Corte di Cassazione, sezione terza civile, Sentenza 29 aprile 2020, n. 8395.
La massima estrapolata:
Ai fini dell’accertamento della responsabilità della P.A. per i danni conseguenti alla sospensione cautelare di un aiuto comunitario all’agricoltura, il giudice di merito deve valutare se, al tempo dell’applicazione della misura, la contestazione di illecito formulata nella denuncia dell’ente di controllo risultasse, alla luce degli atti di indagine, palesemente incongrua e, quindi, tale da non integrare la situazione di sospetta infrazione che giustifica l’emanazione del provvedimento cautelare. (Nella specie, relativa alla sospensione di contributi comunitari alla produzione di olio d’oliva, la S.C. ha cassato la decisione di merito che, ai fini dell’accertamento della responsabilità dell’AGEA, aveva tenuto conto dell’esito assolutorio del giudizio penale seguito alla denuncia di Agecontrol e non dei risultati delle indagini svolte da tale ente di controllo).
Sentenza 29 aprile 2020, n. 8395
Data udienza 18 dicembre 2019
Tag – parola chiave: Responsabilità civile P.A. – Contributi europei – Erogazioni Agricoltura – Agea – Raccolta tabacco – Premio comunitario – Omesso pagamento – Tardiva comunicazione dei quantitativi massimi conferibili indicati dalla Commissione europea – Responsabilità dello Stato membro – Risarcimento danni – Frode – Sospensione dell’aiuto
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. OLIVIERI Stefano – Presidente
Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere
Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere
Dott. FIECCONI Francesca – rel. Consigliere
Dott. IANNELLO Emilio – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 29227-2017 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dagli avvocati (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA;
– intimata –
Nonche’ da:
AGEA – AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA, in persona del legale rappresentante, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende;
– ricorrente incidentale –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente all’incidentale –
avverso la sentenza n. 7170/2016 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 29/11/2016;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/12/2019 dal Consigliere Dott. FRANCESCA FIECCONI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SOLDI ANNA MARIA, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale; assorbimento incidentale da intendersi condizionato; in subordine anche rigetto dell’incidentale;
udito l’Avvocato (OMISSIS) e (OMISSIS) per delega;
udito l’Avvocato (OMISSIS).
SVOLGIMENTO IN FATTO
1. Con ricorso notificato a mezzo pec il 11/12/2017 avverso la sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 5719/2016 depositata in data 29/11/2016 e non notificata, (OMISSIS) propone gravame innanzi a questa Corte affidandolo a cinque motivi. Resiste AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura – con controricorso e ricorso incidentale notificati via pec il 15/01/2018, affidato ad un unico motivo per censurare la prescrizione decennale applicata, sostenendo che al caso de quo debba applicarsi la prescrizione quinquennale. Il ricorrente principale ha prodotto memoria. Il PM ha concluso come in atti.
2. Per quanto qui d’interesse, con atto di citazione del novembre 2007, il ricorrente (OMISSIS) conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale di Roma, AGEA – subentrata nei rapporti attivi e passivi della disciolta AIMA – chiedendo il risarcimento dei danni cagionati dalle omissioni e dai ritardi dell’ente nel comunicare il quantitativo massimo garantito di tabacco. Nella specie, imputava all’amministrazione nazionale per l’agricoltura le omissioni e i ritardi nel procedimento di determinazione delle quote di conferimento dei produttori di tabacco in relazione al premio comunitario relativo al raccolto del (OMISSIS), adducendo che AIMA, con grave ed ingiustificato ritardo, aveva comunicato ai coltivatori interessati gli esatti quantitativi di tabacco conferibili sono nei mesi di (OMISSIS) – dunque, oltre i termini previsti dal Reg. CEE n. 3477/1992, prorogati al 31/3/1993 -, ovvero solo allorquando i coltivatori avevano gia’ impiantato l’intera campagna di produzione ed il ciclo produttivo si trovava in fase avanzata di ultimazione. AGEA si costituiva in giudizio di primo grado eccependo preliminarmente la prescrizione – quinquennale – della pretesa risarcitoria, chiedendo nel merito il rigetto della domanda, in considerazione sia della carenza dell’elemento soggettivo dell’illecito – assumendo che il ritardo della comunicazione era stato determinato da comportamento scusabile dipeso dalla necessita’ di informatizzare l’archivio contenente i dati dei produttori di tabacco -, sia dell’eccessivo risarcimento richiesto.
