sono i suddetti atti, come riconosciuto dalla sentenza di primo grado riformata in appello, essendo in particolare da escludere che i piani di fabbisogno del personale e i piani assunzioni abbiano natura meramente programmatica, come risulta confermato dalla giurisprudenza in materia di scorrimento delle graduatorie di concorso;
che, pertanto, la Corte territoriale non avrebbe correttamente valutato le prove documentali esistenti nel fascicolo e rappresentate dagli atti richiamati;
che si aggiunge che la Regione, nel decennio considerato, ha effettuato l’assunzione di centinaia di nuovi dipendenti proprio sulla base dei piani di fabbisogno di personale;
che infine si sostiene che la Corte d’appello, nel fare riferimento alla previsione del limite percentuale pari al 50% dei posti messi a concorso da riservare alle progressioni verticali, avrebbe applicato il testo del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 35 risultante dalle modifiche introdotte dal Decreto Legislativo n. 150 del 2009, che si sostiene sia entrato in vigore con effetto dall’1 gennaio 2010 e che, quindi, non sia applicabile nella presente controversia (in cui si discute del decennio 1 gennaio 2000-31 dicembre 2009);
che con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 3, violazione dell’articolo 1 c.p.c., del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 67 e della L. n. 2248 del 1865, articolo 2 all. E., contestandosi la statuizione contenuta nella sentenza impugnata con la quale la Corte d’appello, dopo aver ritenuto di configurare la posizione soggettiva dei dipendenti come interesse legittimo alla progressione verticale, non ha al contempo declinato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice amministrativo, cosi’ violando le norme sul riparto di giurisdizione;
che con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 5, “omesso esame della sussistenza della decisione di coprire i posti tramite verticalizzazioni e di svolgere le verticalizzazioni, fatto decisivo per il giudizio che e’ stato oggetto di discussione tra le parti”;
che nel ricorso si sostiene che la Corte territoriale avrebbe trascurato di considerare che la Regione aveva assunto la “decisione esecutiva” di procedere alle progressioni verticali, come risulterebbe dai piani di fabbisogno di personale e dalle citate delibere del 2008 – di cui si denuncia l’omesso esame, pur rappresentando il punto centrale della controversia – atti che rappresenterebbero sia il momento di nascita della chance di progressione dei dipendenti (cioe’ del diritto allo svolgimento delle progressioni) sia la misura della chance perduta;
che con il quarto motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 3, violazione della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 95, per avere la Corte d’appello escluso l’inerzia colpevole della Regione facendo riferimento anche al “blocco delle assunzioni” introdotto dalla suindicata norma, senza considerare che tale disposizione era applicabile soltanto alle Amministrazioni centrali dello Stato, alle agenzie fiscali, agli enti pubblici non economici e agli enti di ricerca e non riguardava quindi le Regioni e gli enti locali, come ad avviso della ricorrente, si desumerebbe dalla lettura della norma stessa;
che, peraltro, il “blocco delle assunzioni” sarebbe comunque ininfluente perche’, avendo la Regione assunto delle obbligazioni (di tipo civilistico), aveva l’onere di verificare, in concreto, la propria capacita’ di adempimento degli impegni presi, derivanti dagli accordi collettivi stipulati e dalle sue stesse decisioni esecutive, non potendo quindi sottrarsi alle proprie responsabilita’ imputando “ad un agente esterno il blocco delle procedure” (si citano sul punto: Cass. 14 ottobre 1997, n. 10019 e Cass. 16 febbraio 2006, n. 3440 ove e’ stata affermata la responsabilita’ per colpa del contraente di un negozio sinallagmatico che abbia assunto delle obbligazioni poi non mantenute per difetto della consapevolezza richiesta dalla comune diligenza);
che con il quinto motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 3, violazione dell’articolo 1375 c.c. e articolo 97 Cost., sostenendosi che la Corte d’appello abbia considerato “non negligente” il comportamento della Regione nella gestione delle progressioni verticali dei dipendenti, sulla base di una erronea valutazione delle risultanze processuali;
