Consiglio di Stato, Sentenza|7 febbraio 2022| n. 856.
Processo amministrativo e cause di sospensione necessaria.
Il codice del processo amministrativo non annovera tra le cause di sospensione necessaria del giudizio amministrativo la pendenza di un procedimento penale, ancorché relativo ai medesimi fatti di cui si controverte in causa (artt. 8 co. 2, 77 c.p.a.). L’attuale codice di procedura penale ha superato l’idea che il giudizio penale dovesse produrre risultati valevoli in qualsiasi altra sede, restringendo l’autorità extra-penale del giudicato penale alle sole ipotesi di cui all’art. 651 c.p.p. Il giudice amministrativo, al di fuori delle ipotesi di cui agli artt. 8 co. 2 e 77 c.p.a., non è dunque affatto tenuto alla sospensione del processo, essendo in questi casi tale scelta rimessa ad una valutazione di opportunità da compiersi in relazione alla rilevanza della pregiudizialità del giudizio penale rispetto al giudizio amministrativo.
Sentenza|7 febbraio 2022| n. 856. Processo amministrativo e cause di sospensione necessaria
Data udienza 27 gennaio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Beni confiscati – Criminalità organizzata – Processo amministrativo – Cause di sospensione necessaria – Pendenza di un procedimento penale – Medesimi fatti di cui si controverte in causa – Restrizione dell’autorità extra-penale del giudicato – Art. 651 c.p.p.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5597 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Ro. Si. e Fr. Si., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia Nazionale per l’Amministrazione dei Beni Confiscati alla Criminalità Organizzata e Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima n. -OMISSIS-, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione dei Beni Confiscati alla Criminalità Organizzata e del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2022 il Cons. Ezio Fedullo e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
Processo amministrativo e cause di sospensione necessaria
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, i sigg. -OMISSIS-adivano il T.A.R. per il Lazio per dolersi della illegittimità dell’ordinanza dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, adottata ex art. 2-decies, comma 2, l. n. -OMISSIS-, con la quale veniva disposto lo sgombero della villa unifamiliare a 2 piani e seminterrato, ricadente in parte su un terreno identificato al NCT fg-OMISSIS-
2. Il T.A.R. adito, con la sentenza (in forma semplificata) appellata, ha respinto il gravame, facendo essenzialmente leva sulla definitività del presupposto provvedimento di confisca, sul carattere vincolato della consequenziale ordinanza di sgombero, sul fatto che il bene confiscato “acquisisce un’impronta rigidamente pubblicistica, che non consente di distoglierlo, anche solo temporaneamente, dal vincolo di destinazione e dalle finalità pubbliche, il che determina l’assimilabilità del regime giuridico del bene confiscato a quello dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile”.
3. Mediante i motivi di appello – cui resiste l’appellata Agenzia – gli originari ricorrenti lamentano in primo luogo l’omissione di pronuncia, inficiante la sentenza appellata, in relazione alla richiesta di sospensione del giudizio nelle more di quello avente ad oggetto la revoca della misura di prevenzione oltre che di quello risolutorio pendente innanzi al Tribunale di Roma ed introdotto da ISMEA nei confronti del sig. -OMISSIS-, nonché il vizio di ultra-petizione inficiante la sentenza appellata, con la conseguente richiesta di remissione della causa al primo giudice ex art. 105 c.p.a..
La parte appellante censura anche la statuizione con la quale il giudice di primo grado ha affermato che “tale definitività (della misura di prevenzione, n. d.e.) non è attenuata dalla possibilità di esperire rimedi straordinari (revisione e istituti similari) che si ritiene consentano una tutela risarcitoria, con esclusione della restituzione del bene”, anche deducendo che la misura di prevenzione de qua è soggetta al regime previgente a quello introdotto con il d.lvo n. 159/2011, con la conseguente retroattività restitutoria della revoca.
3.1. Il motivo non può essere accolto.
In primo luogo, deve richiamarsi l’indirizzo giurisprudenziale a mente del quale “l’omessa pronuncia su una o più censure proposte con il ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo, tale da comportare l’annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado ex art. 105, comma 1, c.p.a.., ma solo un vizio dell’impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito della causa” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6973 del 12 novembre 2020).
Processo amministrativo e cause di sospensione necessaria
Alla stessa conclusione deve pervenirsi in relazione al denunciato vizio di ultra-petizione, allegando la parte appellante di non aver formulato in primo grado alcuna censura intesa a contestare la titolarità del potere in capo all’Agenzia sulla scorta della appartenenza dei beni oggetto dell’impugnata ordinanza di sgombero all’ISMEA: il vizio suindicato, effettivamente sussistente come si evince dalla lettura del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, comporta solo l’espunzione dalla sentenza appellata dei relativi passaggi motivazionali.