3. Il giudizio di primo grado veniva definito con sentenza n. 553/2012 del Tribunale di Roma che, ritenuta preliminarmente di durata decennale la prescrizione del diritto, accoglieva la domanda attorea, e per l’effetto condannava AGEA al pagamento della somma pari alla differenza tra la quota ammessa per il (OMISSIS) e la quota eccedentaria prodotta, oltre interessi e rivalutazione, parametrando quindi il quantum debeatur agli importi non percepiti dal produttore a titolo di premio per il tabacco prodotto in eccedenza rispetto alla quota tardivamente attribuita (nel dettaglio, la quota riconosciuta per il (OMISSIS) era inferiore a quella degli anni precedenti e, dunque, a quella ritenuta preventivabile ex ante). Avverso la sentenza del Tribunale di Roma proponeva appello AGEA con atto di citazione dell’ottobre 2012. L’appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del gravame. La Corte d’Appello di Roma, con la sentenza qui impugnata, rigettava i motivi di appello, eccezion fatta per la quarta censura relativa all’assenza di prova della sussistenza del danno, con riferimento all’errato criterio di valutazione indicato, riguardante l’eccedenza della produzione, e alla genericita’ dell’indicazione del danno conseguente alla condotta inadempiente assunta dalla pubblica amministrazione al riguardo. Nel riformare in parte qua la sentenza del Tribunale, rigettava la domanda risarcitoria anche in ordine alla richiesta di liquidazione equitativa del danno, perche’ ritenuto non allegato e provato.
MOTIVI DELLA DECISIONE
RICORSO PRINCIPALE.
1. Con il primo motivo l’agenzia ricorrente denuncia – ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4, – la violazione degli articoli 112, 329, 345 e 346 c.p.c. Il motivo di ricorso si compone di due profili di doglianza.
1.1 In primo luogo si censura la sentenza impugnata per aver ammesso una domanda nuova in sede di appello, in quanto diversa per causa petendi e petitum rispetto a quella originariamente proposta dall’attore per il danno da ritardo. In particolare, si deduce che mentre nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado l’attore denunciava di aver subito danni in conseguenza del ritardo con cui AGEA aveva provveduto al pagamento delle annate dopo la sentenza di assoluzione; invece, con l’atto di appello, la responsabilita’ di AGEA veniva correlata all’omesso controllo di AGEA sull’agenzia preposta all’atto di accertamento ( (OMISSIS)) e che, quindi, traesse titolo dalla responsabilita’ “per fatto degli ausiliari” ex articolo 2049 c.c. In secondo luogo, si censura la sentenza impugnata per aver deciso su una questione non piu’ oggetto di giudizio d’impugnazione in quanto divenuta definitiva per intervenuta acquiescenza, essendosi formato un giudicato implicito, nello specifico, sulla statuizione circa il carattere doveroso, e non discrezionale, della intervenuta sospensione del contributo. L’appellante, in tesi, avrebbe mostrato acquiescenza sul punto ex articoli 329 e 346 c.p.c. e, pertanto, si sarebbe dovuto escludere il potere di riforma da parte della Corte d’appello sul tema de quo, in quanto non reso oggetto di autonomo motivo di impugnazione. Per converso, in sentenza si leggerebbe esplicitamente la statuizione secondo cui “la sospensione non puo’ ritenersi atto dovuto, da adottare automaticamente, senza alcun vaglio di fondatezza della effettiva commissione dell’illecito”.
1.2 Il motivo e’ infondato.
1.3 In particolare, con l’atto di citazione (pag. 2 e 3), l’attore deduceva che “per effetto della precitata sentenza (il riferimento va alla sentenza n. 682 del 23/9/1998 di assoluzione con cui si era concluso il procedimento penale) venivano a mancare i motivi che avevano determinato la sospensione delle richieste di aiuto comunitario avanzate dal deducente, al quale erano percio’ dovute le somme riferite alle compagne olivicole indicate. Nei tre anni successivi alla sentenza di assoluzione, l’Aima provvedeva a corrispondere le somme dovute. Il pagamento di esse giungeva, pertanto, con un imponente ritardo rispetto al tempo in cui egli ne avrebbe avuto gia’ diritto, determinando (…) ingentissimi danni “; e, aggiungeva che “per la mancata disponibilita’ di tali somme a lui dovute, subiva ingenti danni”. Nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado, dunque, l’attore chiedeva il risarcimento del danno da ritardo, configurandolo come lesione derivante dalla mancata disponibilita’ delle somme a lui dovute. Inoltre, nell’atto di appello (pag. 11 e 12) si legge che “la struttura organizzativa di (OMISSIS) consente, dunque, ad AGEA di esercitare la piu’ totale ingerenza e controllo sulla gestione”.
