Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 29 aprile 2019, n. 2774.
La massima estrapolata:
Nel concetto di concorso deve ricomprendersi qualsiasi procedura selettiva comparativa (caratterizzata dalla nomina di una commissione esaminatrice con poteri decisori e dalla formazione di una graduatoria finale di merito dei candidati all’esito di una valutazione comparativa), nonché le procedure selettive interne per l’accesso ad aree o fasce funzionali superiori, e che non hanno natura concorsuale le procedure nelle quali la scelta del destinatario dell’incarico costituisce, invece, espressione di una valutazione dell’ente pubblico di carattere discrezionale.
Sentenza 29 aprile 2019, n. 2774
Data udienza 14 febbraio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8302 del 2018, proposto da
I.N.P.S. – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del dott. Gi. Di Mo., rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avv.ti An. Gu. e Ma. Bo. Ne., con i quali elettivamente domicilia in Roma, via (…);
contro
Fe. CI., rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dal prof. avv. Ma. Pa. e dagli avv.ti Si. Fa. e Fl. Na. ed elettivamente domiciliata presso lo studio di questi in Roma, via (…)
nei confronti
Mu. An., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 4107/2018 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, Sezione terza quater, depositata il 13.04.2018, con la quale è stata annullata, in parte qua, la determinazione n. 186 del 21 dicembre 2010, recante i nuovi criteri per il conferimento di incarichi di coordinamento generale, unitamente alla determinazione n. 192 del 23 dicembre 2010, di conferimento dell’incarico di coordinamento generale dell’area statistico – attuariale
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio con appello incidentale della sig.ra Cinzia Ferrara;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2019 il Cons. Francesco Guarracino e uditi per le parti gli avvocati Ma. Bo. Ne. e Ma. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, la dott.ssa Cinzia Ferrara, dipendente dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale con l’incarico di Coordinatore centrale del Coordinamento statistico-attuariale, ha contestato il conferimento alla dott.ssa An. Mu. dell’incarico di Coordinamento generale dell’Area statistico-attuariale dell’Istituto, impugnando la determinazione n. 192 del 23 dicembre 2010 di conferimento dell’incarico e la presupposta determinazione n. 186 del 21 dicembre 2010 recante i nuovi criteri per il conferimento di incarichi di Coordinamento generale, adottati dal Presidente dell’Ente, e con motivi aggiunti ha chiesto la condanna del medesimo Istituto al risarcimento del danno per perdita di chance.
Con sentenza del 13 aprile 2018, n. 4107, il T.A.R. adito ha accolto il ricorso introduttivo, annullando gli atti impugnati, e respinto la domanda risarcitoria proposta coi motivi aggiunti.
Con ricorso in appello l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado.
L’appellata si è costituita proponendo appello incidentale contro il capo di rigetto della domanda risarcitoria e quello relativo alla compensazione delle spese di lite.
Alla pubblica udienza del 14 febbraio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – E’ controversa in giudizio la legittimità della determinazione, n. 192 del 23 dicembre 2010, con la quale il Presidente dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) ha conferito alla dott.ssa An. Mu. l’incarico di Coordinamento generale dell’Area statistico-attuariale dell’Istituto e della presupposta determinazione, n. 186 del 21 dicembre 2010, di adozione dei nuovi criteri per il conferimento di incarichi di Coordinamento generale.
2. – Il T.A.R. ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione sollevata dalle resistenti in primo grado con la seguente motivazione: “in disparte il fatto che dinanzi al Giudice ordinario, in relazione alla medesima controversia, l’odierna controinteressata, lì convenuta, deduceva il difetto di giurisdizione di quel Giudice, va rilevato sul punto che l’impugnativa investe in via immediata e diretta i criteri di selezione adottati con la determina n. 186 del 2010, quale atto generale di organizzazione – da cui è disceso il parimenti contestato conferimento di incarico – con cognizione attribuita al Giudice amministrativo (cfr. già Giudice del lavoro del Tribunale di Roma, sentenza n. 7372 del 2012). Sul tema giova aggiungere che si tratta dell’adozione dei criteri di “valutazione comparativa” per il conferimento dell’incarico de quo, da assegnare per l’appunto, ex art. 33, comma 2 del CCNL Area VI Dirigenza Enti pubblici non economici e Agenzie fiscali, tramite “specifica procedura selettiva” (cfr. all.15, 13 al ricorso), con devoluzione della giurisdizione dunque, ex art. 63, comma 4 del D.Lgs. n. 165 del 2001, al Giudice amministrativo (cfr., tra le altre, TAR Abruzzo n. 624 del 2015). E non convincono sul punto le argomentazioni spese dalla controinteressata e dall’INPS, giacchè non si tratta, come visto, di mera nomina fiduciaria, le illegittimità contestate inoltre fanno riferimento in via immediata e diretta ad atto antecedente a quello di conferimento dell’incarico, si ha riguardo in ultimo ad una progressione verticale di carriera, da Coordinatore centrale a Coordinatore generale (cfr., tra le altre, TAR Marche n. 424 del 2017)”.
