Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 10 dicembre 2018, n. 6951.
La massima estrapolata:
Con l’ordinanza contingibile e urgente ex art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, in presenza dei presupposti dell’urgenza e della necessità, può, in astratto, bensì essere disposta anche la realizzazione opere strutturali urgenti, purché le stesse, nel caso concreto, siano indefettibili per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica, ossia per raggiungere le finalità normativamente predeterminate dalla citata disposizione legislativa, con la precisazione che l’adeguatezza della misura in concreto adottata in rapporto al fine perseguito è da valutare caso per caso, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità.
Sentenza 10 dicembre 2018, n. 6951
Data udienza 14 giugno 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5535 del 2012, proposto dall’Agenzia del Demanio – Filiale Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, via (…);
contro
l’impresa Ba. Ce. Sp. Na. di Ro. e Gi. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Pa., Ro. Da., Gi. Ma. La. e Lu. Vi., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
nei confronti
del Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ar. Ar., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Al. Pe. in Roma, via (…);
Regione Liguria, non costituita in giudizio nel presente grado;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, n. 240/2012, resa tra le parti e concernente: ordinanza contingibile e urgente ex art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 14 giugno 2018, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Ge. Di Le. e gli avvocati Si. Vi., in delega dell’avvocato Ro. Da., e Al. Pe., in delega dell’avvocato Ar. Ar.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Liguria accoglieva il ricorso n. 30 del 2012, proposto dall’impresa Ba. Ce. Sp. Na. di Ro. e Gi. S.a.s. avverso l’ordinanza del Sindaco del Comune di (omissis) n. 65 del 15 novembre 2011 – comprendente tra i soggetti ingiunti, oltre alla società concessionatria Ba. Ce. Sp. Na., l’Agenzia del Demanio quale proprietaria dell’area oggetto di concessione, ma inizialmente notificata alla sola concessionaria -, emanata ai sensi dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 all’esito di un’ispezione eseguita dai tecnici comunali per l’accertamento dei danni provocati dalle forti mareggiate registrate nei giorni del 4 e 5 novembre 2011.
Con l’ordinanza impugnata, ai soggetti destinatari era stato ordinato:
a) di mettere in sicurezza le strutture residuali dello stabilimento balneare;
b) di rimuovere i materiali ingombranti e pericolosi sparsi sull’arenile in concessione;
c) di provvedere “al ripristino della protezione a mare”;
d) di presentare all’ufficio comunale demanio marittimo, a conclusione dei lavori, la dichiarazione di un tecnico abilitato attestate l’effettiva eliminazione di ogni pericolo per l’incolumità pubblica;
e) di adottare, durante l’esecuzione dei lavori, tutte le misure di protezione previste dalla legge a tutela della sicurezza sui luoghi di lavorio e dell’incolumità pubblica (si precisa che le elencate statuizioni dispositive contenute nel provvedimento sono state qui riportate secondo lo stesso ordine alfabetico adottato nell’ordinanza impugnata).
Occorre al riguardo premettere che il ricorso di primo grado aveva investito il solo ordine di cui alla lettera c) del gravato provvedimento, censurato come illegittimo unitamente alle correlative prescrizioni accessorie di cui alle lettere d) ed e) dello stesso provvedimento, in quanto la richiesta di riqualificazione dello stabilimento balneare non atteneva alla messa in sicurezza del bene, ma comportava la ricostruzione del manufatto di proprietà demaniale in parte crollato, sostanziandosi nella realizzazione delle opere strutturali necessarie alla rimessa in pristino dell’intero manufatto (con un onere economico quantificabile nell’importo di euro 350.000,00 ca.).
Ebbene, il T.a.r. basava la pronuncia di accoglimento sul testuale rilievo che “la misura imposta con l’ordinanza specificamente impugnata in parte qua riguarda l’esecuzione di opere strutturali che gravano sul proprietario dell’immobile oggetto d’intervento”, e non già sul concessionario.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello l’Agenzia del Demanio – intervenuta in primo grado per sostenere il ricorso proposta dalla concessionaria, ad eccezione del motivo di ricorso, per cui gli oneri imposti dal Comune sarebbero a carico esclusivo del proprietario, e della domanda di arricchimento senza causa proposta dalla ricorrente nei confronti dell’Agenzia -, contestando l’erroneo accoglimento della tesi dell’impresa ricorrente, per cui gli oneri imposti dal Comune sarebbero a carico esclusivo del proprietario. Infatti, secondo l’assunto dell’appellante, non sussisteva disposizione alcuna, né a livello statale né a livello regionale, che attribuisse la correlativa competenza all’Agenzia del Demanio in qualità di mera proprietaria dei beni del demanio marittimo oggetto di concessione, dovendosi per contro alla luce della normativa regionale applicabile al caso di specie (l. reg. – Liguria 28 aprile 1999, n. 13, recante “Disciplina delle funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell’ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti”) individuare quali unici enti competenti in materia la Regione e, rispettivamente, le Province e i Comuni.