1.4 E’ orientamento consolidato di questa Corte che “costituisce domanda nuova, non proponibile per la prima volta in appello, quella che, alterando anche uno soltanto dei presupposti della domanda iniziale, introduca una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate in primo grado, inserendo nel processo un nuovo tema di indagine, sul quale non si sia formato in precedenza il contraddittorio” (Cass., Sez. 6 – L, ordinanza n. 23415 del 27/9/2018; Sez. L, sentenza n. 8842 dell’11/4/2013). E’ di chiara evidenza che, nel caso specifico, non vi sia diversita’ nelle situazioni giuridiche poste alla base della pretesa risarcitoria. In primo grado l’imprenditore agricolo aveva agito per ottenere il risarcimento del danno subito in conseguenza del ritardo con cui AGEA – dopo la sentenza di assoluzione in sede penale – aveva provveduto al pagamento degli aiuti comunitari per le annate previste, ma rimaste sospese in applicazione del Decreto Ministeriale 2 gennaio 1985, articolo 18. In particolare, l’attore fondava la propria censura sull’assunto che l’assoluzione in sede penale avrebbe effetto retroattivo, cosi’ rendendo dovute sin dall’inizio le somme in questione. Nell’atto di appello, pertanto, l’imprenditore censurava la statuizione, piu’ restrittiva, del Tribunale, la’ dove aveva considerato la mora dalla data di assoluzione, deducendo, quale argomento ulteriore, che il risarcimento dei danni era dovuto a causa dell’omissione di ogni controllo, da parte di AGEA, su (OMISSIS), ex articolo 2049 c.c., che aveva esercitato i suoi poteri illegittimamente.
1.5 L’eccepita novita’ della domanda e’ da escludere, perche’ il petitum e la causa petendi si riferiscono al danno da pagamento ritardato in ragione dell’intervenuta assoluzione in sede penale, sull’assunto che l’effetto della mora retroagisca all’epoca della intervenuta sospensione del diritto di ricevere il contributo, come se la sospensione cautelare fosse caduta nel nulla a seguito dell’assoluzione in sede penale. Orbene, petitum e causa petendi sono immutati nel primo e secondo grado di giudizio, laddove il riferimento, nell’atto di appello, al mancato controllo sull’attivita’ di (OMISSIS) s.p.a. da parte di Agea si pone come ulteriore elemento secondario, ed e’ utilizzato per colorare la vicenda della responsabilita’ di AIMA per la sospensione dell’erogazione dei contributi, poi rivelatasi ingiustificata. Nell’uno e nell’altro caso, quindi, la sentenza non ha pronunciato su una questione nuova, ma sul motivo di appello correlato al mancato accoglimento del risarcimento del danno a valere dalla data della intervenuta sospensione del contributo. In sostanza, l’assunto della “retroattivita’” della assoluzione penale non involge l’effetto meramente giuridico della sentenza penale bensi’ la considerazione, rinvenibile nell’atto di citazione dell’attore, secondo cui la assoluzione penale “dimostrerebbe” la insussistenza ab origine del fumus di sospetto di illiceita’ e, quindi, la mancanza di una doverosa valutazione compiuta in limine da AGEA, come si vedra’ piu’ avanti.
1.6 Non merita, per lo stesso motivo, considerazione il fatto che sia stata omessa l’impugnazione in relazione alla statuizione circa il carattere doveroso e insindacabile dell’atto di sospensione del contributo, disposto dall’agenzia preposta al controllo nel corso dell’indagine, posto che la richiesta risarcitoria, e l’atto di appello, sono collegati alla intervenuta caducazione del provvedimento cautelare in seguito all’assoluzione dal reato di truffa aggravata perche’ il fatto non sussiste, non assumendo rilievo il carattere doveroso o meno del provvedimento di sospensione emesso dall’agenzia pubblica preposta al controllo.
