Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 29 luglio 2019, n. 5304.
La massima estrapolata:
Deve essere assicurata la partecipazione di tutti soggetti proprietari di immobili alle modifiche della convenzione di lottizzazione.
Sentenza 29 luglio 2019, n. 5304
Data udienza 4 giugno 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 5174 del 2010, proposto da Ci. Pi. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fr. Ma. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An.De An. in Roma, via (…),
contro
– l’Associazione Le. Onlus ed altri, non costituiti in giudizio;
– ed altri;
nei confronti
Comune di (omissis) ed altri non costituiti in giudizio;
2) numero di registro generale 5110 del 2010, proposto da Sa. Be. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fa. Me.e Ma. Gr. Lo., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, corso (…)
contro
– l’Associazione Le. Onlus, non costituita in giudizio;
– il Comparto III Nucleo Turistico Residenziale Porto (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ra. De An., Ma. Vi., Fr. Pa. Bo., Ma. Ma. e Gi. Si., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale (…)
nei confronti
– Comune di (omissis) ed altri, non costituiti in giudizio;
– ed altri;
3) numero di registro generale 5173 del 2010, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pi. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. De An. in Roma, via (…)
contro
– l’Associazione Le. Onlus ed altri, non costituiti in giudizio;
– ed altri;
nei confronti
Co. S.r.l. ed altri, non costituiti in giudizio;
tutti per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (sezione Seconda) n. 191/2010, resa tra le parti, concernente concessioni edilizie per la realizzazione di unità abitative.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Ar. Mi. ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2019, il Cons. Carla Ciuffetti, uditi per le parti l’avv.to Ma. Gr. Lo. e l’avv.to Pi. Co. su delega dell’avv.to Fr. Co.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La vicenda oggi all’esame della Sezione riguarda alcune concessioni edilizie rilasciate dal Comune di (omissis) a società immobiliari per la realizzazione di edifici nella località “(omissis)”, oggetto di un piano di lottizzazione (PdL), approvato dal Consiglio comunale dell’Ente in data 28 febbraio 1975.
Tale piano, di durata decennale, prevedeva la realizzazione, nelle aree di lottizzazione, di edifici per una volumetria complessiva di mc. 115.500, con inedificabilità assoluta nella fascia di 150 metri dalla linea di battigia.
La relativa convenzione urbanistica era stata stipulata in data 15 ottobre 1976 tra il Comune di (omissis) e la Gredos S.a., società di diritto svizzero, cui era succeduta prima la Ci. Pi. S.p.a. (in seguito divenuta S.r.l.), poi la società Immobilmare S.r.l. dalla quale si scindeva, in data 6 dicembre 2007, la società Sa. Be. S.r.l., al cui patrimonio la società Immobilmare S.r.l. conferiva anche il terreno edificabile sito nel Comune di (omissis) in località Porto (omissis).
La convenzione urbanistica era stata oggetto di due varianti, intervenute nel 1979 e nel 1999, che avevano modificato disposizioni planivolumetriche, tipologie edilizie e l’organizzazione dei comparti di suddivisione della lottizzazione, che venivano aumentati da quattro a cinque.
In data 15 aprile 1999, il Comune di (omissis) aveva stipulato con la Ci. Pi. S.r.l. una nuova convenzione di lottizzazione, i cui comparti residenziali venivano aumentati di due ulteriori unità con una variante approvata nel 2004 su istanza della società immobiliare Co. S.r.l..
Una successiva convenzione urbanistica veniva conclusa in data 6 dicembre 2006 dal Comune di (omissis) con quest’ultima società .