3. – La questione di giurisdizione è riproposta in questa sede con il primo motivo di appello dell’I.N.P.S.
Sostiene l’appellante che, nel caso di specie, si verte di una procedura selettiva interna, tra soggetti muniti della stessa qualifica, per il conferimento di un incarico che non dà luogo a sovrapposizione gerarchica tra dipendenti appartenenti allo stesso ruolo, ha carattere temporaneo ed è revocabile; pertanto, essa non comporta il passaggio da un’area ad un’altra o l’attribuzione di una nuova qualifica giuridica e la relativa delibera di indizione, n. 186 del 2010, ha natura di atto negoziale di gestione del rapporto di lavoro e non già di atto di macro – organizzazione che detta le linee generali di organizzazione degli uffici o di conferimento della titolarità degli stessi.
Da qui la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale, precisa l’I.N.P.S., sarebbe intanto pendente l’appello contro la citata sentenza di prime cure del Giudice del lavoro.
4. – Il motivo è fondato e va accolto nei limiti appresso precisati.
5. – L’art. 63, commi 1 e 4, del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, devolve al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle concernenti l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti, conservando alla giurisdizione del giudice amministrativo solo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti e, in sede di giurisdizione esclusiva, quelle relative ai rapporti di lavoro del personale mantenuto in regime di diritto pubblico.
In applicazione di questi principi, la Corte regolatrice ha più volte affermato che le controversie relative al conferimento degli incarichi dirigenziali, anche se implicante l’assunzione a termine di soggetti esterni, sono di pertinenza del giudice ordinario purché la selezione del destinatario dell’incarico non abbia carattere concorsuale (ex multis, Cass. SS.UU. 5 aprile 2017, n. 8799).
Al riguardo, ha precisato che nel concetto di concorso deve ricomprendersi qualsiasi procedura selettiva comparativa (caratterizzata dalla nomina di una commissione esaminatrice con poteri decisori e dalla formazione di una graduatoria finale di merito dei candidati all’esito di una valutazione comparativa), nonché le procedure selettive interne per l’accesso ad aree o fasce funzionali superiori, e che non hanno natura concorsuale le procedure nelle quali la scelta del destinatario dell’incarico costituisce, invece, espressione di una valutazione dell’ente pubblico di carattere discrezionale (ex ceteris, Cass. SS.UU. 13 novembre 2018, nn. 29080 e 29081).
La giurisdizione residuale del giudice amministrativo, dunque, concerne soltanto le controversie relative a procedure concorsuali strumentali all’assunzione od alla progressione in un’area o fascia qualitativamente superiore a quella di appartenenza e va dall’inizio delle operazioni concorsuali, con l’adozione del bando – con il quale l’Amministrazione manifesta all’esterno la decisione di reclutare un certo numero di dipendenti – fino all’approvazione della graduatoria definitiva, senza estendersi al successivo atto di nomina (Cass. SS.UU. 21 dicembre 2018, n. 33212).
La Corte regolatrice ha chiarito, altresì, che spetta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo la controversia nella quale la contestazione, viceversa, investa direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la deduzione della non conformità a legge degli atti organizzativi attraverso i quali le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi o determinano le dotazioni organiche complessive (art. 2, comma 1, D.lgs. n. 165/2001), e ciò sul rilievo che possono darsi situazioni nelle quali la contestazione in giudizio della legittimità di quegli atti, espressione di poteri pubblicistici, implica la deduzione di una posizione di interesse legittimo, nella quale il rapporto di lavoro non costituisce l’effettivo oggetto del giudizio, ma, per così dire, lo sfondo rilevante ai fini di qualificare la prospettata posizione soggettiva del ricorrente, derivando gli effetti pregiudizievoli direttamente dall’atto presupposto (ex plurimis, Cass. SS.UU. 31 maggio 2016, n. 11387; 8 giugno 2016, n. 11712; n. 33212 del 2018 cit.).