2. Con il secondo motivo si censura – ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione del Decreto Ministeriale 2 gennaio 1985, degli articolo 18 nonche’ L. n. 898 del 1986, articolo 2, commi 1 e 2 e articolo 3, comma 5 della nonche’ degli articoli 1218, 1219 c.c. e articolo 1256 c.c., comma 2, e articolo 115 c.p.c. L’agenzia pubblica ricorrente lamenta la violazione delle disposizioni sopra indicate per avere la Corte d’Appello, in primo luogo, ritenuto che la sospensione dei pagamenti potesse essere disposta da AGEA solo a seguito di una valutazione di apparente fondatezza dei rilievi operati dall’ente preposto al controllo ( (OMISSIS) s.p.a.); in secondo luogo, denuncia che il giudice avrebbe erroneamente determinato il danno senza effettuare alcuna valutazione circa la condotta tenuta dal creditore, ex articolo 1256 c.c., comma 2, che sancisce che il debitore, finche’ perdura l’impossibilita’ temporanea della prestazione, non e’ responsabile del ritardo nell’adempimento. Con il terzo motivo si censura – ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – violazione degli articoli 1227, 1219, 1256 e 2043 c.c., ancora, per l’erronea determinazione del quantum debeatur, questa volta in relazione alla mora.
2.1 Il secondo e terzo motivo vanno esaminati congiuntamente. I motivi sono fondati per quanto di seguito esposto.
2.2 La Corte d’Appello, secondo la ricorrente, avrebbe errato nel riconoscere il risarcimento “da pagamento ritardato” a valere dal momento della richiesta dei contributi, reintegrando l’attore nella situazione quo ante, come se la sospensione non ci fosse mai stata. Deduce, sul punto, che la sospensione del pagamento, in presenza di una denuncia o di un’imputazione per truffa ex articolo 81 – 640-bis c.p. o del fatto di reato specificamente delineato dalla L. n. 898 del 1986, articolo 2 era atto dovuto per la P.A., per effetto del Decreto Ministeriale 2 gennaio 1985, articolo 18 e che, conseguentemente, nessun obbligo di pagamento della mora poteva sussistere in capo a quest’ultima. L’effetto di sospensione del pagamento costituirebbe, a suo dire, ragione di impossibilita’ della prestazione che vale ad escludere l’esistenza stessa dell’illecito, in quanto l’impossibilita’ temporanea esclude la responsabilita’ del debitore per il risarcimento del danno (cfr. articolo 1218 c.c.) e la mora del debitore (cfr. articolo 1219 c.c.). In aggiunta, la determinazione del danno contenuta in sentenza violerebbe anche l’articolo 1227 c.c., non essendosi tenuto conto della condotta del creditore che, nella specie, non ha impugnato il provvedimento di sospensione. In sintesi, l’agenzia ricorrente deduce che la sospensione prevista dalle citate norme presupponga un sospetto derivante dalla denuncia di reato operata dall’ente preposto al controllo, e non un “sospetto fondato” o comunque del quale si debba valutare la sussistenza di indici di fondatezza, come invece ritenuto nella sentenza impugnata.
2.3 Nel caso in questione, la Corte di merito ha ritenuto di dover esaminare la legittimita’ sostanziale del provvedimento cautelare sull’assunto che la pubblica amministrazione avrebbe dovuto irrogare la sospensione del contributo solo in presenza di un quadro probatorio che inducesse a ritenere, sia pure a livello di un sommario esame, che vi fossero sufficienti elementi probatori atti a denotare il sospetto di una effettiva commissione di un illecito; la Corte di merito, ha ritenuto che, nel caso di dubbio, l’agenzia avrebbe dovuto, quanto meno, chiedere chiarimenti e disporre un supplemento di controllo da parte dell’agenzia preposta, aggiungendo che “la sospensione non e’ atto dovuto, da adottare automaticamente, senza alcun vaglio di fondatezza della effettiva commissione dell’illecito” e che “gli elementi probatori desumibili dalla sentenza penale di assoluzione escludono la sussistenza di un illecito”; nella motivazione si rinviene l’affermazione secondo cui “il rapporto di (OMISSIS) non e’ stato prodotto in giudizio da Agea, che era tenuta, anche per il principio di vicinanza della prova, a dimostrare di avere adottato la sospensione degli aiuti in presenza di sufficienti elementi che denotassero, anche a livello di sospetto, che fosse stato commesso un illecito da parte del (OMISSIS)” e che “… nessuna iniziativa in tal senso risulta comprovata o semplicemente dedotta”.