Quanto all’istanza di sospensione riproposta in appello, può prescindersi, in quanto estranei al perimetro cognitivo del giudice amministrativo, da ogni valutazione, anche solo di carattere prognostico, relativa alla sussistenza dei presupposti di ammissibilità e, a fortiori, di fondatezza della richiesta di revoca del provvedimento di confisca avanzata dalla parte appellante dinanzi al Giudice della prevenzione: ciò pur non potendo omettersi di rilevare, incidenter tantum, alla luce delle ragioni poste dalla parte appellante a fondamento dell’istanza suindicata, così come accennate nell’atto di appello in esame, che la giurisprudenza ha evidenziato che “la semplice – e per certi versi naturale – evoluzione degli assetti interpretativi non è di per sè motivo di revoca di una decisione definitiva, non traducendosi in modifica delle disposizioni di legge che regolano la specifica materia oggetto di analisi (in tale direzione, quanto all’istituto della revisione v. -OMISSIS-Analogamente, non può dirsi consentita la revoca – anche parziale – della confisca definitiva in ragione della intervenuta evoluzione giurisprudenziale (-OMISSIS-) sul tema della necessaria correlazione temporale tra pericolosità e acquisizione dei beni” (cfr. Cassazione penale, Sez. I, n. 35756 del 30 maggio 2019).
Allo stesso modo, la Sezione ritiene non decisiva, ai fini dell’accoglimento dell’istanza di sospensione de qua, la questione relativa all’efficacia ex tunc o ex nunc dell’eventuale decisione revocatoria, così come quella correlata relativa alla efficacia reintegratoria o semplicemente restitutoria per equivalente (ai sensi dell’art. 46 d.lvo n. 159/2011) del bene confiscato, in relazione alla disciplina applicabile, ratione temporis, alla fattispecie in esame.
Invero, in primo luogo, e con riguardo all’ipotesi di sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., deve infatti richiamarsi la giurisprudenza di questa Sezione secondo cui: “il codice del processo amministrativo non annovera tra le cause di sospensione necessaria del giudizio amministrativo la pendenza di un procedimento penale, ancorché relativo ai medesimi fatti di cui si controverte in causa (artt. 8 co. 2, 77 c.p.a.). L’attuale codice di procedura penale ha superato l’idea che il giudizio penale dovesse produrre risultati valevoli in qualsiasi altra sede, restringendo l’autorità extra-penale del giudicato penale alle sole ipotesi di cui all’art. 651 c.p.p. Il giudice amministrativo, al di fuori delle ipotesi di cui agli artt. 8 co. 2 e 77 c.p.a., non è dunque affatto tenuto alla sospensione del processo, essendo in questi casi tale scelta rimessa ad una valutazione di opportunità da compiersi in relazione alla rilevanza della pregiudizialità del giudizio penale rispetto al giudizio amministrativo. La sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. è necessaria soltanto quando la previa definizione di altra controversia civile, penale o amministrativa, pendente davanti allo stesso o ad altro giudice, sia imposta da una espressa disposizione di legge ovvero quando, per il suo carattere pregiudiziale, costituisca l’indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata ed il cui accertamento sia richiesto con efficacia di giudicato” (Cons. Stato, Sez. III, 4 marzo 2019 n. 1499). A ciò è opportuno aggiungere che il provvedimento di confisca è divenuto definitivo in quanto “ai sensi dell’art. 27, del D.Lgs. n. 159 del 2011, “i provvedimenti che dispongono la confisca dei beni sequestrati (…) diventano esecutivi con la definitività delle relative pronunce”; mentre, secondo le norme del codice di procedura penale (le quali si osservano, in quanto applicabili, anche in caso di confisca, ex art. 10, comma 4, D.Lgs. n. 159 del 2011), le pronunce del giudice penale acquisiscono carattere definitivo, vale a dire passano in giudicato (art. 648 c.p.p.), quando non sono proponibili impugnazioni diverse dalla revisione, ovvero sia decorso inutilmente il termine per proporre impugnazioni, ovvero sia stato dichiarato inammissibile o rigettato il ricorso per cassazione” (cfr. Cons. Stato Sez. III n. 1499/2019). Al di fuori di tali presupposti, la sospensione cessa di essere necessaria e, quindi, obbligatoria per il giudice” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 7867 del 10 dicembre 2020).