2. Con distinti ricorsi, riuniti in corso di giudizio, gli odierni appellati, insieme ad altri soggetti, avevano adito il Tar per la Sardegna, contro il Comune di (omissis), nei confronti di Immobilmare S.r.l., Ci. Pi. S.r.l., Co. S.r.l. e (omissis) S.r.l., per l’annullamento delle concessioni edilizie nn. 53-54-55-56-57, rilasciate dallo stesso Comune, in data 13 giugno 2007, alla Immobilmare S.r.l.. Tali concessioni riguardavano la realizzazione, nel V comparto residenziale della lottizzazione in questione, di cinque unità immobiliari, situate a meno di 300 metri dalla linea di battigia. Essi avevano impugnato anche il nulla osta paesistico in data 18 maggio 2006, n. 6266, rilasciato dal Responsabile del Settore tecnico comunale e il parere, in data 3 maggio 2006, dell’Ufficio comunale tutela del paesaggio, nonché le deliberazioni del Consiglio comunale n. 39, in data 11 novembre 1998, n. 7, in data 5 febbraio 1999, n. 16, in data 19 giugno 2003, n. 39, in data 26 novembre 2004, n. 8, in data 11 marzo 2005 e n. 37, in data 12 agosto 2005, queste due ultime “limitatamente alla parte in cui assegnano alla lottizzazione (omissis) ulteriori mc. 16.776 edificabili”.
A motivo di impugnazione, i ricorrenti deducevano la violazione del vincolo d’inedificabilità assoluta nei 300 metri dalla linea di battigia stabilito dall’art. 10-bis, comma 1, lett. a), della l.r. n. 45/1989, introdotto dalla l.r. n. 23/1993 non essendovi i presupposti per applicare l’esenzione dal vincolo stabilita dal comma 2, lett. b), del medesimo articolo, la difformità di tali atti rispetto alla conformazione urbanistica prevista dalle varianti approvate nel 1999 e nel 2004, la mancanza del nulla osta paesistico regionale, l’assorbimento e il superamento della volumetria complessiva disponibile, il conflitto di interessi e la violazione del conseguente dovere di astensione da parte di soggetti che avevano concorso all’adozione delle delibere consiliari impugnate, l’approvazione di varianti dell’originaria convenzione oltre il termine di efficacia decennale di quest’ultima (da considerare quindi come nuove convenzioni) e senza il consenso di tutti i proprietari della lottizzazione.
In primo grado si erano costituite Ci. Pi. S.r.l., Immobilmare S.r.l. e Co. S.r.l. ed era intervenuto ad opponendum il proprietario di un immobile ricadente nel comparto V.
Il Tar aveva disposto una consulenza tecnica d’ufficio (CTU) per accertare quali opere di urbanizzazione fossero state realizzate entro l’anno di scadenza dell’originario piano di lottizzazione, cioè il 1986, e quali, invece, in epoca successiva, nonché per verificare se le impugnate concessioni edilizie fossero o meno conformi alle tipologie previste dagli atti della lottizzazione e se, comunque, da esse derivasse il superamento della cubatura massima ivi prevista.
Il Tar, riuniti tutti i ricorsi, dichiarata l’inammissibilità di alcuni di essi tra cui quello presentato da Le., per difetto di legittimazione e di un valido mandato alle liti, ha accolto gli altri, annullando i provvedimenti impugnati nella parte in cui consentivano la realizzazione di edifici nell’ambito della fascia di rispetto di 300 metri dalla linea di battigia in violazione del vincolo di inedificabilità assoluta di cui al citato art. 10-bis della l.r. n. 45/1989.
3. Con i ricorsi in epigrafe, il Comune di (omissis), Ci. Pi. S.r.l. e Sa. Be. S.r.l., non costituita nel ricorso di primo di grado, hanno presentato appello avverso la suddetta sentenza.
4. Con separati atti, in data 18 luglio 2011, si sono costituiti il Comparto III del nucleo turistico residenziale Porto (omissis), i signori Rolando Giacomini, Armando Milani e Mario Milani, nonché i signori Marcello Ottaviani, Lorenzo Marino, Angelo Mariano e Bruno Scagnetti, riproponendo i motivi dei ricorsi di primo grado e chiedendo il rigetto dei ricorsi indicati in epigrafe.
5. Nell’udienza pubblica di discussione, il difensore dell’appellante Immobilmare S.r.l., avv.to M. G. Longo, ha depositato, con l’autorizzazione del Collegio, la sentenza n. 685/2017, con la quale il Tribunale Ordinario di Roma – Sezione Fallimentare ha dichiarato il fallimento della suddetta società .
