Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|20 giugno 2022| n. 19878.
Le decisioni del giudice amministrativo impugnate alle Sezioni Unite
Le decisioni del giudice amministrativo riguardanti la legittimità dei provvedimenti della P.A. possono essere impugnate innanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione qualora siano affette da eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, cioè quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato sfociando in una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero se la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell’Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa.
Ordinanza|20 giugno 2022| n. 19878. Le decisioni del giudice amministrativo impugnate alle Sezioni Unite
Data udienza 8 marzo 2022
Integrale
Tag/parola chiave ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA’ O PUBBLICO INTERESSE – COMPETENZA E GIURISDIZIONE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente
Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez.
Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di sez.
Dott. SESTINI Danilo – Consigliere
Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
Dott. MARULLI Marco – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 4697-2021 proposto da:
(OMISSIS) S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende;
– ricorrente –
contro
COMUNE DI TARQUINIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;
(OMISSIS), in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
(OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;
– controricorrenti –
nonche’ contro
(OMISSIS) S.R.L., FALLIMENTO (OMISSIS) S.R.L., (OMISSIS) S.P.A., PROVINCIA DI VITERBO – AUTORITA’ D’AMBITO DELL’ATO N. 1 LAZIO NORD – VITERBO;
– intimati –
avverso la sentenza n. 5821/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 05/10/2020.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/03/2022 dal Consigliere Dott. MARCO MARULLI.
Le decisioni del giudice amministrativo impugnate alle Sezioni Unite
FATTI DI CAUSA
1.1. Con sentenza n. 5787/2016 pubblicata il 16.5.2016, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio accoglieva il ricorso promosso dal Comune di Tarquinia nei confronti della (OMISSIS) s.r.l. e, rigettando altresi’ il ricorso incidentale di quest’ultima, inteso a conseguire il pagamento delle opere trasferite, ordinava ai sensi dell’articolo 2932 c.c. il trasferimento coattivo delle opere di urbanizzazione relative al servizio idrico realizzate nell’ambito delle lottizzazioni (OMISSIS) del medesimo Comune.
Il decidente del grado motivava il proprio deliberato richiamando segnatamente le disposizioni contenute nei pregressi atti di sottomissione sottoscritti nell’anno 1964 dalle imprese lottizzatrici, che si erano obbligate nei confronti del Comune a realizzare “gli impianti, manufatti e ogni altro incombente relativo alla rete idrica” ed avevano assunto l’impegno “per se’ e per i propri aventi causa a trasferire la proprieta’ dei servizi di cui innanzi al Comune a titolo gratuito, senza pretendere rimborsi o contributi di sorta appena l’Amministrazione ne fara’ richiesta”.
I ricorrenti inconvenienti che si erano manifestati nell’erogazione dei relativi servizi ed il disordine amministrativo che aveva contraddistinto nel tempo la gestione degli impianti da parte delle varie societa’ private, cui i medesimi erano stati via via trasferiti e, da ultimo, da parte della (OMISSIS), nonche’ I mutamenti pure in pari tempo intervenuti nell’organizzazione amministrativa del servizio, avevano infine indotto il Comune di Tarquinia a sollevare la (OMISSIS) dalla gestione degli impianti, assumendola in proprio, e quindi, a fronte delle resistenze opposte da questa al bonario trasferimento della loro proprieta’, ad adire il giudice amministrativo onde conseguire l’esecuzione in forma specifica dei predetti obblighi ed acquisire cosi’ la proprieta’ dei relativi impianti.
1.2. Detta decisione era fatta oggetto di impugnativa da parte della (OMISSIS) avanti al Consiglio di Stato che con la sentenza per cui e’ oggi ricorso ha respinto entrambi i motivi di gravame, volti il primo a confutare la fondatezza del deliberato di prima istanza in ragione dell’intervenuta prescrizione degli obblighi traslativi a suo tempo assunti in favore del Comune e, comunque, del fatto che essi non avrebbero potuto comprendere anche le opere successivamente realizzate, vale a dire l’impianto fognario e l’anello irriguo, circostanze l’una e l’altra alla luce delle quali il decretato trasferimento a titolo gratuito della proprieta’ degli impianti assumeva veste di un esproprio senza indennizzo; il secondo a rivendicare, con determinazione a carico di chi avrebbe acquisito la proprieta’ dei beni, il pagamento in proprio favore delle opere e degli impianti oggetto di traslazione.
