Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 20 ottobre 2020, n. 22810.
Ai fini della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità contabile gli unici elementi essenziali e sufficienti affinchè un soggetto rivesta la qualifica di agente contabile sono costituiti solamente dal carattere pubblico dell’ente per il quale il soggetto agisce e dalla natura pubblica del denaro o del bene oggetto della gestione. E’ del tutto irrilevante invece la natura privatistica del soggetto affidatario del servizio così come il titolo giuridico in fora del quale la gestione è svolta. Il titolo giuridico può essere costituito da un rapporto di pubblico impiego o servizio, da una concessione amministrativa, da un contratto o mancare del tutto. L’Agenzia delle Entrate, incaricata di riscuotere i tributi imposti dal Consorzio Stradale, ha la veste giuridica di agente contabile. Il presente giudizio, poichè ha ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere tra il concessionario della riscossione e l’ente impositore, ha natura di giudizio di conto rientrante nella giurisdizione della Corte dei Conti.
Ordinanza 20 ottobre 2020, n. 22810
Data udienza 22 settembre 2020
Tag/parola chiave: GIURISDIZIONE – SPECIALE – CORTE DEI CONTI
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f.
Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di sez.
Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere
Dott. DORONZO Adriana – rel. Consigliere
Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere
Dott. ACIERNO Maria – Consigliere
Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 35595-2019 proposto da:
ADER – AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende;
– controricorrente –
e contro
PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE LAZIO;
– intimata –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 77248 della CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE LAZIO;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/09/2020 dal Consigliere Dott. ADRIANA DORONZO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Dott. SGROI CARMELO, il quale chiede che la Corte di cassazione, in camera di consiglio, dichiari la giurisdizione della Corte dei conti – sezione giurisdizionale per la Regione Lazio.
FATTI DI CAUSA
1. Il (OMISSIS), con ricorso proposto ai sensi del Decreto Legislativo 26 agosto 2016, n. 174, articolo 172 ha convenuto in giudizio, dinanzi alla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio, l’Agenzia delle Entrate Riscossione (in seguito solo Ader), chiedendone la condanna al pagamento in proprio favore di Euro 1.197.249,19, ovvero della maggiore o minore somma da accertarsi in giudizio, oltre interessi legali, a titolo di crediti non riscossi per tributi dei quali la stessa Adler aveva perduto il diritto al discarico per inesigibilita’.
1.1. A fondamento della domanda il Consorzio ha esposto che la Ader, subentrata a (OMISSIS), svolge per suo conto attivita’ di riscossione in forma volontaria ed esecutiva di somme iscritte a ruolo in danno di soggetti obbligatoriamente consorziati; che i rapporti tra l’ente impositore e l’ente esattore sono disciplinati dal Decreto Legislativo 13 aprile 1999, n. 112, nonche’ da specifiche convenzioni sottoscritte tra i due enti (nella specie tali accordi sono stati stipulati dal Consorzio con il (OMISSIS) s.p.a. e con (OMISSIS) s.p.a., nonche’ dal 31/5/2012 con (OMISSIS) s.p.a.); che nell’arco di tempo compreso tra gli anni 2000-2017 l’Ader non aveva proceduto ad incassare le somme dovute dai contribuenti e iscritte a ruolo e si era resa inadempiente degli obblighi assunti, omettendo la rendicontazione dello stato degli incassi e delle procedure esattive in corso, una puntuale informazione dell’andamento della riscossione mediante ruolo, la produzione delle comunicazioni di inesigibilita’, con conseguente diretta responsabilita’ dell’ente incaricato della riscossione verso l’ente impositore.
2. Nel costituirsi in giudizio, la Ader ha eccepito il difetto di giurisdizione della Corte dei conti e, nel merito, l’inammissibilita’ e l’infondatezza della domanda; nella pendenza del giudizio, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 16, all. 1 Decreto Legislativo n. 174 del 2016 cit. e articolo 41 c.p.c.
La Corte dei conti adita, all’udienza del 5/12/2019, ha sospeso il giudizio in attesa della definizione del presente regolamento.
3. Sulle conclusioni rassegnate ai sensi dell’articolo 380 ter c.p.c. dal Sostituto procuratore Generale presso questa Corte, il regolamento e’ stato avviato alla trattazione camerale.
4. Il Consorzio ha resistito con controricorso, mentre nessuna attivita’ difensiva e’ stata svolta dalla Procura regionale presso la Corte dei conti. In prossimita’ dell’adunanza camerale, il Consorzio e la Ader hanno depositato memorie.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con l’unico motivo, la ricorrente denuncia il difetto assoluto di giurisdizione alla luce del Decreto Legislativo n. 174 del 2016, articolo 172 cit.
1.1. Assume che l’azione proposta dal Consorzio e’ un’azione di esatto adempimento e di risarcimento del danno, ai sensi degli articoli 1218, 1223 e 1453 c.c., che esorbita dai limiti della giurisdizione del giudice contabile. Osserva che, nella specie, non viene richiesta una verifica dei rapporti di “dare e avere” tra agente contabile e amministrazione, quanto piuttosto l’accertamento dell’inadempimento di obblighi convenzionalmente assunti dall’Agente della riscossione e della sussistenza di un danno cagionato al Consorzio da tale inadempimento.