6. Preliminarmente il Collegio, dopo aver preso atto del deposito della suddetta sentenza dichiarativa del fallimento di Immobilmare S.r.l., dispone la riunione dei ricorsi nn. 5110/2010, 5173/2010 e 5174/2010 ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a..
Quanto all’ulteriore appello (n. 5111/2010) proposto avverso la medesima sentenza da Immobilmare S.r.l., con separata ordinanza è stata disposta l’interruzione del giudizio in ragione del sopravvenuto fallimento di detta società .
7. Con i presenti ricorsi sono dedotti i seguenti motivi di appello:
– erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di tardività dei ricorsi di primo grado formulata dagli odierni appellanti. A motivo del rigetto, il Tar aveva ritenuto che tale eccezione, per l’impugnazione delle concessioni edilizie, trovasse “ostacolo nel fatto che, in assenza di notifica individuale, la conoscenza di tali provvedimenti non può essere desunta dalla pubblicazione all’albo pretorio del Comune e neppure collegata all’intervenuto svolgimento di lavori oggetto della concessione”, poiché “ai fini della decorrenza dei termini per l’impugnazione di una concessione edilizia, occorre che le opere realizzate rivelino, in modo certo ed univoco, le loro caratteristiche e, quindi, l’entità delle violazioni urbanistiche e della lesione eventuale derivante dal provvedimento”. Ad avviso degli appellanti, invece, in base all’art. 20, comma 7, secondo e terzo periodo, del d.P.R. n. 380/2001 (per cui “Dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia al pubblico, mediante affissione all’Albo Pretorio. Gli estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto presso il cantiere, secondo le modalità stabilite dal Regolamento Edilizio”), ai fini della valutazione della tempestività dell’impugnazione giurisdizionale di un permesso di costruire, rileva la conoscibilità di tale permesso attraverso la pubblicazione nell’albo pretorio e l’esposizione nel cantiere del cartello con gli estremi del permesso di costruire che rende conto dell’inizio dei lavori attraverso l’apposito avviso. Non si poteva, invece, dare rilievo alla data di accesso agli atti effettuato dai ricorrenti in primo grado ai sensi degli art. 22 e ss. della l. n. 241/1990, poiché un tale riferimento temporale avrebbe consentito a chiunque ne avesse avuto interesse di impugnare il titolo edilizio, anche a lavori conclusi da anni, essendo sufficiente esperire un accesso agli atti del tutto strumentale solo a precostituire una decorrenza temporale favorevole per ricorrere in giudizio. Inoltre, poiché le impugnazioni delle concessioni edilizie erano dirette ad avversare in radice il diritto di edificazione, la percezione della lesività degli interventi edilizi poteva essere avvertita fin dall’inizio dei lavori. Dunque, il termine per ricorrere era decorso già dal momento della preparazione del cantiere e dell’inizio dei lavori, avvenuto nell’immediatezza del rilascio delle concessioni edilizie. Inoltre, secondo gli appellanti, da un lato, la conoscenza degli atti impugnati era desumibile in via presuntiva, in quanto quasi tutti i ricorrenti in primo grado asserivano di essere proprietari di case ricadenti nel piano di lottizzazione; dall’altro, tuttavia, tali ricorrenti non avevano dato prova in primo grado del titolo di proprietà, dell’interesse ad agire, del non aver prestato, essi o i loro dante causa, acquiescenza ai risalenti atti del Comune. A sostegno dell’eccezione di tardività, gli appellanti facevano presente che, da verbale di condominio in data 3 agosto 2008, risultava che i condomini fossero a conoscenza del rilascio delle nuove concessioni; quindi almeno da quella data doveva farsi decorrere il termine per impugnarle;
– erroneità della sentenza ove aveva respinto l’eccezione di difetto di legittimazione dei ricorrenti in primo grado, ritenendo che, invece, che essi, “mediante copiosa produzione in giudizio degli atti di provenienza dei terreni”, avessero “adeguatamente dimostrato la titolarità di una posizione soggettiva legittimante la proposizione del ricorso”. Secondo gli appellanti, invece, i ricorrenti avrebbero prodotto dichiarazioni generiche, dalle quali non era desumibile il loro titolo di proprietà né, qualora fossero proprietari di costruzioni, quale ne fosse la concessione edilizia e se fosse stata rilasciata proprio in base alla clausola di esclusione del vincolo di inedificabilità di cui all’art. 10-bis, comma 2, lett. b), della l.r. n. 45/1989, della quale i ricorrenti in primo grado contestavano l’applicazione; in ogni caso, tali ricorrenti non avevano evidenziato l’omogeneità di interesse, che avrebbe potuto legittimare la proposizione di un ricorso collettivo;
