Consiglio di Stato, Sentenza|25 gennaio 2022| n. 498.
Obbligo di specificare i documenti per il diritto di accesso.
L’obbligo di specificare i documenti per i quali si esercita il diritto di accesso non comparta la formale indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell’atto), ma può ritenersi assolto anche solo con l’indicazione dell’oggetto e dello scopo proprio dell’atto in questione ove, nei singoli casi di specie, risulti formulata in modo tale da mettere l’Amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda.
Sentenza|25 gennaio 2022| n. 498. Obbligo di specificare i documenti per il diritto di accesso
Data udienza 20 gennaio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Trasparenza amministrativa – Accesso agli atti – Richiesta – Specificità – Risvolti pratici
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8090 del 2021, proposto da
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
Fe.- St. S.p.A. in Amministrazione Straordinaria, non costituito in giudizio;
Al. De Si. Sa., rappresentata e difesa dall’avvocato Fa. De Si. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza-Ter n. 08545/2021, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Al. De Si. Sa. ;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2022 il Cons. Thomas Mathà ;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Obbligo di specificare i documenti per il diritto di accesso
FATTO e DIRITTO
1. Con il presente giudizio d’appello il Ministero per lo Sviluppo Economico chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. III-ter, 19 luglio 2021 n. 8545, con la quale è stato accolto il ricorso (n. R.g. 2538/2021) proposto dalla dottoressa Al. De Si. Sa. al fine di ottenere l’annullamento della nota prot. 33348 del 3 febbraio 2021, con la quale il Ministero dello sviluppo economico ha respinto l’istanza di accesso documentale, con riguardo alla procedura di amministrazione straordinaria cui è soggetta Fe.- St. S.p.A.
2. La ricorrente in primo grado affermava di essere creditrice della Procedura per compensi professionali, e dopo alcuni solleciti per il pagamento dei suoi compensi intraprendeva un dia con i Commissari della Procedura. Arrivando ad un’ipotesi di transazione per 150.000 Euro, che però era condizionata alla valutazione del MISE e del Comitato di Sorveglianza, e dopo obiezioni da parte del Comitato di Sorveglianza, la dott.ssa De Si. Sa. chiedeva l’accesso agli atti al MISE onde poter conoscere le motivazioni del parere negativo espresso.
3. Il Ministero oggi appellante rigettava l’istanza di accesso, ritenendo non dimostrato l’interesse attuale e concreto, non rilevando alcuna competenza del Ministero nella gestione dello stato passivo (così come nel riconoscimento dei debiti delle procedure di amministrazione straordinaria) ed infine argomentando che la richiesta fosse generica.
4. La dott.ssa De Si. Sa. ha proposto ricorso ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm., chiedendo l’annullamento del rigetto dell’istanza di accesso agli atti e la conseguente condanna dell’Amministrazione all’ostensione dei documenti richiesti sulla base delle seguenti censure: Violazione del diritto di accesso quale principio generale dell’attività amministrativa; violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e del principio di trasparenza dell’attività amministrativa; violazione degli artt. 22, 23, 24 e ss della legge n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per difetto di motivazione, eccesso di potere. Si era costituito in giudizio il Ministero, chiedendo il rigetto del ricorso.
5. Il Tar per il Lazio ha accolto il ricorso, non confermando la posizione dell’Amministrazione che negava l’accesso in merito all’attualità e alla concretezza dell’interesse della ricorrente. Inoltre il primo giudice ha rigettato l’eccezione di incompetenza ministeriale, ritenendo che la richiesta di ostensione di atti relativi al procedimento autorizzativo rientra nel potere di vigilanza spettante al MISE. Il TAR ha accolto anche la censura in merito all’errata genericità dell’istanza.
6. Il Ministero ha proposto appello nei confronti della sentenza del TAR per il Lazio n. 8545/2021, ritenendo errata la ricostruzione proposta dal giudice di primo grado in ordine al diritto di accesso documentale ai documenti per come richiesti dalla dott.ssa De Si. Sa. .