2.4 Sul punto va innanzitutto precisato che la controversia riguarda la denuncia di un comportamento negligente della P.A. privo di ogni interferenza con l’atto autoritativo che ne costituisce il presupposto, facendosi valere unicamente l’illiceita’ del comportamento del soggetto pubblico ex articolo 2043 c.c., suscettibile di incidere su posizioni di diritto soggettivo del privato (cfr. Sez. U -, Sentenza n. 27455 del 29/12/2016: nella specie, relativa ad una domanda volta al risarcimento dei danni subiti per effetto della chiusura forzosa di un esercizio commerciale, la S.C. ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la pretesa non era stata fondata sull’illegittimita’ dell’atto amministrativo che tale chiusura aveva inizialmente disposto, bensi’ sull’ingiustificata protrazione dei suoi effetti, nonostante il sopravvenuto rilascio del nulla osta da parte dalla stessa amministrazione).
2.5 Posto quanto sopra, si osserva preliminarmente che la Corte di merito ha erroneamente considerato l’attivita’, intrapresa dalla P.A. in via cautelare, in forza di una disposizione di legge che la impone, valutando in termini di inadempimento colpevole il comportamento dell’AGEA, laddove, invece, il testo della norma applicata – usando la formula “adotta”, nella forma dell’indicativo presente – regola un rapporto tra amministrazione e cittadino, nel senso che impone all’amministrazione pubblica, in forza del citato Decreto Ministeriale 2 gennaio 1985, articolo 18 di non erogare i contributi comunitari, in via cautelativa, ove vi siano “sospetti” di eventuali frodi, suscettibili di ripercuotersi negativamente sulla corretta erogazione dell’aiuto, e comprovati da denunce da parte degli uffici od organismi preposti ai controlli. Il comportamento negligente ascritto alla pubblica amministrazione, semmai, dovrebbe essere valutato sul piano della responsabilita’ extracontrattuale, quale violazione dell’obbligo del neminem laedere.
2.6 Piu’ in generale, il comportamento intrapreso dalla P.A deve essere valutato alla luce della normativa, di origine comunitaria, che regola il settore dei premi (aiuti) nel settore agricolo, contingentato dall’Unione Europea; la norma in questione, difatti, si riferisce a una materia, quella degli aiuti alla produzione dell’olio previsti dai regolamenti comunitari 2261/84 del 17 luglio 1984 e numero 3061/84 del 31 ottobre 1984, ove l’ordinamento Europeo, in base all’articolo 107 e seg. TFUE, impone una serie di stretti controlli da parte della pubblica autorita’ nazionale a salvaguardia del buon andamento del mercato unico, onde evitare la dispersione di contributi aventi una finalita’ di sostegno dell’economia, tuttavia in grado, se mal gestiti, di interferire sul regime di libera concorrenza. In tale materia, difatti, vige il principio di primazia del diritto Europeo, che ammette gli aiuti all’economia solo a condizioni predeterminate dalla Commissione Europea che, a tal fine, si avvale dell’opera dei suoi organismi periferici preposti a regolare e controllare il sistema degli aiuti di Stato, tra i quali si annoverano i contributi comunitari.
2.7 Sicche’ la mala gestio nell’attribuzione dei contributi ai vari operatori economici, impone non solo la sospensione cautelare in caso di sospetto di frode comunitaria, ma anche il recupero dell’aiuto comunitario illegittimamente erogato da parte dello Stato membro. Sul punto, la stessa Corte costituzionale (ord. n. 36 del 6.2.2009,), riconoscendo la presenza di un vero e proprio obbligo, in capo allo Stato membro, di assicurare il recupero dell’aiuto acquisito illecitamente (non configurabile alla stregua di una nuova imposta con efficacia retroattiva, bensi’ come il pagamento di una somma corrispondente ad un tributo gia’ spettante) ha considerato non opponibili alla P.A. le eccezioni relative ai principi di attualita’ della capacita’ contributiva (articolo 53) e di imparzialita’ e buon andamento della pubblica amministrazione (articolo 97 Cost.).