-erroneità della sentenza impugnata ove aveva respinto l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi di primo grado per omessa impugnazione delle delibere del Consiglio comunale n. 8/2005 e 37/2005, per profili ulteriori rispetto a quello dell’assegnazione alla lottizzazione (omissis) di ulteriori mc. 16.776 per insediamenti residenziali. Posto che la consulenza tecnica d’ufficio (CTU) svolta in primo grado aveva accertato, come dichiarato nella relazione del consulente, che “il volume di 16.776 mc., dunque, è il residuo realizzabile e non già un ulteriore volume concesso in più alla lottizzazione”, l’attribuzione di tale volumetria costituiva un atto dovuto alla luce dell’entrata in vigore della l.r. n. 8/2004 (in particolare, degli artt. 4 e 6) per individuare le lottizzazioni assoggettate alla nuova disciplina più restrittiva dal punto di vista dei vincoli di inedificabilità . Quindi, i ricorrenti in primo grado avrebbero dovuto impugnare tali delibere anche nella parte in cui con esse il Comune di (omissis) riconosceva che il piano di lottizzazione in questione non solo era parte integrante, con valenza attuativa, dello strumento urbanistico generale, ma che potevano esserne completate le previsioni edificatorie con atti successivi alle stesse delibere, tra cui le impugnate concessioni edilizie;
– erroneità della sentenza impugnata laddove aveva respinto l’eccezione di improcedibilità dei ricorsi di primo grado per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti, aventi causa degli originari lottizzanti, proprietari di immobili ricadenti nella lottizzazione, in quanto tali immobili erano fondati su titoli edilizi assentiti in base agli atti impugnati davanti al Tar;
– erroneità della sentenza impugnata laddove aveva respinto l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi di primo grado per mancanza della prospettazione e della prova di un danno derivante dalle varianti alla convenzione di lottizzazione impugnata;
– erroneità della sentenza impugnata circa un presupposto di fatto, laddove ha annullato gli atti impugnati ritenendo che le varianti intervenute dopo la scadenza del termine decennale di durata della originaria convenzione di lottizzazione “avrebbero dovuto ricevere il consenso di tutti gli originari lottizzanti”. Infatti, l’originaria convenzione in data 15 ottobre 1976 era stata stipulata dal Comune con un solo soggetto, la Gredos S.a., cui era succeduta la Ci. Pi. S.p.a. (poi S.r.l.) che aveva progettato le ulteriori varianti: quindi la variante aveva effettivamente il consenso dell’originario lottizzante, in quanto esso era la stessa Ci. Pi. S.p.a.. Il Tar sarebbe comunque incorso in errore anche nell’eventualità che abbia inteso riferirsi agli aventi causa degli originari lottizzanti, in quanto il “Regolamento di comunione”, che disciplina i rapporti tra tutti i proprietari di immobili della lottizzazione, prevede la facoltà dell’originario lottizzante, quindi di Ci. Pi. S.p.a., di “modificare da sola, senza il consenso dei suoi aventi causa, fino a che non saranno vendute tutte le unità immobiliari” le previsioni urbanistiche del PdL e le convenzioni edilizie con il Comune;