A sostegno del ricorso il Ministero appellante deduce le seguenti censure:
1) error in iudicando circa la sussistenza di un diritto creditorio e difetti di interesse;
2) error in iudicando sulla sussistenza di un interesse difensivo;
3) violazione e falsa applicazione della normativa che ha accertato la competenza ministeriale sull’istanza ex art. 42 del d.lgs. 270/1990;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 24, comma 3 della legge 241/1990 in merito alla genericità della richiesta di documentazione.
7. Con ordinanza n. 5760/2021 del 22 ottobre 2021 la Sezione ha provvisoriamente sospeso la sentenza gravata, atteso che, diversamente, dall’ostensione dei documenti per cui è causa deriverebbe l’inutilità della prosecuzione del giudizio.
8. Si è costituito in giudizio la dott.ssa De Si. Sa., instando per il rigetto del ricorso.
9. Le parti hanno depositato memorie e documenti.
10. Successivamente le parti hanno depositato note di udienza, chiedendo il passaggio in decisione sulla base della trattazione scritta.
11. All’udienza del 20 gennaio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
12. L’appello è infondato.
13. Con il primo motivo dell’appello il Ministero critica la sentenza per aver erroneamente valutato la posizione creditoria della ricorrente in primo grado, non essendo supportata da alcun documento sottoscritto tra la Procedura in A.S. e lei. Ai fini del riconoscimento del proprio status di creditrice della Procedura, la dott.ssa De Si. Sa. non avrebbe mai presentato alcuna richiesta di ammissione allo stato passivo. Pertanto ai fini del diritto di accesso non sussisterebbe nei confronti dell’appellata alcuna situazione giuridicamente tutelata. Inoltre, l’ultima missiva con la quale sarebbe stato richiesto il pagamento dei compensi (29 dicembre 2014) comproverebbe la prescrizione di tali diritti. Essendo l’eventuale accertamento del credito e la sua ammissione allo stato passivo di competenza esclusiva del Tribunale fallimentare, anche eventuali atti transattivi delle pretese creditorie, che quindi incidono sui debiti della Procedura, rientrerebbero nella competenza del Tribunale fallimentare, e gli atti amministrativi, ai quali l’odierna appellata faceva riferimento nell’istanza di accesso, non potrebbero avere alcuna ricaduta sui diritti di credito. La specifica comunicazione con la quale i Commissari straordinari della Fe.- St. S.p.A. in A.S. avevano ritirato l’istanza di autorizzazione alla transazione ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 270/1999 avrebbe interrotto l’iter del procedimento amministrativo finalizzato all’eventuale provvedimento di autorizzazione, per cui sarebbe venuto meno ogni riferimento all’art. 42 del d.lgs. n. 270/1999, come indicato nella sentenza appellata. Non si potrebbe riconoscere una posizione giuridica da tutelare, anche a mezzo di accesso ai documenti amministrativi, a chiunque intrattenga una corrispondenza con gli Organi della Procedura, a prescindere da qualsiasi prova a sostegno delle proprie ragioni.
14. Il TAR, con la sentenza impugnata, ha statuito che “(…) non può condividersi la posizione dell’Amministrazione che ha negato l’accesso in considerazione, tra l’altro, della mancata prova della posizione creditoria della ricorrente, la quale – ad avviso della stessa difesa erariale – “non avendo formulato richiesta di ammissione allo stato passivo della Procedura, non risulta essere un soggetto creditore della Procedura e, dunque non potrebbe essere parte di una transazione, eventualmente da sottoporre ad autorizzazione ministeriale”. L’esistenza di un interesse risulta dalla richiamata corrispondenza intrattenuta con gli organi della procedura, ove a fronte di una documentata proposta transattiva, non può che riconoscersi, nei limiti della cognizione di questo giudizio, la titolarità di una posizione sostanziale coincidente con la pretesa creditoria vantata dalla ricorrente”.