2.8 In proposito, e’ utile accennare al fatto che, trattandosi di materia di stretta competenza Europea, anche sul giudice nazionale incombe, come anche per lo Stato, un obbligo di sospensione dell’aiuto concesso in mancanza delle condizioni, anche prima dell’intervento della Commissione Europea, qualora in sede giudiziale riconosca la violazione della clausola di stand-still (sospensione) da parte dello Stato membro (C. giust., 13.1.2005, C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant c. Staatssecretaris van Financie’n), posta a fini preventivi a carico dello Stato. La primazia del diritto Europeo in tale settore e’ stata affermata in tutti quei casi in cui il Giudice nazionale si sia pronunciato in sua difformita’, soprattutto dopo la decisione della Commissione Europea che ha ritenuto illecito, ad esempio, un aiuto di Stato, cosi’ come e’ avvenuto nella c.d1. sentenza Lucchini, e nella recente sentenza della Corte Costituzionale n. 142 del 5 luglio 2018, ove, al punto 4.1, gli stessi Giudici della Consulta ricordano come “in base alla costante giurisprudenza della Corte di giustizia, la valutazione della compatibilita’ di un aiuto di Stato con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo del giudice dell’Unione, con la conseguenza che ai giudici nazionali non e’ consentito pronunciarsi sul punto (ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza 26 ottobre 2016, in causa C-590/14 P, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE; sentenza 15 settembre 2016, in causa C-574/14, PGE Gornictwo i Energetyka Konwencjonalna SA; sentenza 19 marzo 2015, in causa C672/13, OTP Bank Nyrt)”. Ed ancora: “Cio’ non significa, peraltro, che il giudice nazionale, il quale, per motivi dedotti dalle parti o rilevati d’ufficio, dubiti della validita’ di un atto delle istituzioni dell’Unione – e, in specie, di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – debba, cio’ nonostante, uniformarsi senz’altro ad essa. Al contrario, in tal caso egli puo’ – e anzi deve – sospendere il giudizio in corso e investire la Corte di giustizia di un procedimento pregiudiziale per accertamento di validita’, ai sensi dell’articolo 267, paragrafo 1, lettera b) TFUE (per tutte, Corte di giustizia, grande sezione, 10 gennaio 2006, in causa C-344/04, International Air Transport Association e altro; sentenza 22 ottobre 1987, in causa 314/85, Foto-Frost)”.
2.9 La stessa logica si rinviene in alcuni precedenti di questa Corte (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 1602 del 24/01/2007 (Rv. 594304 – 01); Cass. Sez. 1, Sentenza n. 3402 del 22/02/2016) la’ dove si e’ sancito che la percezione di aiuti o contributi sulla base della esposizione di dati o notizie falsi, e la conseguente sospensione dei pagamenti in forza di fermo amministrativo Decreto del Presidente della Repubblica n. 727 del 1974, ex articolo 2 da parte dell’azienda erogatrice dei contributi comunitari, non richiede l’accertamento dell’illecito in base a una sentenza definitiva. Difatti, si e’ ritenuto che “il regolamento 1469/1995/CEE del Consiglio del 22 giugno 1995 e’ volto a garantire che le risorse comunitarie stanziate per l’attuazione della politica agraria comune non vengano concesse a persone e societa’ che, in base a precedenti esperienze, non presentino sufficienti garanzie di affidabilita’ in merito alla corretta esecuzione dei loro obblighi relativamente alle operazioni ivi elencate e non interferisce con le misure cautelari che uno Stato membro puo’ adottare nei confronti di un operatore suo debitore per avere riscosso contributi senza averne diritto. Il riferimento alla “decisione definitiva di una autorita’ amministrativa o giudiziaria” che abbia accertato l’indebita fruizione di vantaggi finanziari, contenuto nell’articolo 1, par. 2, lettera a di detto regolamento, vale, infatti, soltanto al fine di individuare gli operatori “a rischio” per la Comunita’ e non subordina affatto l’eventuale emanazione, da parte dell’amministrazione statale erogante, del fermo amministrativo dei pagamenti alla esistenza di un giudicato sull’illecita percezione di contributi pregressi” (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 1602 del 24/01/2007).