che con il sesto motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 3, violazione dell’articolo 1226 c.c., articoli 2727 e 2729 c.c., articolo 115 e 116 c.p.c., censurandosi la statuizione con la quale “per completezza” la Corte territoriale ha escluso che fossero state dedotte ed allegate circostanze dimostrative della chance posseduta e del danno subito, individuando tali circostanze come inerenti lo sviluppo delle procedure selettive in oggetto e l’eventuale utile inserimento nelle relative graduatorie;
che si sostiene che la chance posta a base della domanda era quella dello sviluppo della carriera derivante dalle progressioni verticali e che la relativa prova era stata correttamente fornita sia pure ovviamente per presunzioni, come si desume dalla sentenza di primo grado;
che con il settimo motivo si denuncia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 5, “omesso esame della sussistenza della prova della chance posseduta e del danno subito, fatto controverso decisivo per il giudizio”, formulandosi, da un diverso punto di vista, le medesime censure prospettate nel sesto motivo;
che ritiene il Collegio che il ricorso non e’ da accogliere;
che, in ordine logico, vanno in primo luogo dichiarati inammissibili il terzo, il quinto, e il settimo motivo, per le ragioni di seguito esposte;
che, il terzo motivo e’ inammissibile in quanto le censure con esso proposte si risolvono, nella sostanza, nella denuncia di errata valutazione da parte del Giudice del merito del materiale probatorio acquisito ai fini della ricostruzione dei fatti, in particolare con riguardo alla decisione asseritamente vincolante di coprire i posti tramite le verticalizzazioni e di svolgere le conseguenti procedure selettive;
che si tratta, quindi, di censure che finiscono con l’esprimere un mero dissenso rispetto alle motivate valutazioni delle risultanze probatorie effettuate dalla Corte d’appello e che, come tali, sono di per se’ inammissibili;
che a cio’ va aggiunto che in base all’articolo 360 c.p.c., n. 5 – nel testo successivo alla modifica ad opera del Decreto Legge 22 giugno 2012, n. 83, articolo 54, convertito in L. 7 agosto 2012, n. 134, applicabile ratione temporis – la ricostruzione del fatto operata dai Giudici del merito e’ sindacabile in sede di legittimita’ soltanto quando la motivazione manchi del tutto, ovvero sia affetta da vizi giuridici consistenti nell’essere stata essa articolata su espressioni od argomenti tra loro manifestamente ed immediatamente inconciliabili, oppure perplessi od obiettivamente incomprensibili (Cass. SU 7 aprile 2014, n. 8053; Cass. SU 20 ottobre 2015, n. 21216; Cass. 9 giugno 2014, n. 12928; Cass. 5 luglio 2016, n. 13641; Cass. 7 ottobre 2016, n. 20207), evenienze che qui non si verificano;
che anche il settimo motivo, e’ inammissibile perche’ la relativa formulazione non e’ conforme all’articolo 360 c.p.c., n. 5, nel testo successivo alla modifica ad opera del Decreto Legge 22 giugno 2012, n. 83, articolo 54, convertito in L. 7 agosto 2012, n. 134, applicabile ratione temporis;
che, per analoghe ragioni, e’ inammissibile il quinto motivo con il quale al di la’ del formale richiamo alla violazione di norme di legge contenuto nell’intestazione del motivo – nella sostanza si contesta inammissibilmente, per quanto si e’ detto sopra, la valutazione delle risultanze processuali che ha portato la Corte d’appello a qualificare “non negligente” il comportamento della Regione;
che il primo e il sesto motivo – da trattare insieme, data la loro intima connessione – vanno dichiarati inammissibili, per le ragioni di seguito esposte;
che le censure proposte con i suddetti motivi poggiano sulle seguenti argomentazioni:
1) condivisione della statuizione della Corte d’appello sulla natura meramente programmatica dell’articolo 4 del CCNL cit. da cui derivava soltanto l’obbligo per la Regione di disciplinare le procedure selettive per la progressione verticale (obbligo adempiuto con la delibera n. 871 del 2001, avente del pari natura programmatica), ma non anche l’obbligo di emettere i relativi procedimenti di attuazione, che presupponevano l’adozione degli atti di programmazione dei fabbisogni di personale;