1.2. Aggiunge che l’azione proposta manca di un preciso fondamento normativo, e’ stata instaurata senza il previo esperimento del procedimento di cui al Decreto Legislativo n. 112 del 1999, articoli 19 e 20 cit., estende extra legem ad un ente pubblico un’ipotesi di responsabilita’ amministrativa contabile rimessa L. 14 gennaio 1994, n. 20, ex articolo 1 esclusivamente alla Corte dei conti, dando luogo cosi’ ad un’inammissibile ingerenza nell’esercizio di prerogative proprie della Procura contabile.
1.3. In via subordinata, eccepisce il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in favore del giudice amministrativo ai sensi del Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104, articolo 133, comma 1, lettera c) trattandosi di una domanda di esatto adempimento di un contratto di pubblico servizio.
1.4. In ulteriore subordine, reputa che la giurisdizione spetti al giudice ordinario, avendo il Consorzio proposto una normale azione di responsabilita’ contrattuale.
2. Conformemente alle conclusioni del Procuratore generale, deve essere dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti.
2.1. Il difetto assoluto di giurisdizione e’ configurabile allorche’ la domanda giudiziaria non e’ conoscibile, in astratto e non in concreto, da alcun giudice, sicche’ quest’ultimo e’ tenuto ad “arretrare” rispetto ad una materia che non puo’ formare oggetto di cognizione giurisdizionale (piu’ di recente, Cass. Sez.Un. 9/3/2020, n. 6690; v. pure Cass. Sez. Un. 28/2/2020, n. 5595; Cass. Sez. Un. 11/9/2019, n. 22711; Cass., Sez.Un., 25/3/2019, n. 8311).
Il ricorso per difetto assoluto di giurisdizione e’ dunque ammissibile solo quando manchi nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio.
2.2. Nel caso di specie, l’assunto della ricorrente poggia su un’interpretazione restrittiva del Decreto Legislativo n. 174 del 2016, articolo 172, lettera d) cit., in forza della quale tale norma non “creerebbe” un’azione di responsabilita’, da aggiungersi a quelle esperibili dalla Procura della Corte dei conti, ma avrebbe un valore “meramente ricognitivo” della possibilita’ di agire in giudizio, sempre che una norma – di valore sostanziale – configuri un’azione tipica, di competenza del giudice contabile, norma che, nella specie, non esisterebbe.
3. Un tale assunto non puo’ essere condiviso.
A norma dell’articolo 103 Cost., comma 2; Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214, articoli 13 e 44; Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 603, articolo 9; Decreto del Presidente della Repubblica n. 15 maggio 1963, n. 858, articolo 127; Decreto Legislativo 26 agosto 2016, n. 174, articolo 1 (Codice di giustizia contabile) – alla Corte dei conti e’ attribuita una giurisdizione tendenzialmente generale in materia di contabilita’ pubblica (ancorche’ secondo ambiti la cui concreta determinazione e’ rimessa alla discrezionalita’ del legislatore), giurisdizione che riguarda ogni controversia inerente alla gestione di denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici da parte di un agente contabile (Cass. Sez. Un., 18/6/2018, n. 16014; Cass. Sez.Un. 16/11/2016, n. 23302; Cass. Sez.Un. 07/05/2003, n. 6956; Cass. Sez. Un., 07/12/1999, n. 862; Cass. Sez. Un., 29/05/2003, n. 8580; Cass. Sez. Un., 10/04/1999, n. 237).
3.1. E’ stato altresi’ precisato che gli’ elementi essenziali e sufficienti perche’ un soggetto rivesta la qualifica di agente contabile, ai fini della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilita’ contabile, sono costituiti soltanto dal carattere pubblico dell’ente per il quale tale soggetto agisce e dalla natura parimenti pubblica del denaro o del bene oggetto della sua gestione; rimane irrilevante – invece – la natura privatistica del soggetto affidatario del servizio (cfr. Cass., Sez. Un., 24/03/2017, n. 7663; Cass., Sez. Un., 16/12/2009, n. 26280), cosi’ come il titolo giuridico in forza del quale la gestione e’ svolta, che puo’ consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi indifferentemente secondo gli schemi generali, previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto od in parte (Cass., Sez. Un., 1/4/2020, n. 7645; Cass. 30/8/2019, n. 21871; Cass. Sez.Un., n. 16014/2018, cit.).
3.2. La qualifica di agente contabile deve cosi’ essere riconosciuta alla societa’ concessionaria del servizio di riscossione delle imposte, essendo quest’ultima incaricata, in virtu’ di una concessione contratto, di riscuotere denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, del quale la stessa ha il maneggio nel periodo compreso tra la riscossione ed il versamento (Cass. Sez.Un. 20/12/2018, n. 33016; Cass., Sez. Un., 16/11/2016, n. 23302; Cass., Sez. Un., 29/05/2003, n. 8580; Cass., Sez. Un., 10/04/1999, n. 237); e va qualificata “giudizio di conto” ogni controversia tra societa’ concessionaria del servizio di riscossione delle imposte e l’ente impositore, che abbia ad oggetto la verifica dei rapporti di dare ed avere e il risultato finale di tali rapporti (Cass. Sez. Un., n. 5559/2010, cit.; Cass. Sez.Un. 16014/2018, cit.).