– erroneità della sentenza laddove aveva ritenuto l’inapplicabilità dell’art. 10-bis, comma 2, lett. b), della l.r. n. 45/1989 – che esclude dal vincolo di inedificabilità nei 300 metri dalla linea di battigia “le aree interessate da piani attuativi già convenzionati che abbiano avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione alla data del 17 novembre 1989” – a motivo del fatto che le opere di urbanizzazione, che avrebbero dovuto essere concluse nel termine decennale del piano di lottizzazione, invece non sarebbero state ultimate quantomeno sino al 1999. Con ciò, il primo giudice aveva ritenuto di conformarsi alla consolidata linea interpretativa della Sezione Seconda del Tar per la Sardegna, secondo la quale la deroga al vincolo di inedificabilità “presuppone che non sia infruttuosamente scaduto il termine decennale previsto, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, dall’art. 28 della legge 1142/1950” dopo il quale “il successivo completamento delle opere non sarebbe più giuridicamente lecito” e “sarebbe, quindi, illogico consentire, in un simile contesto, la realizzazione di nuovi insediamenti edilizi persino in deroga al generale divieto relativo alla fascia di 300 metri dalla linea di battigia previsto dalla l.r. 45/1989”. Secondo gli appellanti, il Tar avrebbe ritenuto non completate le opere di urbanizzazione alla scadenza del termine del PdL, dando rilievo erroneamente al mancato completamento della viabilità secondaria della lottizzazione, pur non essendo tale viabilità contemplata dal PdL; gli atti della lottizzazione, infatti, si sarebbero limitati a prevedere la realizzazione soltanto di un asse portante stradale, come sarebbe risultato anche dalla relazione del CTU. Gli appellanti deducono che, entro il suddetto termine decennale, le opere di urbanizzazione erano quasi del tutto completate, mancando “soltanto alcune (trascurabilissime, sotto il profilo funzionale) rifiniture”, quali il “tappeto di usura” delle strade asfaltate, cioè “un rivestimento destinato, per sua natura, ad essere periodicamente ripristinato”.
8. La Sezione procede all’esame delle deduzioni in rito contenute nei ricorsi in epigrafe.
9. Il Collegio ritiene, innanzi tutto, infondata l’eccezione di tardività dei ricorsi di primo grado già sollevata davanti al Tar da alcuni degli odierni appellanti.
Questi ultimi contestano la tesi seguita dal Tar nel respingere tale eccezione – basata sull’indirizzo giurisprudenziale secondo cui, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione del permesso di costruire da parte del proprietario limitrofo, occorre tenere conto del momento in cui le opere realizzate raggiungano un certo grado di consistenza, in modo da rivelare le proprie caratteristiche e quindi l’entità delle violazioni urbanistiche e della conseguente lesione inferta allo stesso proprietario – in quanto a tale conclusione non potrebbe pervenirsi qualora si contesti in radice, come nella fattispecie, la stessa possibilità di edificare; perché, in tal caso, il dies a quo del termine di impugnazione andrebbe computato dalla data di inizio dei lavori e dalla conoscenza degli estremi del titolo abilitativo attraverso il cartello di cantiere di cui all’art. 20, comma 6, del d.P.R. n. 380/2001 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 gennaio 2019, n. 534; id., 26 luglio 2018, n. 4583; id., 12 luglio 2018, n. 4274; id., 23 maggio 2018, n. 3075).
Il Collegio osserva che effettivamente uno dei motivi dedotti in primo grado e accolto dal Tar era costituito dall’assoluta inedificabilità sull’area cui si riferivano le impugnate concessioni edilizie disposta dall’art. 10-bis, comma 1, lett. a), della l.r. n. 45/1989, e, quindi, è evidente che la violazione del divieto di edificazione nei 300 mt dalla battigia era percepibile fin dal momento dell’avvio dei lavori, trattandosi di divieto assoluto.
Ma, ad avviso della Sezione, se perciò non è condivisibile il percorso argomentativo seguito dal Tar nel respingere l’eccezione di tardività, tuttavia ne va condivisa comunque la conclusione: infatti, dato che per principio pacifico in giurisprudenza la prova della piena conoscenza degli atti impugnati deve essere fornita da chi formula l’eccezione, deve rilevarsi che le parti intimate in primo grado non hanno fornito una documentata piena prova di tale tardività, come pure era loro onere.
Per provare la tardività dei ricorsi di primo grado, esse hanno sostenuto che i lavori avevano avuto inizio immediatamente dopo il rilascio delle concessioni edilizie recanti la data del 13 giugno 2007. Effettivamente, solo un immediato inizio di tali lavori avrebbe consentito di ritenere fondata l’eccezione di tardività, tenuto conto anche della necessità di detrarre 45 giorni, a titolo di sospensione feriale dei termini all’epoca vigente, dal calcolo del termine di impugnazione.