2) assenza di contenuto immediatamente precettivo anche del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 35, ove sono indicati i principi che regolano le dotazioni organiche, le modalita’ di assunzione agli impieghi, i requisiti di accesso e le procedure concorsuali, che vanno rispettati anche da parte delle Regioni e degli enti locali (come risulta sia dal comma 7 dell’articolo 35 medesimo, sia dallo stesso articolo 4 del CCNL);
3) assunzione da parte della Regione Abruzzo di una obbligazione di tipo civilistico all’attivazione ed effettuazione delle procedure selettive per le progressioni verticali, per effetto dei piani di fabbisogno del personale emessi a partire dal 2002 e della delibere di Giunta n. 574 e n. 1175 del 2008;
4) avvenuta deduzione e allegazione delle circostanze che dimostrerebbero la chance posseduta e il relativo danno mediante le delibere di Giunta n. 574 e n. 1175 del 2008, in conformita’ con quanto stabilito da Cass. SU n. 21678 del 2013 (di cui si e’ detto sopra);
che le prime due argomentazioni suindicate sono del tutto pacifiche fra le parti (come si afferma anche in ricorso) e trovano pieno riscontro nel tenore letterale delle norme richiamate;
che per quel che concerne l’esame dell’ultima argomentazione deve essere rilevato che le censure sono prospettate senza il dovuto rispetto del principio di specificita’ dei motivi di ricorso per cassazione, in base al quale il ricorrente qualora proponga delle censure attinenti all’esame o alla valutazione di documenti (o atti processuali oppure atti amministrativi, come nella specie) e’ tenuto ad assolvere il duplice onere di cui all’articolo 366 c.p.c., n. 6, (a pena di inammissibilita’) e all’articolo 369 c.p.c., n. 4, (a pena di improcedibilita’ del ricorso), indicando nel ricorso specificamente il contenuto del documento trascurato od erroneamente interpretato dal giudice del merito (trascrivendone il contenuto essenziale) e fornendo al contempo alla Corte elementi sicuri per consentirne l’individuazione e il reperimento negli atti processuali, onde porre il Giudice di legittimita’ in condizione di verificare la ritualita’ dell’allegazione del documento stesso e la sussistenza del vizio denunciato senza compiere generali verifiche degli atti (vedi, per tutte: Cass. SU 11 aprile 2012, n. 5698; Cass. SU 3 novembre 2011, n. 22726; Cass. 14 settembre 2012, n. 15477; Cass. 8 aprile 2013, n. 8569);
che nella specie, se pure e’ indicato ove le delibere di Giunta regionale n. 574/2008 e n. 1175/2008 risultino allegate al fascicolo di primo grado (v. pag. 2 del ricorso), tuttavia di tali delibere non e’ riprodotto il contenuto nella parte utile a mettere in discussione l’interpretazione data dalla Corte territoriale agli atti deliberativi invocati dai ricorrenti ed al contrario a ritenere che con le stesse (oltre che gia’ con la Delibera n. 871/2001 in relazione alla quale non e’ neppure indicato ove la stessa risulti essere stata prodotta nel giudizio di merito) la Regione si fosse autovincolata ad effettuare le progressioni cosi’ determinando il sorgere di una posizione giuridica soggettiva tutelabile nei termini prospettati in ricorso;
che questo porta all’inammissibilita’ delle censure proposte con i suddetti motivi, pur dovendosi sottolineare che – in linea teorica – come si desume dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articoli 6 e 35, i piani di fabbisogno del personale sono atti programmatici organizzativi generali che servono a determinare con precisione – dal punto di vista sia quantitativo sia qualitativo – le risorse “massime” umane e materiali (di spesa) che le Amministrazioni pubbliche – e quindi anche le Regioni – di volta in volta, reputano necessarie per lo svolgimento dei loro compiti istituzionali e senza la loro emanazione le Amministrazioni non possono assumere nuovo personale compreso quello appartenente alle categorie protette (Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 6, comma 6);