Né sussistono significative ragioni di opportunità atte a giustificare la sospensione cd. facoltativa, cui fa principalmente riferimento la parte appellante, consapevole della insussistenza dei presupposti per disporre quella cd. obbligatoria.
Infatti, l’esito del presente giudizio, anche nell’ipotesi in cui fosse di segno negativo per la parte appellante, non inficerebbe gli eventuali nessi di dipendenza logico-giuridica ravvisabili, sul piano sostanziale, tra il provvedimento di confisca e l’impugnata ordinanza di sgombero, tali che la caducazione del primo farebbe venir meno gli effetti della seconda, né determinerebbe ulteriori – rispetto a quelli eventualmente previsti dall’ordinamento, sui quali è superfluo in questa sede soffermarsi – ragioni ostative alla restituzione del bene al soggetto che ne aveva la disponibilità anteriormente all’esecuzione dell’ordinanza medesima, laddove il giudizio di revocazione si concludesse in senso favorevole per il proponente: ragioni che potrebbero eventualmente derivare dal disposto dell’art. 46 d.lvo n. 159/2011, ove si ritenga applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, ma che si ricollegano comunque a presupposti ulteriori (inerenti essenzialmente alla assegnazione del bene confiscato per finalità istituzionali o sociali, per fini di giustizia o di ordine pubblico o di protezione civile di cui alle lettere a), b) e c) dell’articolo 48, comma 3, del d.lvo n. 159/2011, oltre che al pregiudizio per l’interesse pubblico suscettibile di derivare dalla restituzione) rispetto alla mera adozione dell’ordinanza di sgombero, costituente l’oggetto esclusivo del presente giudizio.
In tale ottica, se si considera che, come dedotto dalla parte appellante, è imminente la definizione del giudizio di revocazione, la conclusione eventualmente negativa del presente giudizio non potrebbe comunque determinare un sacrificio significativo per le ragioni di coloro che vantano diritti sul bene interessato dall’impugnata ordinanza di sgombero, atto a giustificare l’accoglimento della richiesta di sospensione (laddove i pregiudizi di carattere pratico, connessi all’esecuzione dell’ordinanza medesima, hanno trovato la loro pertinente sede di apprezzamento nel giudizio cautelare, peraltro conclusosi in senso sfavorevole agli appellanti: cfr. ordinanza n. 3994 del 16 luglio 2021).
4. Deve infine esaminarsi la censura intesa a contestare la statuizione reiettiva recata dalla sentenza appellata con riferimento al vizio di incompetenza asseritamente inficiante l’ordinanza impugnata, siccome sottoscritta dal dirigente della sede locale (di Reggio Calabria) dell’Agenzia appellata: vizio di cui il T.A.R. ha ravvisato l’insussistenza sul rilievo che l’art. 112, comma 1, d.lgs. n. 159/2011 riserva alla competenza del Direttore, che assume la rappresentanza legale dell’Agenzia e svolge funzioni di indirizzo e coordinamento, l’adozione dei decreti di destinazione dei beni confiscati in via definitiva, ai sensi dell’art. 48 dello stesso decreto, mentre, come dedotto dalla difesa erariale, deve ritenersi compresa nelle attribuzioni dei dirigenti, secondo i principi generali, l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o da altro atto normativo tra le funzioni attribuite agli organi.
Mediante il corrispondente motivo di appello, la parte appellante deduce che dalla citata previsione di legge, regolatrice del processo istitutivo di sedi secondarie dell’Agenzia appellata, non è ricavabile una “strutturale deconcentrazione, su base regionale, dell’ente”, atteso che la norma à ncora “la scelta a presupposti particolari che potrebbero non sussistere o che potrebbero ad un certo punto venire meno”: conclusione che troverebbe conferma nel fatto che, in sede regolamentare, si è previsto che le sedi secondarie “possono essere individuate nel numero massimo di sei”, che “non costituiscono uffici di livello dirigenziale” (art. 3, commi 1 e 2, d.P.R. n. 235/2011 cit.) e che i regolamenti governativi previsti dall’art. 113, comma 1, d.lvo cit. (dd.P.R. 15 dicembre 2011, nn. 233, 234 e 235) recano la stringente previsione dei poteri del Direttore e del Consiglio, la quale “confina di riflesso la competenza dirigenziale in un ambito più ristretto”.
Conclude la parte appellante osservando che “le sedi secondarie non danno luogo ad uffici “organi”, dotati di una propria sfera di “competenza” e che la disciplina delle sedi secondarie “esclude comunque che tali sedi (secondarie, n. d.e.) possano assurgere a uffici di livello dirigenziale”, per cui “le sedi secondarie non danno luogo ad uffici “organi”, dotati di una propria sfera di “competenza””.