Non convince dunque la censura dell’appellante che sull’asserita mancante pretesa creditoria si potrebbe negare il diritto all’accesso. Nel caso di specie, la richiesta di autorizzazione alla transazione formulata dai Commissari comprova il riconoscimento dell’esecuzione delle prestazioni eseguite in loro favore, altrimenti non ci poteva mai essere una base per una mediazione con il professionista in ordine ai compensi. L’eccezione di prescrizione del credito ex art. 2956 c.c. non coglie nel segno, in disparte il fatto che tale strumento difensivo appartiene al debitore e non all’organo di vigilanza, e dovrebbe essere affrontato in altra sede e da altro giudice. In ogni modo, non può essere invocata per denegare l’accesso, vanificando in questo modo ogni esercizio di tutela degli interessi. In tal senso si è espresso questo Consiglio di Stato, accertando invece la relativa legittimazione, qualora si possa dimostrare che gli atti oggetto dell’accesso? “abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, anche indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica” (Cons. Stato, sez. III, n. 8543/2020). La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi è di suo un bene della vita autonomo, meritevole di tutela separatamente dalle posizioni sulle quali abbia poi ad incidere l’attività amministrativa (Cons. Stato, sez. V, n. 4930/2020). L’appellata, ad ulteriore comprova del suo interesse concreto ed attuale, ha depositato copia di tre ricorsi dinanzi alla sezione fallimentare del Tribunale di Roma (RG 67274/2021, RG 67345/2021 e RG 67371/2021) con i quali ha chiesto l’ammissione al passivo ai sensi dell’art. 101 della legge fallimentare (doc. 1-3 del 9.12.2021).
15. A prosieguo, l’appellante si duole dell’errata considerazione del TAR in merito al diritto di accesso per esigenze difensive. Nella fattispecie in esame la questione non verterebbe sulla detenzione o meno degli atti presso il Ministero, ma sulla sussistenza di un interesse attuale, diretto e concreto all’accesso, oltre che strumentale rispetto agli atti richiesti con l’istanza di accesso. Nell’ipotesi di accesso difensivo, spetterebbe all’Amministrazione assumersi la responsabilità di dichiarare formalmente ed espressamente l’eventuale assenza dei documenti oggetto di accesso presso i propri archivi o banche dati cartacee o digitali o di dichiarare la mancata detenzione o custodia dei documenti richiesti, onde evitare che la richiesta di accesso sia formulata inutilmente e al buio da parte dell’accedente, non potendo quest’ultimo, per espresso divieto recato dall’art. 24 comma 3, L. 241/1990, formulare una richiesta meramente perlustrativa e di controllo.
16. La censura è infondata. L’appellante contesta la parte della pronuncia che aveva confermato che per l’accertamento del diritto di accesso di un creditore di un Procedura in A.S. è sufficiente che l’interesse, per come prospettato dalla parte istante in via difensiva, sia, anche solo in astratto, meritevole di giuridica tutela e sia collegato ai documenti di cui è chiesta l’ostensione, ma la critica proposta in sede di appello è generica e non riesce a superare con argomenti nuovi la tesi del TAR. Da qui l’inammissibilità della censura. Né risulta neanche conferente il richiamo alla sentenza dell’Adunanza Plenaria 4/2021. Il Supremo Consesso aveva chiarito che si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando. La richiesta di accesso oggetto di questo giudizio risulta basata invece su circostanze specifiche ed era sottesa a comprendere i motivi ostativi del diniego della transazione.
17. Con la terza censura il Ministero si lamenta dell’erroneità della sentenza appellata in merito al profilo della competenza ministeriale. L’articolo 42 del d.lgs. 270/1999 sarebbe stato erroneamente menzionato dal TAR e farebbe riferimento all’autorizzazione degli atti del Commissario Straordinario (compresi gli atti transattivi) relativi all’alienazione dei beni e, dunque, finalizzati al recupero degli attivi e non finalizzati al riconoscimento dei debiti. La questione sollevata dalla dott.ssa De Si. Sa. tenderebbe invece al riconoscimento di un proprio credito nei confronti della Procedura, e l’eventuale sussistenza di posizioni creditorie rientrerebbe quindi tra le attribuzioni del Tribunale fallimentare e non nel più generale potere di vigilanza spettante al MISE. L’istanza dei Commissari sarebbe successivamente anche stata ritirata dagli stessi Commissari straordinari.