che, ai sensi della L. 27 dicembre 1997, n. 449, articolo 39, e successive modificazioni ed integrazioni (vedi articolo 35 cit., comma 4), gli atti di programmazione del fabbisogno del personale sono deliberati dagli organi di vertice delle Amministrazioni pubbliche “al fine di assicurare le esigenze di funzionalita’ e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilita’ finanziarie e di bilancio” (vedi articolo 39 cit., comma 1); essi si sviluppano in prospettiva triennale ma devono essere adottati annualmente, sicche’ di anno in anno possono essere modificati in relazione alle mutate esigenze di contesto normativo, organizzativo o funzionale dell’Amministrazione interessata;
che, in base al successivo comma 19 dello stesso articolo 39: “le Regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, le universita’ e gli enti di ricerca adeguano i propri ordinamenti ai principi di cui al comma 1 finalizzandoli alla riduzione programmata delle spese di personale”;
che, come affermato da questa Corte, a partire dalla L. n. 449 del 1997, articolo 39 cit., la programmazione del fabbisogno di personale e’ diventata parte strutturale dei piani di nuove assunzioni per una migliore gestione delle risorse finanziarie pubbliche (Cass. 26 settembre 2018, n. 23019, ove e’ stata esclusa la nascita di alcun diritto soggettivo alla stabilizzazione dei contratti a termine per inadempimento da illegittimo ritardo che era stato configurato nel mancato avvio delle relative procedure indicate nel piano delle assunzioni, dovuto al superamento del tetto di spesa stabilito, aggiungendosi che la sussistenza di un simile diritto sarebbe ammissibile solo nell’ipotesi in cui l’interessato abbia la concreta possibilita’ di definire con successo la procedura);
che dalla piana lettura delle citate norme risulta evidente che, pur essendo gli atti di programmazione del fabbisogno di personale finalizzati a trovare il loro naturale sbocco nel reclutamento effettivo della forza lavoro, tuttavia essi non hanno efficacia immediatamente precettiva in quanto, nel rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui alla L. n. 449 del 1997, articolo 39 (vedi: Corte Cost., sentenza n. 4 del 2004), perche’ possano essere avviate le procedure relative alle assunzioni programmate e’, in primo luogo, necessario il relativo impegno finanziario (vedi: Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 8);
che, nella specie, come ha osservato la Corte d’appello, l’individuazione delle disponibilita’ finanziarie e’ considerata determinante, ai fini dell’avviamento delle procedure selettive in oggetto, anche dall’articolo 14, comma 1, del CCNL del 1999 cit., ove si afferma:” 1. Le procedure selettive di cui all’articolo 4 sono indette, ai sensi delle vigenti disposizioni, nel rispetto della programmazione in tema di gestione delle risorse umane e di reclutamento del personale, utilizzando le risorse a tal fine disponibili nei bilanci degli enti”;
che – detto questo con riguardo all’indiscussa natura dei piani di fabbisogno del personale e alla relativa disciplina essenziale – va comunque ribadito che, nella specie, la formulazione delle indicate censure senza il dovuto rispetto del principio di specificita’ dei motivi di ricorso per cassazione impedisce a questa Corte di verificare, in concreto, la correttezza dell’interpretazione fornita dei piani di fabbisogno e delle delibere di Giunta in oggetto che ha portato la Corte d’appello ad escludere la configurabilita’ del diritto soggettivo (da perdita di chance) prospettato dagli interessati, affermando che la posizione giuridica dei dipendenti non poteva che qualificarsi come mera aspettativa di fatto;
che il secondo motivo e’ inammissibile in quanto, diversamente da quanto con esso si sostiene, nella sentenza impugnata non e’ rinvenibile alcuna violazione delle norme in materia di riparto di giurisdizione, visto che da essa risulta che la posizione giuridica dei dipendenti e’ stata qualificata come mera aspettativa di fatto non tutelabile in sede giudiziaria e comunque anche l’eventuale configurazione in termini di “interesse pretensivo” non avrebbe avuto alcuna incidenza sulla pacifica sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario (vedi, per tutte: Cass. 23 febbraio 2010, n. 4326; Cass. 29 novembre 2016, n. 24295);
che il quarto motivo con il quale, come si e’ detto, si sostiene 1) l’inapplicabilita’ alle Regioni e agli enti locali del “blocco delle assunzioni”; 2) comunque irrilevanza dell’eventuale applicazione di tale blocco rispetto all’obbligazione assunta dalla Regione, non e’ fondato nei termini di seguito illustrati;