Riguardo ad essi spiega il decidente le ragioni di rigetto considerando previamente che, seppur non si ignori che le obbligazioni assunte in sede di convenzione urbanistica possano ritenersi imprescrittibili, nondimeno nella specie e’ assorbente la considerazione che “la prescrizione di essa, ove ritenuta applicabile, non e’ stata eccepita in primo grado”, di modo che non essendo essa rilevabile d’ufficio, “se non e’ stata opposta in primo grado non puo’ essere eccepita per la prima volta nel presente grado d’appello, perche’ l’articolo 104 c.p.a. non lo consente”. Neppure, peraltro, con riferimento all’argomento sviluppato a margine dell’eccepita inefficacia degli obblighi convenzionali con riguardo alle opere eseguite in prosieguo di tempo, l’assunto ricorrente si rivela fondato, poiche’ una volta tenuto conto che “l’adempimento dell’obbligazione di trasferire va poi inteso secondo buona fede, conformemente a quanto prevede l’articolo 1366 c.c.” e che nel corso del tempo “l’impianto idrico in questione e’ stato oggetto di manutenzioni e di adeguamenti al progresso tecnico in materia, si che’ oggi si presenta diverso da come fu in origine realizzato”, l’obbligazione di trasferirne la proprieta’ va correttamente riferita “all’impianto nel suo assetto attuale, perche’ questo e’ l’impianto che adempie alla funzione originaria e immutata di esso, ovvero approvvigionare di acqua i complessi immobiliari a servizio dei quali fu previsto”. Affermata con cio’ la cogenza dell’obbligo di trasferimento anche con riferimento alle opere realizzate in corso di gestione cade di conseguenza pure il secondo motivo “perche’ all’evidenza a fronte di un trasferimento dovuto a titolo gratuito nessun corrispettivo e’ dovuto”.
1.3. L’odierno ricorso ora proposto da (OMISSIS) a mente dell’articolo 111 Cost., comma 8, e articolo 362 c.p.c., comma 1, si vale di due motivi di impugnazione; ad essi replicano con controricorso il Comune di Tarquinia ed i Consorzi dei lottisti interessati, quiescenti essendo rimaste tutte le altre parti processuali.
Le decisioni del giudice amministrativo impugnate alle Sezioni Unite
RAGIONI DELLA DECISIONE
2.1. Con il primo motivo di ricorso la (OMISSIS) lamenta l’eccesso di potere giurisdizionale in cui il Consiglio di Stato, invadendo la sfera riservata all’amministrazione, sarebbe incorso nello statuire che gli obblighi traslativi assunti negli atti di sottomissione sottoscritti in occasione delle convenzioni urbanistiche relative alle lottizzazioni (OMISSIS) riguardino l’impianto nel suo assetto attuale e comprendano dunque anche il trasferimento dell’anello irriguo e della rete fognaria. Posto per vero che le decisioni del Consiglio di Stato sono sindacabili in sede di legittimita’ per motivi afferenti alla giurisdizione allorche’ travalichino i limiti esterni della propria giurisdizione e sconfinino nel campo riservato alla discrezionalita’ amministrativa procedendo ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunita’ e convenienza nell’atto, la ricorrente sostiene che ricomprendendo negli obblighi traslativi anche l’acquedotto irriguo e l’impianto fognario, opere estranee agli atti di sottomissione concernendo questi solo l’impianto dell’acqua potabile, il giudice amministrativo si sia sostituito all’amministrazione ed usurpandone i poteri abbia compiuto in luogo di quella, cui il relativo potere spetta in via esclusiva, una valutazione di merito sulla convenienza e l’opportunita’ dell’atto. “E’ evidente che un siffatto argomentare, non essendo sostenuto da alcuna norma di diritto, costituisce una valutazione apodittica e metagiuridica, non conforme ai canoni di diritto cui deve essere informato un giudizio di legittimita’ ex articoli 24 e 113 Cost. ” e “ne consegue che l’opinione espressa dal C.d.S. e’ palesemente violativa del limite esterno della giurisdizione assegnata alla A.G.A.”.
2.2. Il motivo non ha pregio.
E’ ben vero che come ancora di recente ricordato “le decisioni del giudice amministrativo concernenti la legittimita’ dei provvedimenti della P.A. possono essere impugnate, con il ricorso per cassazione ai sensi dell’articolo 111 Cost., comma 8, qualora siano affette da eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, vizio che e’ configurabile quando l’indagine svolta dal medesimo giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimita’ del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunita’ e convenienza dell’atto, ovvero se la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volonta’ a quella dell’Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorieta’ propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorita’ amministrativa” (Cass., Sez. U, 4/02/2021, n. 2604).