6. – Facendo applicazione di questi canoni, rientra nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo l’impugnazione della determinazione n. 186 del 2010, la quale, dettando i “nuovi criteri per il conferimento di incarichi di coordinamento generale delle Aree professionali legale, statistico attuariale e tecnico edilizia”, rientra tra gli atti di macro-organizzazione di cui all’art. 2 del D.lgs. 165/01 e, in particolare, tra quelli che “individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi”.
Non altrettanto può dirsi per l’impugnazione della successiva determinazione di conferimento dell’incarico, n. 192 del 2010, che costituisce un atto negoziale di gestione del singolo rapporto di impiego, assunto dall’amministrazione con i poteri e le capacità del privato datore di lavoro, la cui cognizione appartiene, per regola generale, alla giurisdizione del giudice ordinario in materia di pubblico impiego privatizzato.
E’ da escludere, infatti, che si verta di uno dei casi specificamente sottratti a quest’ultima dal testo unico sul pubblico impiego e, in particolare, di una controversia in materia di procedure concorsuali, spettante alla giurisdizione del giudice amministrativo.
La procedura di cui si controverte nel caso di specie è una selezione interna, riservata al solo personale già in servizio e finalizzata non già a consentirne l’accesso ad una fascia o area superiore a quella di appartenenza, bensì al conferimento, ferma restando la qualifica ed il livello di appartenenza (e salva l’attribuzione di una diversa indennità di funzione), di un incarico avente come contenuto la razionale distribuzione dei compiti tra i professionisti dell’area di appartenenza e la promozione della necessaria uniformità di indirizzo, il quale, per espressa previsione del C.C.N.L., non dava luogo a sovraordinazione gerarchica di alcun tipo nei confronti di altri professionisti, era di natura temporanea ed era revocabile anche prima della scadenza (art. 33 C.C.N.L. Area VI della dirigenza degli Enti Pubblici non economici e delle Agenzie Fiscali per il quadriennio normativo 2006-2009, sottoscritto il 21 luglio del 2010: doc. 13 produzione della ricorrente in primo grado).
A questa conclusione è già pervenuta la giurisprudenza con riferimento al precedente C.C.N.L. del 16 febbraio 1999 (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III Ter, 25 ottobre 2010, n. 32961, richiamando Cass., SS.UU., 7 luglio 2009, n. 15850, in fattispecie analoga).
Il carattere non concorsuale della procedura è, poi, esclusa dal fatto che non si è trattato di una selezione comparativa di candidati svolta da un’apposita commissione esaminatrice mediante valutazione, attraverso criteri predeterminati, di titoli o di prove finalizzate a saggiarne il grado di preparazione e di capacità e conclusa con la formulazione di una graduatoria finale recante i giudizi attribuiti a tutti i concorrenti ammessi, ma di una procedura finalizzata ad accertare, tra coloro che hanno presentato domanda, il profilo professionale maggiormente rispondente alle esigenze di copertura dell’incarico.
Tanto chiaramente emerge dalla descrizione della procedura di conferimento dell’incarico disciplinata nell’allegato alla determinazione n. 186 del 2010, nonché dal verbale della riunione del 22 dicembre 2010 al cui esito il Direttore generale dell’INPS ha individuato la candidata ritenuta più idonea a ricoprire l’incarico (doc. 12 della produzione di primo grado dell’Istituto).
Come visto poc’anzi, infatti, per concorso si intende la procedura di valutazione comparativa sulla base dei criteri e delle prove fissate in un bando da parte di una commissione esaminatrice con poteri decisori e destinata alla formazione di una graduatoria finale di merito dei candidati, mentre al di fuori di questo schema l’individuazione del soggetto cui conferire l’incarico costituisce l’esito di una valutazione di carattere discrezionale, che rimette all’amministrazione la scelta, del tutto fiduciaria, del candidato da collocare in posizione di vertice, ancorché ciò avvenga mediante un giudizio comparativo tra curricula diversi (ex ceteris, C.d.S., sez. V, 4 aprile 2017, n. 1549).