che, come gia’ rilevato, a partire dalla L. n. 449 del 1997, articolo 39 cit., se la programmazione del fabbisogno di personale e’ diventata parte strutturale dei piani di nuove assunzioni cio’ e’ stato finalizzato ad una migliore gestione delle risorse finanziarie pubbliche;
che quest’ultima osservazione, che conferma lo stretto legame tra piani di fabbisogno del personale e razionalizzazione della relativa spesa, dimostra l’erroneita’ dell’assunto secondo cui, nel periodo considerato, alle Regioni e agli enti locali – e quindi alla Regione Abruzzo – non sarebbe stato applicabile il “blocco delle assunzioni”, il quale e’ stato concepito proprio come misura volta a contenere la spesa per il personale delle Pubbliche Amministrazioni;
che nel ricorso si sostiene che il suddetto assunto troverebbe la sua base nella L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 95, il quale effettivamente esordisce non includendo le Regioni fra gli enti destinatari del previsto “divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, ad eccezione delle assunzioni relative alle categorie protette”;
che, tuttavia, lo stesso comma 95 stabilisce poi che “per le Regioni, le autonomie locali ed il Servizio sanitario nazionale si applicano le disposizioni di cui al comma 98” dello stesso L. n. 311 del 2004, articolo 1;
che il comma il 98 (di cui in ricorso non si tiene conto) prevede che anche Regioni ed enti locali siano coinvolti nelle riduzioni di spesa per il personale, precisando che: “ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare previo accordo tra Governo, regioni e autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata, per le amministrazioni regionali, gli enti locali di cui all’articolo 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e gli enti del Servizio sanitario nazionale, sono fissati criteri e limiti per le assunzioni per il triennio 2005-2007, previa attivazione delle procedure di mobilita’ e fatte salve le assunzioni del personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale”;
che e’ pacifico che, anche in anni precedenti, le Regioni e tali enti sono stati interessati ai blocchi delle assunzioni succedutisi nel tempo e non vi sono dubbi – ne’ viene qui contestato – che tali misure hanno trovato applicazione anche con riguardo alle procedure selettive per passaggi di area;
che l’adozione di tali misure e’ avvenuta in attuazione del cosiddetto “patto di stabilita’ interno” e dei conseguenti limiti da esso posti alla spesa corrente degli enti, di cui quella complessiva per il personale rappresenta un imponente aggregato e una delle piu’ frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico (vedi: Corte Cost., sentenza n. 4 del 2004 sulla disciplina in materia contenuta nella L. n. 448 del 2001; sentenza n. 36 del 2004, sull’articolo 34 Organici, assunzioni di personale e razionalizzazione di enti e organismi pubblici – comma 11, della L. 27 dicembre 2002, n. 289);
che dal suddetto patto sono derivate significative limitazioni – e anche blocchi totali – per le assunzioni da parte delle Pubbliche amministrazioni comprese le Regioni, gli enti locali nonche’ gli enti del Servizio sanitario nazionale, imposte nel corso degli anni da leggi statali, al fine del contenimento della spesa pubblica e vigenti anche negli anni che rilevano nella presente controversia;
che, con specifico riferimento al blocco delle assunzioni che viene qui in rilievo, la Corte costituzionale ha precisato che l’obiettivo di contenimento della spesa per il personale – oltretutto di carattere transitorio – pur non riguardando la generalita’ della spesa corrente, ha tuttavia rilevanza strategica ai fini dell’attuazione del “patto di stabilita’ interno”, e concerne non una minuta voce di spesa, bensi’ un rilevante aggregato della spesa di parte corrente, nel quale confluisce il complesso degli oneri relativi al personale (Corte Cost., sentenza n. 4 del 2004 cit.);
che e’ pacifico che per la “realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il Paese ha adottato con l’adesione al Patto di stabilita’ e crescita” (PSC) stipulato nel 1997 tra gli Stati membri dell’Unione Europea al fine di garantire il controllo delle rispettive politiche di bilancio pubblico, con l’assunzione dell’impegno degli enti medesimi a ridurre il finanziamento in disavanzo delle proprie spese e il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo – con il cosiddetto “patto di stabilita’ interno” le Regioni e gli enti locali sono stati chiamati a concorrere alla realizzazione dei suddetti obiettivi;