2.10 Conseguentemente, in tema di indebita percezione di contributi erogati dalla UE, il sistema recuperatorio e sanzionatorio previsto a livello comunitario si pone come rimedio volto ad assicurare la tutela minima indispensabile allo scopo di garantire il recupero delle risorse illegittimamente o illecitamente conseguite dai privati e, come tale, si aggiunge, senza sostituirsi, all’analogo e piu’ rigoroso sistema di controllo predisposto dallo Stato membro, volto a conseguire la ripetizione delle erogazioni e la repressione dei comportamenti vietati (in tali termini si e’ espressa Cass. Sez. 1, Sentenza n. 3402 del 22/02/2016). Pertanto, in tale contesto di rigorosa tutela del mercato unico, non vi e’ solo un rapporto particolare tra aiuto economico e giudicato, ma anche tra Stato e operatore economico destinatario del contributo comunitario.
2.11 Tutto quanto sopra implica che, in tale settore, pur se il principio del rispetto del legittimo affidamento rappresenta, pur sempre, uno dei principi fondamentali della Unione Europea, gli operatori economici non possono confidare nella conservazione di una situazione che puo’ essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, e cio’ in particolare in un settore, come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica. Ne discende che gli operatori economici non possono neanche far valere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio loro derivante dall’istituzione dell’organizzazione comune dei mercati e del quale hanno fruito in un determinato momento (v., in particolare, sentenze 5 ottobre 1994, cause riunite C-133/93, C-300/93 e C362/93, Crispoltoni e a., Racc. pag. 1-4863, punti 57 e 58, e 17 settembre 1998, causa C-372/96, Pontillo, Racc. pag. 1-5091, punti 22 e 23; sentenza 6 luglio 2000, C- 402/98, Agricola Tabacchi Bonavicina s.n.c.” punto 38).
2.12 Si spiega cosi’, quindi, la ragione per cui l’ordinamento dell’Unione Europea, in tale materia, ha previsto un sistema di tutela anticipata e preventiva del mercato interno da parte dei diversi organi di controllo dell’Unione Europea (Commissione Europea e agenzie nazionali e periferiche preposte ai controlli), al fine non solo di riequilibrare il mercato, ma anche di evitare possibili distorsioni del gioco della libera concorrenza tra operatori economici che accedono agli aiuti o contributi economici, e che, per tal motivo, sopportano il rischio economico e imprenditoriale degli accertamenti da parte degli enti preposti al controllo del loro utilizzo, e il rischio della sospensione autoritativa dei contributi. Pertanto, anche in relazione ai poteri cautelari deve escludersi che gli operatori economici possano fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente al tempo dell’elargizione, la quale puo’ essere modificata alle condizioni di legge prestabilite.
2.13 Tutto quanto sopra, pertanto, dimostra che l’obbligo di sospensione dell’aiuto in caso di evidenza di una frode e’ immanente nel sistema. Tuttavia, appartiene al sistema costituzionale che l’esercizio di tale potere autoritativo non possa determinare una ingiustificata compressione dei diritti dei singoli.
2.14 Stando cosi’ le cose, la sospensione cautelare del contributo comunitario cui sia stato in via anticipata ammesso un operatore economico, puo’ dimostrarsi fonte di pregiudizio allorche’, con valutazione ex ante, la misura cautelare caducata per effetto dell’assoluzione dal reato di truffa aggravata e continuata, si dimostri manifestamente infondata sin dal tempo della sua emanazione.
2.15 Piu’ precisamente, la situazione da scrutinare, nel caso in questione, riguarda l’esercizio di una potesta’ cautelare riferita a una situazione di sospetta infrazione, ove il comportamento negligente, eventualmente fonte di danno, assunto dalla pubblica amministrazione va considerato in riferimento alla fattispecie nota e conosciuta al tempo della emanazione della misura, e non all’esito del giudizio penale, che costituisce un post factum rispetto alla misura cautelare anteriormente e preventivamente disposta, dovendosi far riferimento alla manifesta infondatezza non tanto dell’illecito, quanto del relativo sospetto che ha dato luogo all’applicazione della misura cautelare. Sul punto, trattandosi di illecito extracontattuale, una volta appurato che vi sono le condizioni di legge – il sospetto di illecita acquisizione dei contributi – per emettere la misura cautelare, spetta alla parte che deduce l’illiceita’ sostanziale della misura cautelare provare che, all’epoca della sua emissione, non sussistevano affatto le condizioni, in concreto, idonee a porla in essere.