Tuttavia, considerato l’obbligo del direttore dei lavori di comunicare al Comune la data di inizio dei lavori, gli appellanti ben avrebbero potuto documentare tale data, producendo la predetta comunicazione. Tuttavia essi non lo hanno fatto. Pertanto, correttamente il Tar ha ritenuto non fornita la prova rigorosa che deve assistere l’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione.
Il Collegio inoltre condivide la tesi del Tar per cui non poteva trarsi tale prova dal verbale di assemblea condominiale in data 3 agosto 2007, in quanto da esso “non emerge alcuna circostanza specifica circa l’esatto tenore della stessa, né in ordine alla materiale presenza dei ricorrenti, laddove la tardività del ricorso presuppone, invece, una prova rigorosa circa l’effettiva conoscenza del contenuto degli atti impugnati”.
Per quanto riguarda gli altri atti impugnati in prime cure, e in particolare le deliberazioni comunali relative alle varianti urbanistiche, è evidente che queste sono state gravate come atti presupposti, avendo acquistato concreta lesività per i ricorrenti nel momento in cui, in base ad esse, sono state rilasciate le concessioni edilizie; pertanto, anche in relazione a tali atti l’eccezione di tardività è infondata.
10. Va poi respinto il motivo di impugnazione con cui si deduce il difetto di legittimazione dei ricorrenti in primo grado, in quanto:
a) è condivisibile quanto ritenuto dal Tar circa il fatto che costoro avevano adeguatamente provato di essere proprietari dei suoli limitrofi a quelli interessati dalle nuove edificazioni (non occorrendo, a tale riguardo, l’esibizione del titolo di proprietà ); in ogni caso, qualora la mancanza di tale prova riguardasse alcuni di essi, non per questo sarebbe inammissibile il ricorso proposto dagli altri ricorrenti che tale prova hanno fornito; va poi notata la contraddizione del percorso argomentativo degli appellanti che, a sostegno dell’eccezione di tardività dei ricorsi di primo grado, sostengono che essendo i ricorrenti proprietari di immobili nella lottizzazione erano perciò a conoscenza dell’avvio dei lavori edilizi, mentre, ai fini dell’eccezione di difetto di legittimazione, sostengono che il titolo di proprietà non era stato provato;
b) l’eccezione degli appellanti circa un preteso conflitto di interesse, fra ricorrenti che avevano già edificato e coloro che non lo avevano fatto ancora, sembra muovere dal presupposto che i secondi avrebbero avuto l’interesse, di direzione contraria a quello dei primi, a beneficiare delle volumetrie assentite con le varianti impugnate in primo grado; tuttavia non è dimostrato che i proprietari che non avevano ancora edificato potessero nutrire un tale interesse e non piuttosto quello che pare accomunare tutti i ricorrenti ad agire in giudizio per tutelare l’integrità della fascia costiera, non solo per le aree private della lottizzazione ma anche per quelle condominiali.
11. Va respinta anche l’eccezione di inammissibilità relativa all’asserita erroneità dei profili di impugnazione delle varianti urbanistiche di cui alle delibere consiliari nn. 8 e 37 del 2005. Gli appellanti assumono che, erroneamente, i ricorrenti avevano sostenuto che con tali delibere erano state attribuite alla lottizzazione nuove volumetrie, mentre in realtà sarebbe stata soltanto disposta l’utilizzabilità delle volumetrie residue fra quelle già comprese nell’originaria convenzione di lottizzazione e, pertanto, vi sarebbe un’inammissibilità dovuta alla mancata impugnazione delle dette delibere nella loro reale portata urbanistica.
Sul punto, è del tutto condivisibile la replica degli appellati secondo cui, a prescindere dalla portata dell’individuazione delle volumetrie interessate dalle varianti, resta il fatto che esse erano state impugnate per la lesività nei loro confronti in quanto anche su di esse si fondavano le avversate concessioni edilizie.
