Consiglio di Stato, Sentenza|10 dicembre 2020| n. 7884.
La conferenza di servizi, come previsto dagli artt. 14 e seguenti l. n. 241/1990, è modulo procedimentale con finalità di semplificazione, la cui decisione finale prende il posto delle decisioni dei singoli enti partecipanti, ivi incluso quello competente per la tutela paesaggistica, tant’è che il provvedimento finale della conferenza di servizi sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti.
Sentenza|10 dicembre 2020| n. 7884
Data udienza 1 ottobre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Opere pubbliche – Strade – Varianti – VIA – Conferenza di servizi – Modulo procedimentale – Artt. 14 e ss l. 241/1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3911 del 2020, proposto da It. No. onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, e dai signori Lo. Fr., Ve. Se., An. Be., Pa. Ca., Ca. Da. Ch. Sc. e Fe. Ar. rappresentati e difesi dagli avvocati Gu. Gi. e Ma. Gi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gr. in Roma, corso (…)
contro
Regione Toscana, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. Ci., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, p.za (…);
An. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. St. Ma. e Ma. Pacifico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. St. Ma. in Roma, via (…);
i signori Vi. Me., ed altri,, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Lu. Gr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
i comuni di (omissis), in persona dei rispettivi Sindaci in carica, rappresentati e difesi dall’avvocato Na. Pr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Soprintendenza archeologica e belle arti, non costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 5767 del 2020, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
contro
Regione Toscana, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. Ci., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, p.za (…);
i comuni di (omissis), in persona dei rispettivi Sindaci in carica, rappresentati e difesi dall’avvocato Na. Pr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
An. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. St. Ma. e Ma. Pa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. St. Ma. in Roma, via (…);
It. No. onlus, ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, e i signori Vi. Me., ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Toscana (sezione Seconda) n. 286/2020, resa tra le parti;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana, di An. S.p.A., dei comuni di (omissis), del Ministero per i beni e le attività culturali e dei signori Vi. Me., ed altri;
Visto l’appello incidentale di An. S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2020 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti gli avvocati Ma. Gi., Ma. Ce., su delega dell’avvocato Fa. Ci., Lu. Gr., Na. Pr. e Ma. St. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorsi dinanzi al T.a.r. Toscana il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e la Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio di Firenze, Pistoia e Prato, da un lato, e la onlus “It. No.” e numerosi cittadini, dall’altro, rispettivamente con R.G. n. 921/2019 e 958/2019, impugnavano i seguenti provvedimenti:
a) la delibera di Giunta regionale del 6 maggio 2019, n. 574, avente ad oggetto “Procedimento di Valutazione di impatto ambientale (VIA) di cui agli artt. 23 e seguenti del D.Lgs. 152/2006 e artt. 52 e seguenti della L.R. 10/2010, nonché di rilascio di provvedimenti autorizzativi ai sensi dell’art. 52 comma 2 della L.R. 10/2010 relativamente al Progetto “S.S 67 Tosco Romagnola – Variante dell’abitato di Va. con realizzazione di due ponti sull’Ar. e riclassificazione della S.P. 34″, nei Comuni di (omissis). – Proponente: AN. SpA. Provvedimento conclusivo”, notificata in data 10 maggio 2019 e pubblicata sul BUR Toscana n. 20 del 15 maggio 2019 (supplemento n. 72);
b) la determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi indetta dalla Regione Toscana per il giorno 27 marzo 2019, che, in relazione al progetto in oggetto, sostituisce ad ogni effetto, ex art. 14-quater della legge 241/1990, l’autorizzazione relativa al vincolo idrogeologico ex r.d. n. 3267/1923, l.r. n. 39/2000 e relativo regolamento di cui al d.P.G.r. n. 48R/2003 e l’autorizzazione paesaggistica ex d.lgs. n. 42/2004 e l.r. n. 65/2014;
c) il parere n. 193 del Nucleo regionale di valutazione dell’impatto ambientale della Regione Toscana del 27 marzo 2019, con cui ha deciso, con riferimento al predetto progetto, di proporre alla Giunta regionale Toscana di “esprimere pronuncia positiva di compatibilità ambientale… subordinatamente al rispetto delle prescrizioni e con le raccomandazioni” indicate nel medesimo parere;
d) ogni ulteriore atto conseguente.