18. Anche questo motivo non è fondato, dovendo invece confermare la statuizione del TAR. La competenza del MISE non è stata accertata in base ai soli compiti in materia di transazioni, ma invece l’accesso è stato considerato in un raggio più ampio proprio con riferimento alla procedura di amministrazione straordinaria, chiarendo che il soggetto investito dell’obbligo di detenere i documenti – quali atti fondamentali della società sottoposta alla procedura – deve essere individuato nel Ministero dello Sviluppo Economico, in ragione dei compiti istituzionali ad esso spettanti nell’ambito della stessa, alla luce della posizione di generale vigilanza sulla procedura allo stesso attribuita dall’art. 37 del d.lgs. 270/1999. Il TAR ha correttamente analizzato che si deve ritenere che grava sul Ministero l’obbligo di detenere e, comunque, di sovrintendere alla detenzione della documentazione inerente alla procedura della quale, in ogni caso, assume la responsabilità ultima anche nell’ipotesi in cui i documenti siano materialmente nella disponibilità dei Commissari, e ciò proprio in ragione dei menzionati rapporti tra il predetto organo e l’amministrazione vigilante. Questo è stato anche più volte accertato da codesto Consiglio di Stato (sez. VI, n. 3743/2015, id., n. 2005/2021; n. 374/2022).
Il Collegio non condivide neanche la doglianza che l’accesso riguardi gli atti dei Commissari per profili privatistici. Il procedimento autorizzatorio, oggetto dell’accesso denegato, ha invece chiaramente natura pubblicistica e rileva l’esponente come parte direttamente interessata e quindi titolata all’esercizio del diritto di accesso, sia per fini conoscitivi, sia per eventuali scopi giudiziari.
19. L’ultima doglianza riguarda la carenza di interesse all’accesso per genericità, respinta dal TAR Lazio. Il Ministero sostiene che i dati potrebbero essere contenuti in un numero di atti non definibili né determinabili a priori, e, pertanto, la portata dell’istanza non risulterebbe circoscritta, avendo invece finalità esplorative. Ciò sarebbe dovuto alla risalenza nel tempo dei presunti rapporti di consulenza, circostanza che imporrebbe una imponente attività di ricerca, anche all’interno degli atti in possesso dell’Amministrazione sulla procedura. Non si potrebbe accertare alcun riferimento puntuale ad un interesse attuale, diretto e concreto relativo ad una posizione giuridica da tutelare.
20. La censura è manifestamente infondata. La pronuncia di primo grado ha correttamente percorso i principi vigenti in materia e ha dato conto perché l’istanza indicasse tutti i necessari elementi di specificità per mettere l’amministrazione nelle condizioni di individuare l’oggetto dell’accesso. Il perimetro dell’istanza risulta invero circoscritto, specificata in più dal riferimento alla procedura di autorizzazione attivata su richiesta dei Commissari. In tale contesto il mero fatto che la richiesta riguarda atti risalenti al 2014 non può essere considerato ostativo. Non si può pretendere la conoscenza specifica da parte dell’esponente dei riferimenti di atti a lei sconosciuti. Non sembra al Collegio che la richiesta di ostensione dell’istanza dei commissari, dei pareri resi e degli atti di questo procedimento sia un’attività che provochi al Ministero una ricerca oltremodo gravosa, esistendo precisi elementi di individuazione sia dell’oggetto dell’istanza che degli atti richiesti. Un maggior grado di specificità risulta difficile per il richiedente, in quanto lo stesso accesso è sotteso a conoscere dettagli sconosciuti. L’obbligo di specificare i documenti per i quali si esercita il diritto di accesso non comparta la formale indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell’atto), ma può ritenersi assolto anche solo con l’indicazione dell’oggetto e dello scopo proprio dell’atto in questione ove, nei singoli casi di specie, risulti formulata in modo tale da mettere l’Amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda (Cons. Stato, sez. VI, n. 6441/2006).
21. Conseguentemente e in ragione di quanto sopra il presente giudizio di appello va respinto. Sussistono i presupposti per poter compensare le spese del grado di appello del presente giudizio tra le parti.
Obbligo di specificare i documenti per il diritto di accesso
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n. R.g. 8090/2021), lo rigetta.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Andrea Pannone – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere
Thomas Mathà – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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