12. Ancora, è infondata l’eccezione di improcedibilità per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti gli aventi causa dell’originaria lottizzazione: infatti, atteso che ciò che si contestava erano le nuove concessioni edilizie, nonché le varianti della convenzione di lottizzazione nella misura in cui ne consentivano il rilascio, i controinteressati in senso tecnico erano solo i beneficiari delle concessioni, mentre gli altri lottizzanti potevano al più essere cointeressati all’impugnazione, e dunque non ne era necessaria l’evocazione in giudizio.
In ogni caso, come rilevato dagli appellati, non costituiscono oggetto del giudizio le concessioni edilizie di immobili di cui altri soggetti potrebbero essere proprietari, né le varianti alla convenzione urbanistica nella parte in cui costituiscono il riferimento delle stesse concessioni, con l’effetto che i loro titolari non assumono la posizione di controinteressati.
13. Passando ora ai motivi di appello riguardanti il merito della controversia, il Collegio ritiene che anche essi debbano essere respinti.
13.1. Il motivo con cui gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza in epigrafe, laddove ha ritenuto che, per le varianti alla convenzione di lottizzazione, occorreva il consenso degli originari lottizzanti (riferendosi evidentemente a tutti i soggetti interessati dalla lottizzazione, compresi gli aventi causa di aree ed edifici della lottizzazione) è infondato. Ciò, alla luce dell’indirizzo di questo Consiglio che, per la conclusione delle convenzioni di lottizzazione e le loro modifiche, ritiene applicabile la disciplina civilistica, con riferimento all’art. 11 della l. n. 241/1990, con la conseguente necessità del consenso di tutti i lottizzanti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2015, n. 2313; id., 26 settembre 2013, n. 4810; id., 28 gennaio 2011, n. 693).
Dall’annullabilità degli atti posti in essere in mancanza di tale consenso consegue l’infondatezza del motivo con cui gli appellanti deducono che i ricorrenti in primo grado non avrebbero dimostrato il pregiudizio causato loro dal mancato coinvolgimento nel procedimento di approvazione delle varianti della convenzione di lottizzazione, non rilevando le categorie amministrative della lesività e dell’illegittimità . Dunque, è chiaro che deve essere assicurata la partecipazione di tutti soggetti proprietari di immobili alle modifiche della convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 2 agosto 2011, n. 4576); poiché le obbligazioni derivanti dalla lottizzazione hanno natura propterrem e ricadono anche sui successivi acquirenti dei lotti (cfr., con riferimento a PUE, Cons. Stato, sez. IV, 23 gennaio 2018, n. 424), il consenso degli appellati avrebbe dovuto essere acquisito, tanto più che agli atti risulta che le varianti avevano alterato l’equilibrio funzionale originario tra parti residenziali e parti di uso comune riducendo queste ultime.
Non potrebbe giungersi a diversa conclusione sulla base del regolamento di comunione di cui gli appellanti invocano la disposizione di cui all’art. 13, punto 1), ultimo trattino (allegato n. 8 al ricorso di primo grado presentato dai Comparti I e III). Ad esso infatti non può essere attribuito alcun rilievo: tale regolamento, predisposto a suo tempo dalla società lottizzante per regolare i suoi futuri rapporti con gli aventi causa, con riguardo soprattutto alla fruizione dei beni comuni, non risulta da questi ultimi specificamente accettato, in quanto contenuto in un documento privo di data e di sottoscrizioni. Inoltre tale regolamento non accede alla convenzione di lottizzazione e, quindi, non ne integra la disciplina. Conseguentemente, la disposizione richiamata dagli appellanti non può avere l’effetto di obliterare o limitare unilateralmente il diritto degli aventi causa della lottizzazione a essere coinvolti nelle successive modifiche del relativo regime convenzionale.
13.2. Il Collegio, poi, condivide la tesi seguita dal Tar nell’interpretazione dell’art. 10-bis, comma 1, lett. a), e comma 2, lett. b), della l.r. n. 45/1989, per effetto della quale gli interventi previsti dalle concessioni edilizie impugnate non potevano ritenersi affrancati dal vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 300 mt dalla battigia.