3.3. La giurisdizione contabile ha infatti natura tendenzialmente generale, dotata di propria vis expansiva in difetto di espresse limitazioni legislative, in materia di contabilita’ pubblica (cosi’ Cass. Sez. Un. 18/9/2017, n. 21546; v. pure Cass.,Sez. Un. 19/5/2016, n. 10324; Cass. 24/11/2009, n. 24671; Cass. Sez.Un. 16/12/2009, n. 26280).
3.4. Alla luce di queste coordinate, l’Agenzia delle entrate-riscossione, in quanto incaricata di riscuotere i tributi imposti dal Consorzio stradale, ha certamente la veste giuridica di agente contabile ed il presente giudizio, in quanto ha ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere tra il soggetto concessionario della riscossione e l’ente impositore, ha natura di giudizio di conto (arg. Decreto Legislativo n. 112 del 1999, ex articolo 20, comma 4), rientrante nella giurisdizione della Corte dei conti (Cass. Sez. Un. 24/3/2017, n. 7663).
4. Ne’ puo’ sostenersi che l’avvio del giudizio contabile senza il previo esperimento del procedimento amministrativo di cui al Decreto Legislativo n. 112 del 1999, articoli 19 e 20 configuri un’ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, apparendo evidente che tale omissione – riguardando una modalita’ procedimentale relativa al giudizio ad istanza di parte puo’ al piu’ dar luogo ad un error in procedendo, e dunque ad una questione relativa ai limiti interni della giurisdizione contabile, il cui controllo e’ sottratto al sindacato della Corte di Cassazione (in tal senso, Cass. Sez.Un. 5595/2020, cit.).
4.1. Vanno infatti richiamati i principi gia’ espressi da questa Corte in controversie analoghe, in forza dei quali, con riferimento al giudizio di responsabilita’ promosso dal Procuratore generale per i danni derivati all’erario dalla mancata esazione dei ruoli consegnati per la riscossione al concessionario, anche prima ed indipendentemente dallo svolgimento del procedimento amministrativo di accertamento del diritto al rimborso o al discarico delle quote d’imposta anticipate e dichiarate inesigibili – Decreto del Presidente della Repubblica n. 43 del 1988, ex articolo 85 e, successivamente, Decreto Legislativo n. 112 del 1999, articoli 19 e 20 -, non sussiste violazione dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti, venendo piuttosto in rilievo le modalita’ ed il tempo del suo esercizio (Cass. Sez. U. 11/5/2009, n. 10667; Cass. Sez.Un. 6/4/ 2018, n. 8568; cfr. pure Cass. Sez.Un. 29/10/2014, n. 22951).
4.2. E sempre in conformita’ a quanto da tempo affermato da questa Corte, sia pure con riferimento al Regio Decreto 13 agosto 1933, n. 1038, articolo 58 (la cui formulazione e’ oggi sostanzialmente ripresa dal Decreto Legislativo n. 174 del 2016, articolo 172, lettera d)), va precisato che con la previsione di “altri giudizi ad istanza di parte”, il legislatore ha introdotto una categoria residuale, aperta, di giudizi che possono essere instaurati avanti il giudice contabile ad iniziativa di soggetti diversi dal pubblico ministero, con l’unico limite che si verta in materia assegnata alla giurisdizione della Corte dei conti (Cass. Sez. Un. 10/2/2009, n. 5463).
5. Non sussiste neppure la dedotta violazione dei limiti interni della giurisdizione.
5.1. Come emerge dalla lettura del ricorso e del controricorso, la domanda proposta da (OMISSIS) ha ad oggetto l’accertamento dei rapporti di dare e avere tra le parti in causa e la conseguente responsabilita’ dell’agente incaricato della riscossione per la condotta inadempiente tenuta nell’esercizio della sua attivita’ in ordine alla gestione dei crediti tributari dell’ente.
5.2. Si tratta, pertanto, di controversia strettamente attinente alla materia contabile, attesa la natura di agente contabile della societa’ concessionaria del servizio di riscossione delle imposte (Cass. Sez.Un. 16/11/2016, n. 23302) e la configurabilita’ di un rapporto di servizio tra tu l’ente e l’Ader, dal momento che quest’ultima si inserisce nell'”iter” procedimentale dell’ente pubblico, come compartecipe dell’attivita’ pubblicistica di quest’ultimo (Cass. Sez.Un. 16/12/2009, n. 26280).
6. Conclusivamente, la giurisdizione e’ del giudice contabile, dinanzi al quale le parti vanno rimesse per la prosecuzione del giudizio e che provvedera’ anche a regolare le spese del presente regolamento.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione della Corte dei conti.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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