2. Il T.a.r., con la sentenza n. 286 del 6 marzo 2020, dopo aver disposto la riunione dei ricorsi, ha respinto gli stessi e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Secondo il Tribunale, in particolare:
I) quanto al ricorso r.g. 921 del 2019 proposto dal MIBAC e dalla Soprintendenza di Firenze, Pistoia e Prato:
a) è infondata l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per non aver proposto preventivamente, nei confronti della determinazione di conclusione della conferenza di servizi che ha superato il dissenso, l’opposizione di cui all’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, non potendo essa costituire conditio sine qua non dell’azione giurisdizionale e, quindi, restando ferma, in caso di mancata proposizione dell’opposizione, la facoltà di esercizio dell’azione giurisdizionale nel termine ordinario;
b) nel merito, l’Amministrazione procedente, sebbene non abbia rispettato l’art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990 per aver ritenuto acquisito l’assenso della Soprintendenza in ragione della mancata partecipazione di essa alla conferenza di servizi laddove in realtà la stessa aveva espresso la propria posizione negativa in plurimi atti, ha comunque proceduto in concreto ad esaminare anche i rilievi di ordine paesaggistico fatti valere dalla Soprintendenza stessa, cercando di superarli con ulteriori profili motivazionali;
c) in particolare, quanto al contenuto motivazionale della deliberazione regionale gravata, così come risultante dal suo combinarsi con quello del verbale della conferenza dei servizi, risulta che la Regione Toscana ha tenuto in debita considerazione i rilievi mossi dalla Soprintendenza e abbia cercato di superare le criticità evidenziate, nella logica di integrazione delle soluzioni progettuali indicata dal Comitato tecnico-scientifico del MIBAC, imponendo una serie di prescrizioni, come da suggerimenti dei Comuni di (omissis);
II) quanto al ricorso R.G. 958 del 2019 di It. No. onlus e di numerosi abitanti della zona:
d) si può prescindere dalle preliminari eccezioni di inammissibilità del ricorso, stante l’infondatezza delle censure in esso formulate;
e) non è fondato l’assunto di parte ricorrente secondo cui questa duplice previsione disciplinare (valutazione delle alternative ragionevoli e della opzione zero) sarebbe nella specie mancata, alla luce delle complessiva evoluzione del procedimento e dell’esame degli atti emanati;
f) non è fondata la censura con cui i ricorrenti ritengono che l’opera, ai sensi degli artt. 8 e 9 della legge regionale n. 46 del 2013, avrebbe dovuto essere preceduta dal dibattito pubblico, essendo condivisibili sul punto le affermazioni di cui alla nota del 3 maggio 2017 dell’Autorità regionale per la partecipazione;
g) non è fondata la deduzione di parte ricorrente secondo cui, in assenza di accordo anche con la Soprintendenza, la conferenza dei servizi non avrebbe potuto decidere, alla luce del quadro normativo applicabile alla fattispecie, regolato dall’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 (nel testo introdotto dal d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127);
h) è infondata la doglianza inerente alla necessità di bonifica data dal superamento dei valori di concentrazione con riferimento a stagno, rame e zinco risultanti dalla campagna di indagini del 2012, alla luce dei risultati opposti della successiva indagine del 2017;
i) le prescrizioni apposte al provvedimento di VIA non dimostrano un livello di dettaglio del progetto insufficiente né un difetto istruttorio, attenendo piuttosto a modalità esecutive o monitoraggi dell’opera, nonché a misure migliorative volte a mitigare l’impatto sul paesaggio evidenziato dalla Soprintendenza.
3. La Onlus “It. No.” e numerosi abitanti della zona, ricorrenti già in primo grado, hanno proposto appello R.G. n. 3911/2020, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, la parte appellante ha sostenuto le seguenti censure in tal modo rubricate:
i) “Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omessa pronuncia ed erroneità della motivazione su un punto decisivo della controversia. Violazione degli artt. 21 e 22 e dell’allegato vii alla parte seconda del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione e della carenza dell’istruttoria”;
ii) “Erroneità della motivazione su un punto decisivo della controversia. Violazione degli artt. 8 e 9 della legge r.t. 2 agosto 2013, n. 46”;
iii) “Erroneità della motivazione su un punto decisivo della controversia. Violazione dell’art. 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Violazione dell’art. 9 e dell’art. 97 della costituzione. Violazione del principio di legalità . Contraddittorietà della motivazione. Violazione degli artt. 14, 14-ter, 14-quater e 14-quiquies della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e della carenza dei presupposti”;
iv) “Erroneità della motivazione su un punto decisivo della controversia. Violazione degli artt. 5 e 25 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione del principio di prevenzione. Violazione dell’art. 3-ter del d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza dei presupposti e del difetto di istruttoria”.