che in una recente sentenza (Cass. 11 luglio 2018, n. 18271) questa Corte ha ricordato che come chiarito dalla Corte costituzionale (vedi, per tutte: sentenze n. 36 e n. 4 del 2004) il suddetto “patto di stabilita’ interno” e’ stato introdotto con la L. 23 dicembre 1998, n. 448, articolo 28 (ma, gia’ prima, la L. n. 449 del 1997, articolo 48, stabiliva obiettivi globali di contenimento del fabbisogno finanziario generato dalla spesa regionale e locale, in vista della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica; vedi: Corte Cost., sentenza n. 507 del 2000);
che esso si e’ tradotto all’inizio in un vincolo alla riduzione o alla stabilita’ del disavanzo annuo degli enti (vedi: L. n. 448 del 1998, articolo 28, comma 2; L. n. 488 del 1999, articolo 30, comma 1), successivamente in un limite massimo alla crescita del disavanzo (L. n. 388 del 2000, articolo 53, comma 1; L. n. 448 del 2001, articolo 24, comma 1) o ancora in un vincolo alla riduzione o alla stabilita’ di esso (L. n. 289 del 2002, articolo 29, commi 4 e 6);
che i principi contenuti nelle suddette disposizioni, anche nel nuovo assetto costituzionale successivo alla riforma costituzionale del 2001 sono stati configurati dalla Corte costituzionale come principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica, specificamente per la parte destinata ad incidere sulla spesa per il personale delle Regioni, degli enti locali e del Servizio Sanitario Nazionale, trattandosi di una spesa la quale, “per la sua importanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilita’ interno (data la sua rilevante entita’), costituisce non gia’ una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente” (Corte Cost., sentenze n. 139 del 2012; n. 108 e n. 69 del 2011, che richiamano la sentenza n. 169 del 2007);
che, conclusivamente, pur non avendo la L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 95 direttamente introdotto anche per le Regioni il previsto blocco delle assunzioni (essendo a cio’ ostative le prerogative di cui all’articolo 117 Cost. e la potesta’ legislativa delle Regioni in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato), tuttavia detta norma, ai fini che interessano, va letta in combinato con il comma 98 che ha stabilito i precisi limiti alle Regioni ed agli enti locali sul versante della spesa pubblica e sul rilevante aggregato costituito dalle spese del personale (si vedano le sentenze della Corte costituzionale n. 72 del 2017, n. 218 e n. 153 del 2015 che hanno riconosciuto la legittimita’ di disposizioni dello Stato limitative nei termini anzidetti escludendo che le stesse siano invasive della sfera di competenza legislativa regionale in materia di organizzazione amministrativa affermando che l’incidenza su tale sfera e’ un effetto indiretto dell’esercizio della potesta’ statale espressione della competenza in materia di coordinamento della finanza pubblica);
che, secondo un condiviso indirizzo di questa Corte, la vigenza del “blocco delle assunzioni” ovvero l’esistenza di vincoli imposti dalle sopra evidenziate esigenze di spesa sono sufficienti ad escludere la configurabilita’ di una responsabilita’ extracontrattuale a carico dell’ente per il ritardo nell’espletamento dei concorsi (Cass. 21 maggio 2018, n. 12435);
che, in sintesi, il primo, il secondo, il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo devono essere dichiarati inammissibili e il quarto motivo va, invece, dichiarato infondato;
che, pertanto, il ricorso deve essere respinto, per le ragioni dianzi esposte;
che il diverso esito dei giudizi dei due gradi di merito e la sostanziale novita’ delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese del presente giudizio di cassazione, dandosi atto della sussistenza dei presupposti di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa tra le parti le spese del presente giudizio di cassazione.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, si da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13.
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