Va considerato che il comma 2, lett. b), dello stesso articolo 10-bis esclude dal vincolo di inedificabilità assoluta le aree interessate da piani attuativi già convenzionati, che abbiano avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione alla data del 17 novembre 1989. Inoltre, la l.r. n. 8/2004, nell’ampliare la fascia di rispetto costiera (art. 3), all’art. 4, comma 2, terzo periodo, ha previsto che, nelle zone omogenee C, D, F e G, possano essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e convenzionati alla data dell’11 agosto 2004, purché a tale data le opere di urbanizzazione siano legittimamente avviate ovvero sia stato realizzato il reticolo stradale, si sia determinato un mutamento consistente ed irremovibile dello stato dei luoghi e, limitatamente alle zone F, siano inoltre rispettati i parametri di volumetria ammissibile per gli insediamenti turistici di cui all’articolo 6.
Pertanto – poiché l’art. 8 della convenzione di lottizzazione prevedeva tra le opere di urbanizzazione secondaria la realizzazione degli allacciamenti stradali e rilevato che, dalla relazione predisposta in primo grado dal CTU in data 3 aprile 2009, emerge che: la “conformazione” delle strade della lottizzazione era “definita” nel 1987, ma queste non erano asfaltate e l’asse portante stradale nel 1987 non aveva ancora la viabilità secondaria (pag. 6) – la lettura della citata normativa regionale effettuata dal Tar pare coerente con l’indirizzo di questo Consiglio, che ne postula un’interpretazione restrittiva (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 dicembre 2007, n. 6458) e che richiede che le opere di urbanizzazione determinino un mutamento consistente ed irreversibile dei luoghi, tra cui la realizzazione del reticolo stradale (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 settembre 2009, n. 5459 e sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7480). Il Tar ha correttamente ritenuto che, alla data del 15 ottobre 1986, termine di durata decennale del PdL, le opere di urbanizzazione non fossero state realizzate per la mancanza del reticolo stradale. Infatti, per il decorso del termine di durata decennale, il PdL “perde efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti”, sopravvivendo “esclusivamente, la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione” (Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3002).
Ovviamente, ciò senza che venga meno l’obbligo del lottizzante, assunto con la convenzione di lottizzazione, di realizzare le opere di urbanizzazione, in quanto si deve ritenere (sulla scorta di Cons. Stato, Ad. pl., 20 luglio 2012, n. 28) che le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscano, in sostanza, nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi, in quanto correlate alla cessione delle aree destinate alle opere di urbanizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2019 n. 2084). L’ultrattività, in parte qua, del piano di lottizzazione, si giustifica “alla luce dell’esigenza di un governo del territorio che sia necessariamente sollecito dell’interesse pubblico”, essendo inconcepibile “ammettere che un imprenditore privato possa godere dei profitti di una lottizzazione a danno della collettività : il che avverrebbe se egli potesse sottrarsi all’obbligo di fornire gli spazi occorrenti per l’urbanizzazione primaria e secondaria, che nel modello delineato dalla c.d. legge urbanistica non rappresentano una qualunque controprestazione, ma un elemento strutturale, caratterizzante e imprescindibile, condizione di legittimità della lottizzazione” (Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278).
A tale indirizzo sembrano richiamarsi le parti appellanti, allorché definiscono assurde le conseguenze cui si perverrebbe seguendo l’impostazione della sentenza impugnata, nel senso che con essa si finirebbe – per l’appunto – per far discendere dalla scadenza del piano di lottizzazione un effetto di elisione degli obblighi convenzionalmente assunti dal lottizzante; tuttavia, essi obliterano che nel caso di specie tale elisione è stata determinata non dalla semplice scadenza della lottizzazione, ma dalle nuove norme regionali medio tempore intervenute, alle quali va ascritto l’effetto preclusivo di ogni ulteriore edificazione in determinate fasce di territorio al di fuori di specifiche condizioni.
14. Per quanto sopra esposto, gli appelli riuniti devono essere, dunque, rigettati, con conseguente conferma della sentenza impugnata, sia pur con le integrazioni motivazionali sub 8.
Le questioni esaminate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito da giurisprudenza costante, e plurimis, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente richiamati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Considerata la complessità della controversia, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese processuali del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Giovanni Orsini – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere, Estensore
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