4.1 Il motivo, nella sua complessiva articolazione, non è meritevole di accoglimento.
4.2. Deve premettersi che i riferimenti normativi, di segno regolamentare, sui quali si fonda la censura in esame non possono (più ) considerarsi pertinenti, atteso che il regolamento citato (d.P.R. n. 235/2011) è stato soppiantato dal regolamento approvato con d.P.R. n. 118 del 9 agosto 2018, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, che ne ha anche disposto la formale abrogazione (art. 15, comma 1).
Deve altresì osservarsi che le sedi secondarie, cui è preposto un dirigente, sono riconducibili, nell’ambito della struttura organizzativa dell’Agenzia come dipinta dall’art. 3, comma 1, lett. b) del d.P.R. n. 118/2018, al genus degli “uffici, aventi natura di strutture di livello dirigenziale non generale”, cui l’art. 17, comma 1, lett. b d.lvo n. 165/2001 (la cui applicabilità all’Agenzia è espressamente affermata dall’art. 2, comma 3, del citato d.P.R.) attribuisce il compito, tra gli altri, di curare “l’attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate”, il quale non può non esprimersi attraverso l’adozione di provvedimenti aventi, come quello della cui legittimità si discute, rilevanza esterna.
Né potrebbe sostenersi che la competenza dirigenziale è suscettibile di incidere in quella del Direttore o del Consiglio direttivo, attesa l’attribuzione al primo di compiti di attuazione degli indirizzi generali e di rappresentare l’Ente (art. 112, comma 1, d.lvo n. 159/2011) ed al secondo essenzialmente di compiti di indirizzo, controllo, programmazione e monitoraggio (art. 112, comma 4, d.lvo cit.), compreso – appunto – il potere di istituire, “in relazione a particolari esigenze, fino a un massimo di quattro sedi secondarie, in regioni ove sono presenti in quantità significativa beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, nei limiti delle risorse di cui all’articolo 110, comma 1” (art. 112, comma 4, lett. c-bis d.lvo cit.).
4.3. In tale cornice normativa, risultante dal concorso prescrittivo delle citate fonti generali e speciali, si iscrive il disposto dell’art. 4, comma 2, d.P.R. n. 118/2018, ai sensi del quale “con successivo atto organizzativo del direttore dell’Agenzia, previa comunicazione al Ministro dell’interno ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del decreto legislativo n. 159 del 2011, sono definite le competenze degli uffici dirigenziali non generali e delle strutture di livello non dirigenziale di cui alla Tabella B allegata, che costituisce parte integrante del presente regolamento, nonché la graduazione degli uffici”.
Nell’esercizio di tale potere è stato appunto adottato, da ultimo, il decreto del Direttore dell’Agenzia prot. n. 29603 del 2 luglio 2019 (consultabile sul sito web ufficiale dell’Agenzia, alla pagina https://www.benisequestraticonfiscati.it/wp-content/uploads/2020/04/20190702_Nuovoattoorganizzativo_definitivo_allegati_-8.pdf), il quale, all’art. 7 (“Sedi secondarie”), per quanto di interesse, prevede:
– al comma 2, che “alle sedi secondarie di cui al comma 1 è preposto un dirigente di livello dirigenziale non generale che è responsabile dell’andamento complessivo della sede e opera alle dirette dipendenze del Direttore dell’Agenzia nazionale al fine di attuarne gli indirizzi generali a livello territoriale”;
– al comma 3, che “le sedi secondarie di cui al comma 1 svolgono, nelle proprie aree di competenza, le attività relative all’istruttoria, alla gestione e al controllo dei beni immobili, mobili non registrati sequestrati e confiscati e delle connesse esigenze finanziarie; curano i rapporti con i soggetti anche istituzionali coinvolti nell’amministrazione e nella destinazione dei beni; …”;
– al comma 4, che “ai fini di quanto previsto dal comma 3, le sedi secondarie attuano le direttive impartite dalle Direzioni generali negli ambiti di rispettiva competenza, cooperando con esse, e sono soggette al loro controllo e monitoraggio”.
Dai rilievi che precedono, non può quindi che derivare la reiezione del motivo di appello appena esaminato.
6. L’appello, in conclusione, deve essere complessivamente respinto, mentre la peculiarità degli interessi coinvolti giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del giudizio di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Francesca Quadri – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Ezio Fedullo – Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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