7. – Nel merito, Il Giudice di primo grado, osservando che alla dott.ssa Mundo era stato affidato in via provvisoria e poi prorogato proprio l’incarico di Coordinatore generale, la qual cosa le avrebbe consentito di prevalere nella procedura per l’assegnazione in via definitiva del medesimo incarico, ha accolto il ricorso ed annullato la determinazione n. 186 del 2010 rilevando che “non poteva essere considerato, come criterio di valutazione, poi rivelatosi determinante, l’aver ricoperto in via provvisoria l’incarico in esame, prorogato per anni, senza l’espletamento di apposita procedura selettiva, con effetti fortemente discriminatori (cfr. sul punto quanto rilevato anche da Corte Conti, Sez. Controllo Enti, determina n. 84 del 2010, all.14 al ricorso). […] A ciò vanno aggiunti, come significativi dati sintomatici di svolgimento illegittimo del procedimento – che doveva assumere carattere selettivo-comparativo -, da un lato che il suo iter è stato completato nell’arco di due soli giorni (cfr. all.15, 18 al ricorso, all.12 atti INPS), dall’altro che non risulta essere stata data tempestiva e adeguata pubblicità né alla delibera di adozione dei criteri di valutazione, né all’avvio della procedura”.
8. – Col secondo motivo di appello l’INPS sostiene, in senso contrario, di aver ridefinito, col provvedimento impugnato, i criteri per il conferimento degli incarichi di Coordinamento generale di tutte le aree professionali dell’Istituto (legale, tecnico edilizio e statistico attuariale) in ossequio alla nuova normativa contrattuale entrata in vigore nel luglio 2010 e che l’aver previsto la valutabilità anche del periodo pregresso di svolgimento provvisorio dell’incarico non sarebbe stato irrazionale, irragionevole od illogico.
9. – Il motivo è fondato.
10. – Il secondo comma dell’art. 33 del succitato C.C.N.L. del 21 luglio 2010 ha previsto che “Gli incarichi di coordinamento generale sono conferiti per ciascuna area professionale, mediante specifica procedura selettiva. Gli enti, in relazione alle esigenze connesse alla propria organizzazione generale e all’organizzazione del lavoro nell’ambito di ciascuna area professionale, definiscono, con gli atti previsti dai propri ordinamenti, i requisiti, i criteri, i contenuti e le modalità di svolgimento della procedura selettiva nonché i criteri per la determinazione della durata degli incarichi di coordinamento generale nonché quelli per la revoca, anche anticipata, degli stessi”.
In precedenza il contratto collettivo stabiliva, invece, che il conferimento degli incarichi di coordinamento (generale, centrale e periferico) avvenisse all’esito di una selezione affidata ad un’apposita commissione integrata da uno o più esperti esterni e tenuta ad applicare criteri obiettivi di valutazione articolati su una serie di elementi predeterminati nel medesimo contratto collettivo.
A quest’ultimo rispondeva la disciplina sull’affidamento degli incarichi di coordinamento approvata con deliberazione n. 634 del 2 giugno 1998 del consiglio di amministrazione dell’INPS, che prevedeva la formazione di graduatorie di merito sulla base dei punteggi attribuiti dalle commissioni valutatrici, composte dal Direttore generale dell’Ente o suo delegato e da un docente universitario, e l’eventuale scorrimento delle graduatorie medesime in caso di rinuncia, decadenza o annullamento del conferimento degli incarichi (doc. 1 della produzione di primo grado dell’Istituto).
Al nuovo accordo collettivo del 21 luglio 2010 risponde la disciplina sull’affidamento degli incarichi di coordinamento generale approvata con la determinazione n. 186 del 21 dicembre 2010 del Presidente dell’INPS.
Quest’ultima è dichiaratamente indirizzata a valorizzare “maggiormente i profili di reale spessore individuale, correlati a consolidate esperienze professionali, rispetto ad aspetti, comunque rilevanti, ma con carattere di valutazione predeterminata e meccanicistica”, sulla premessa che la natura fiduciaria degli incarichi di coordinamento generale, che si risolvono, tra l’altro, in attività di consulenza, orientamento e partecipazione alla definizione delle strategie di carattere generale dell’Istituto, “impone di dare maggiore risalto alle caratteristiche individuali di esperienza e capacità organizzativa nella selezione degli aspiranti alla funzione di Coordinatore Generale, in analogia a quanto previsto dalla determinazione commissariale n. 188 del 16 ottobre 2009 per il conferimento di incarichi di livello dirigenziale generale” (cfr. Allegato A alla delibera cit., pag. 2).
La modifica in sede di contrattazione collettiva della disciplina del conferimento degli incarichi in questione palesa, nel confronto con quanto stabilito nell’accordo previgente, la volontà di riconoscere al datore di lavoro pubblico un’ampia discrezionalità che si esercita, dapprima, nell’autonoma fissazione dei requisiti, dei criteri, dei contenuti e delle modalità di svolgimento della procedura selettiva (diversamente da quanto in precedenza previsto) e, poi, nella scelta della figura ritenuta più idonea a ricoprire l’incarico, che non occorre più che sia effettuata da una commissione caratterizzata dalla presenza di uno o più componenti esterni, estranei ad ogni logica fiduciaria. In questo quadro, la procedura selettiva che pure dev’essere svolta per individuare il candidato più rispondente alle esigenze dell’amministrazione non è, come si è detto in precedenza, una procedura concorsuale, a meno che i regolamenti organizzativi diversamente prevedano.