2.3. Ma non e’ evidentemente questo il caso di specie, dacche’ il sindacato qui esperito dal giudice amministrativo non ha avuto ad oggetto atti o comportamenti della pubblica amministrazione in ragione dei quali si possa dire che egli abbia esercitato una potesta’ sostitutiva di quella riservata all’amministrazione “compiendo, cioe’, atti di valutazione della mera opportunita’ dell’atto impugnato; sostituendo propri criteri di valutazione a quelli discrezionali della P.A.; adottando decisioni finali cd. “autoesecutive”, interamente sostitutive, cioe’, delle determinazioni dell’amministrazione” (Cass., Sez. U, 15/03/1999, n. 137). Anche ammettendo che le convenzioni urbanistiche che hanno luogo con i privati costituiscono una delle possibili modalita’ di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici e possono percio’ assimilarsi ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo (Cass., Sez. U, 5/10/2016, n. 19914), il sindacato del giudice amministrativo si e’ qui esercitato internamente agli atti di sottomissione e si e’ risolto nel dare ad essi un’interpretazione secondo le comuni regole ermeneutiche, che non sconfina in una valutazione di merito sostitutiva della volonta’ amministrativa, la convenienza e l’opportunita’ di dar corso alla stipulazione di detti accordi risultando infatti gia’ cristallizzata nella decisione di procedere alla loro sottoscrizione. Cio’ di cui, dunque, il motivo si duole non e’ percio’ l’usurpazione dei poteri riservati in via esclusiva alla pubblica amministrazione – che configurando l’eccesso di giurisdizione in guisa di invasione o sconfinamento della sfera ad essa attribuita rende denunciabili le decisioni del giudice amministrativo avanti a questa Corte – ma, al piu’, un mero errore interpretativo; ed e’ appena il caso ricordare che, costituendo il proprium della giurisdizione, “il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’articolo 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione – non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori “in iudicando” o “in procedendo”, senza che rilevi la gravita’ o intensita’ del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione delle norme costituisce il “proprium” distintivo dell’attivita’ giurisdizionale” (Cass., Sez. U, 4/12/2020, n. 27770).
Le decisioni del giudice amministrativo impugnate alle Sezioni Unite
3.1. Con il secondo motivo di ricorso (OMISSIS) lamenta il rifiuto di giurisdizione in cui il Consiglio di Stato sarebbe incorso nel disconoscere il diritto di essa ricorrente ad essere indennizzata per le opere realizzate nel corso della gestione degli impianti, che, pur non essendo ricomprese nell’originario oggetto degli atti di sottomissione, il giudice amministrativo aveva comunque ritenuto che rientrassero nell’ambito degli obblighi traslativi ivi assunti e dovessero essere percio’ coattivamente trasferite anche esse a titolo gratuito al Comune di Tarquinia. Posto che cosi’ ragionando il giudice amministrativo avrebbe avallato un vero e proprio esproprio senza indennizzo, la ricorrente sostiene che, poiche’ l’illegittima pronuncia di merito cosi’ adottata non puo’ riverberarsi neppure implicitamente sulle istanze di riconoscimento di un giusto indennizzo, “ne consegue che sulla questione fondamentale della sussistenza di opere ulteriori rispetto a quelle previste dagli atti di sottomissione del 1964 il Consiglio di Stato ha rifiutato la propria giurisdizione omettendo ogni pronunciamento sulla questione”.
3.2. Il motivo e’ infondato.
Giova a conforto di cio’ rimarcare che secondo lo stabile insegnamento di queste SS.UU. “il ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato, con il quale si deduce l’omessa pronuncia su una domanda, puo’ integrare motivo inerente alla giurisdizione, denunciabile ai sensi dell’articolo 362 c.p.c., solo se l’omissione e’ giustificata dalla ritenuta estraneita’ della domanda alle attribuzioni giurisdizionali del giudice amministrativo, non quando si prospetti come errore “in iudicando” o “in procedendo”” (Cass., Sez. U, 17/11/2016, n. 23395; Cass., Sez. U, 8/02/2013, n. 3037; Cass., Sez. U, 26/01/2009, n. 1853).
Nella specie, la decisione qui impugnata lungi dal ritenere che l’istanza non potesse essere sindacata per difetto di giurisdizione, l’ha fatta oggetto di espresso rigetto decretando che “a fronte di un trasferimento dovuto a titolo gratuito nessun corrispettivo e’ dovuto”, la declinata doglianza non puo’ trovare alcun seguito.
4. Il ricorso va dunque respinto.
5. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
Ove dovuto sussistono i presupposti per il raddoppio a carico del ricorrente del contributo unificato ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater.
P.Q.M.
Respinge il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in favore del Consorzio tra i lottisti (OMISSIS) in Euro 15200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge ed in favore del (OMISSIS) e del Comune di Tarquinia in Euro 13200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge per ciascuno di costoro. Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente, ove dovuto, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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