Inoltre, l’Amministrazione appellante, per l’ipotesi che l’originaria ricorrente avesse interposto appello incidentale in ordine alla proposta domanda risarcitoria (rectius: di arricchimento senza causa), non esaminata dal T.a.r., ne contestava la fondatezza.
3. Si costituiva in giudizio l’originaria ricorrente Ba. Ce. Sp. Na. S.a.s., contestando la fondatezza dell’avversario appello e chiedendone la reiezione, nonché riproponendo espressamente, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., i motivi assorbiti e le domande non esaminate dal T.a.r..
4. Si costituiva altresì in giudizio il Comune di (omissis), resistendo e chiedendo la reiezione dell’appello.
5. All’udienza pubblica del 14 giugno 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Il ricorso di primo grado deve essere accolto, sebbene per un motivo diverso da quello accolto dal T.a.r..
Ritiene, in particolare, il Collegio che sia logicamente prioritario l’esame del motivo di primo grado, non esaminato dal T.a.r. ed espressamente riproposto dalla originaria ricorrente Ba. Ce. Sp. Na. S.a.s. nel presente grado ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., con il quale era stata dedotta la violazione dell’art. 54, comma 4, d.ls. n. 267/2000 sotto il profilo che l’ordinanza contingibile e urgente avrebbe dovuto limitarsi a disporre misure di natura urgente e provvisoria a tutela dell’incolumità pubblica (quali, ad es., la messa in sicurezza dei luoghi e il divieto di transito pubblico) e non avrebbe potuto estendersi alla realizzazione e riqualificazione delle opere strutturali.
6.1. Il motivo all’esame è fondato.
6.1.1. Occorre premettere, in line di diritto, che con l’ordinanza contingibile e urgente ex art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 – in presenza dei presupposti dell’urgenza e della necessità, nel caso di specie integrati dai danni provocati sul tratto di arenile in questione da forti mareggiate registrate ca. 10 giorni prima dell’adozione dell’ordinanza – può, in astratto, bensì essere disposta anche la realizzazione opere strutturali ‘urgentà, purché le stesse, nel caso concreto, siano indefettibili per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica, ossia per raggiungere le finalità normativamente predeterminate dalla citata disposizione legislativa, con la precisazione che l’adeguatezza della misura in concreto adottata in rapporto al fine perseguito è da valutare caso per caso, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità .
A tale ultimo riguardo giova precisare che, mentre il principio di ragionevolezza postula la coerenza tra valutazione compiuta e decisione presa (rispettivamente, la coerenza tra decisioni comparabili), il principio di proporzionalità esige che gli atti amministrativi non debbono andare oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato e, qualora si presenti una scelta tra più opzioni, la pubblica amministrazione deve ricorrere a quella meno restrittiva, non potendosi imporre obblighi e restrizioni alla libertà del cittadino in misura superiore a quella strettamente necessaria a raggiungere gli scopi che l’amministrazione deve realizzare, sicché la proporzionalità comporta un giudizio di adeguatezza del mezzo adoperato rispetto all’obiettivo da perseguire e una valutazione della portata restrittiva e della necessità delle misure che si possono prendere: criteri valutativi, da applicare in modo particolarmente rigoroso nel sindacato della legittimità di un potere di natura eccezionale, quale quello attribuito al Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti, che può essere esercitato solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale e impreviste, per le quali sia impossibile utilizzare gli ordinari mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico.
6.1.2. Ebbene, applicando le enunciate coordinate ermeneutiche alla fattispecie sub iudice, deve pervenirsi alla conclusione che i profili di censura dedotti con il motivo in esame devono essere accolti.
Nel caso di specie, il pericolo all’incolumità pubblico doveva ritenersi interamente neutralizzato, con modalità proporzionate e adeguate al raggiungimento dello scopo, dall’ingiunzione delle misure sub lettere a) e b) dell’impugnato provvedimento – e dalle correlative misure precauzionali di cui alla successiva lettera e) -, con cui erano state ordinate la messa in sicurezza delle strutture residuali dello stabilimento balneare, la rimozione dei materiali ingombranti e pericolosi sparsi sull’arenile in concessione e l’adozione, durante l’esecuzione dei lavori, di tutte le correlative misure di protezione previste dalla legge a tutela della sicurezza sui luoghi di lavorio e dell’incolumità pubblica (ad es., imponendo divieti provvisori di transito sui luoghi interessati dagli interventi di messa in sicurezza, ecc.).