Il provvedimento impugnato rispecchia la nuova impostazione e sfugge, perciò, alle critiche relative ad un suo presunto contrasto con la contrattazione collettiva.
In quest’ottica non è illogico che, insieme all’anzianità professionale, i criteri di selezione prefissati dalla determinazione n. 186 del 2010 valorizzino l’esperienza maturata in precedenti incarichi di coordinamento generale o centrale (e, nelle aree diverse da quella statistico-attuariale, regionale o distrettuale con funzioni di coordinamento regionale) svolti sulla base di un incarico formale, anche se conferito a titolo provvisorio, anziché definitivo, poiché il diverso titolo non muta il valore della professionalità così acquisita.
Il criterio, d’altronde, è comune alla diverse aree professionali ed agli atti del giudizio non vi sono elementi che inducano a ritenere che lo stesso sia stato preordinato al fine di favorire un soggetto in danno di un altro.
La stessa questione della legittimità del conferimento provvisorio dell’incarico di coordinamento alla dott.ssa Monda e della sua proroga, su cui incentrano i rilievi della Corte dei Conti evocati dal Giudice di primo grado, è del tutto estranea alla validità della deliberazione sui nuovi criteri per il conferimento degli incarichi di coordinamento generale, potendo al più, astrattamente, rilevare sul piano della corretta applicazione di quei criteri nello specifico procedimento attivato per la copertura definitiva dell’incarico.
Ma, come si è poc’anzi detto, il sindacato sull’atto negoziale di conferimento dell’incarico (la determinazione n. 192 del 2010) appartiene alla giurisdizione ordinaria ed era, perciò, precluso al T.A.R. ogni apprezzamento al riguardo, anche in merito al fatto che il contestato criterio di valutazione, fosse risultato o meno determinante (lo nega l’INPS), potesse essere integrato da “l’aver ricoperto in via provvisoria l’incarico in esame, prorogato per anni, senza l’espletamento di apposita procedura selettiva”.
Per la stessa ragione il T.A.R., diversamente da quanto ha fatto, non poteva giudicare neppure degli altri profili inerenti allo svolgimento del procedimento di cui trattasi, quale la sua durata o la pubblicità dell’avvio della procedura e degli stessi criteri di valutazione, di cui eventualmente si occuperà il giudice civile già adito nel parallelo giudizio innanzi a sé .
11. – Restano assorbiti il terzo ed il quarto motivo di appello, che investono il peso riconosciuto all’esperienza pregressa della dott.ssa Mundo nel conferimento dell’incarico ed i profili di pubblicità e durata della procedura medesima, nonché il quinto motivo di appello sulla presunta contraddittorietà tra dispositivo e motivazione della sentenza di primo grado.
12. – L’appello incidentale sul rigetto della domanda risarcitoria deve essere respinto, una volta riformata la sentenza di primo grado nel senso dell’infondatezza dell’impugnazione della delibera n. 186 del 2010 e del difetto di giurisdizione sull’atto di conferimento dell’incarico, poiché, quanto al primo, difetta anzitutto il presupposto dell’ingiustizia del danno lamentato e, quanto al secondo, la relativa questione risarcitoria appartiene anch’essa alla giurisdizione ordinaria.
13. – La questione della sufficienza della motivazione della compensazione delle spese di lite nella sentenza di primo grado è superata dalla necessità, a seguito dell’accoglimento dell’appello principale, di regolare nella presente decisione le spese del doppio grado di giudizio.
14. – Per queste ragioni, in conclusione, va accolto l’appello principale e respinto l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso proposto in primo grado deve essere dichiarato inammissibile, relativamente alla domanda di annullamento della determinazione n. 192 del 23 dicembre 2010, perché proposta al giudice non munito di giurisdizione anziché al giudice ordinario, e per il resto, compresi i motivi aggiunti, respinto.
15. – La natura della vicenda controversa e la parziale novità delle questioni esaminate giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello principale, respinge l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara in parte inammissibile il ricorso proposto in primo grado, indicando nel giudice ordinario il giudice cui è devoluta la controversia sulla determinazione n. 192 del 23 dicembre 2010, e per il resto lo respinge.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Giulia Ferrari – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore
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