2.16 Ed invero, la norma contenuta nel Decreto Ministeriale 2 gennaio 1985, articolo 18, non sembra consentire margini di valutazioni approfondite sull’accertamento degli indizi della denuncia penale, all’AIMA-AGEA (cfr.: articolo 18. Sospensione cautelativa. “Compatibilmente con la regolamentazione comunitaria e con le norme di cui al Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e successive modifiche, disciplinanti l’amministrazione del patrimonio e la contabilita’ generale dello Stato, nonche’ con il Decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1974, n. 727, l’AIMA adotta la sospensione cautelativa dell’aiuto comunitario per i produttori nei cui confronti dovessero insorgere sospetti, comprovati da denunce da parte degli uffici od organismi preposti ai controlli, di eventuali illeciti suscettibili di ripercuotersi negativamente sulla corretta erogazione dell’aiuto”).Tuttavia e’ altrettanto indubbio che, dovendo (OMISSIS) trasmettere (in base alla normativa del medesimo Decreto Ministeriale e della L. n. 898 del 1986) tutti i risultati della indagini ad AIMA (oggi AGEA), questo ente di controllo si pone in una posizione diversa da quella in cui pervenga ad AGEA la mera “notitia criminis” da parte di altra autorita’ pubblica (PG, Procura, Guardia di Finanza, etc.), invece non tenuta a trasmettere ad AIMA-AGEA anche gli atti di indagine. Nel caso in questione AGEA ha infatti a disposizione tutti i suddetti atti ed e’, pertanto, nella condizione di verificare se le ipotesi di illecito prospettate da (OMISSIS) siano o meno manifestamente infondate, perche’ in ipotesi contraddittorie ed illogiche. E’ anche vero che la sospensione del contributo si pone quale misura cautelare (come il Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 69) e, dunque, presuppone soltanto un mero “fumus” di illiceita’ e la valutazione del “periculum” (indebita attribuzione dell’aiuto UE). Pertanto, in tale evenienza, o risulta ex actis, ovvero ictu oculi, la palese incongruita’ della denuncia, stante le evidenze immediate desumibili dagli atti di indagine (e allora AGEA dovrebbe astenersi dalla sospensione), ovvero, diversamente, AGEA non puo’ esimersi dalla sospensione e non puo’ alla stessa essere ascritta alcuna colpa per imprudenza o negligenza.
2.17 In definitiva, nella motivazione resa risulta che la Corte di merito non ha accertato se, in base ai documenti eventualmente trasmessi ad AGEA da (OMISSIS), fosse possibile desumere ictu oculi la manifesta incongruita’ della contestazione dell’illecito, tale da non potere integrare il sospetto di frode, essendosi limitata a scrutinare l’esito del giudizio penale che ne e’ seguito, con un giudizio ex post che non tiene conto del fumus di illecito sussistente al tempo della sospensione del contributo, tenuto conto del fatto che la domanda risarcitoria rivolta alla P.A., di natura extracontrattuale, richiede l’assolvimento dell’onere della prova sulla macroscopica rilevabilita’ ictu oculi della infondatezza-incongruita’ della relazione, e della denuncia penale di (OMISSIS), da parte dell’attore (in quanto attinente alla prova della colpa extracontrattuale), spettando a quest’ultimo fornire la dimostrazione che fin dall’inizio, e senza attendere il processo penale, AGEA avrebbe potuto agevolmente escludere l’ipotesi di illecito.
2.18 Il Giudice del rinvio, pertanto, ai fini dell’accertamento di una responsabilita’ civile dell’amministrazione pubblica per i danni colposamente provocati dalla P.A. all’attore, destinatario del contributo, nell’esercizio di un potere autoritativo conferito dalla legge, ex articolo 2043 c.c., dovra’ valutare se la notitia criminis ricevuta dalla Pubblica amministrazione fosse gia’ in allora priva di fumus boni iuris, si’ da rendere manifestamente insussistente il sospetto su cui deve fondarsi la misura cautelare.
2.19 Conclusivamente, il ricorso viene rigettato relativamente al primo motivo, mentre viene accolto con riferimento al secondo e terzo motivo, per quanto di ragione, e con assorbimento di ogni altra questione, rinviando alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, anche per le spese.
P.Q.M.
La Corte,
respinge il ricorso quanto al primo motivo;
accoglie il ricorso quanto ai motivi n. 2 e 3; per l’effetto cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, anche per le spese.
Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Si da’ atto che il presente provvedimento e’ sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore, ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, articolo 1, comma 1, lettera a).
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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