Dal materiale istruttorio acquisito al giudizio (v., in particolare, la relazione tecnica prodotta in primo grado dall’originaria ricorrente, con l’allegata documentazione fotografica) emerge che la società concessionaria ha tempestivamente provveduto ad attuare gli ordini impartiti sub lettere a) e b) del gravato provvedimento – ripetesi, in parte qua rimasto inoppugnato -, provvedendo:
– a rimuovere le porzioni di edificio che presentavano un rischio di instabilità ;
– a rimuovere e accastatare le porzioni di muro frangiflutto crollate presenti sul litorale al fine di creare una prima e urgente barriera a protezione dello stabilimento e della retrostante passeggiata e linea ferroviaria;
– a realizzare una recinzione con rete plastificata posta su paletti in ferro con l’apposizione di cartelli segnalatori di divieto e pericolo a delimitazione della zona interessata al fine di impedire l’accesso a persone estranee.
Con ciò dovevano ritenersi attuate le misure d’urgenza (in parte, anche incidenti su parti strutturali dell’edificio, quali i lavori di rimozione delle porzioni che presentavano un rischio di instabilità, oppure l’intervento sul muro frangiflutto) di cui alle citate lettere a) e b) dell’ordinanza in esame, proporzionate e congrue – nel senso di necessarie e al contempo sufficienti -, per soddisfare le finalità perseguite dall’ordinanza contingibile e urgente.
Invece, l’imposizione della misura sub c) – sempre alla luce delle risultanze istruttorie acquisite al giudizio – avrebbe comportato una riqualificazione funzionale dello stabilimento balneare attraverso la realizzazione di opere strutturali di notevole entità sia sotto l’aspetto tecnico-progettuale sia sotto quello economico, quali il posizionamento di palancole metalliche infisse nell’arenile per la posa delle fondazioni di un nuovo muro frangiflutto, la realizzazione integrale di un nuovo muro frangiflutto, la creazione di un nuovo solaio terrazza, la ricostruzione dei locali igienici e delle docce esterne, nonché la ricostruzione del locale veranda-bar e la realizzazione delle connesse opere impiantistiche, di finitura e di completamento, con un onere economico complessivo di euro 350.000 ca. (valuta 2011, data di redazione della relazione peritale).
Trattasi, all’evidenza, di opere di ricostruzione e riqualificazione ab imis dell’intera struttura dello stabilimento balneare in questione, manifestamente esulanti dall’ambito applicativo dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, la cui progettazione e realizzazione doveva seguire le procedure amministrative ordinarie all’uopo previste, e dunque non poteva essere imposte con un’ordinanza extra ordinem ‘contingibile e urgentè, quale quella adottata nel caso di specie.
Ciò, a maggior ragione in una fattispecie quale quella sub iudice, in cui si pongono delicate questioni di individuazione dei soggetti del rapporto concessorio in essere, onerati sia dell’esecuzione delle singole opere sia del sostentamento dei relativi costi economici, risolubili solo in applicazione della disciplina ordinaria che regola le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, gli interventi necessari alla tutela dei litorali e le correlative procedure ordinarie, non certo supplibili e/o derogabili attraverso il ricorso all’istituto dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente.
6.2. L’accoglimento dei profili di censura all’esame – dedotti sia nell’ambito del primo, complesso motivo sub § A.1. del ricorso introduttivo di primo grado, sia con il motivo ivi formulato sub § A.2., tutti devoluti in appello -, comporta l’assorbimento di tutti i restanti motivi, ivi compreso quello, accolto nell’impugnata sentenza, relativo all’individuazione del soggetto onerato dell’esecuzione dei lavori e del sostentamento dei relativi oneri di spesa.
Ne consegue la caducazione dell’impugnato capo di sentenza, e, in accoglimento dell’appello e in riforma dell’impugnata sentenza, s’impone l’accoglimento del ricorso di primo grado, per le diverse, assorbenti ragioni innanzi esposte.
7. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 5535 del 2012), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado per un motivo di verso da quello accolto dal T.a.r., nei sensi di cui in motivazione; dichiara le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Carbone – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere, Estensore
Francesco Mele – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
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