3.1. Si è costituita in giudizio l’AN. s.p.a., la quale, depositando memoria difensiva, si è opposta all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto. L’AN. ha altresì proposto appello incidentale avverso la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto che la mancata partecipazione della Soprintendenza alla seduta della Conferenza dei servizi del 27 marzo 2019 avesse determinato, ai sensi dell’art. 14-ter della legge 241/1990, l’acquisizione del relativo assenso senza condizioni, sollevando la seguente censura: “Erroneità della sentenza n. 286/2020 nella parte cui non ha riconosciuto che la mancata partecipazione della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Firenze e le Province di Pistoia e Prato alla seduta della Conferenza dei servizi del 27 marzo 2019 ha determinato ai sensi dell’art. 14 ter della legge 241/990 l’acquisizione del relativo assenso senza condizioni. Violazione artt. 14, 14 ter e 14 quater della legge 241/1990. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto, motivazione contraddittoria e illogica”.
3.2. Si è altresì costituito in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali.
3.3. La Regione Toscana, nel chiedere il rigetto dell’appello, oltre ad opporsi nel merito, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica a tutti i partecipanti della conferenza di servizi o, quanto meno, a quelli che hanno adottato provvedimenti che la parte ricorrente avrebbe avuto l’onere di impugnare autonomamente se fossero stati adottati al di fuori della conferenza.
3.4. Dopo essere rimasti estranei al giudizio di primo grado, si sono costituiti in appello i comuni di (omissis), i quali, depositando memoria difensiva, hanno chiesto il rigetto dell’appello, opponendosi nel merito, ed hanno eccepito in via preliminare l’inammissibilità dell’originario ricorso a causa della mancata notifica nei confronti dei comuni di (omissis), avendo questi partecipato alla conferenza di servizi ed essendo titolari in via ordinaria dei poteri provvedimentali di cui al provvedimento emanato in esito alla conferenza.
3.5. Numerosi cittadini già intervenienti ad opponendum nel giudizio di primo grado si sono costituiti in giudizio, eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’originario ricorso a causa della mancata notifica nei confronti dei comuni di (omissis) e chiedendo, nel merito, il rigetto dell’appello.
3.6. Con ulteriori memorie le parti hanno rispettivamente replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle proprie difese e conclusioni.
Gli appellanti, in particolare, hanno eccepito l’inammissibilità sia dell’appello incidentale dell’AN., perché proposto con memoria piuttosto che con l’originario atto di costituzione in giudizio, sia dell’eccezione proposta dalla Regione, perché non proposta con apposito appello incidentale.
4. Il Ministero per i beni e le attività culturali ha proposto appello R.G. n. 5767/2020, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, la parte appellante nella sostanza si è lamentata dell’erroneità della impugnata sentenza per non aver rilevato:
a) il difetto di istruttoria derivante dalla mancata acquisizione della documentazione necessaria per l’autorizzazione del progetto (consistente in ulteriori elaborati, adeguamenti progettuali e approfondimenti) e dall’aver sopperito a tale carenza mediante la previsione di una molteplicità di prescrizioni;
b) che dette prescrizioni, lungi dal poter essere ricondotte “a modalità esecutive, misure migliorative o monitoraggi dell’opera”, si qualificano “quantomeno come varianti da operarsi al progetto fino a quel momento esaminato” e sono ulteriormente dimostrative della carenza di istruttoria;
c) una non corretta ponderazione nell’ambito della conferenza di servizi della particolare rilevanza dei rilievi critici espressi dalla Soprintendenza, in alcun modo compensati dagli eventuali benefici che la realizzazione dell’opera recherebbe sotto il profilo dell’inquinamento ambientale;
d) la non sufficiente valorizzazione della mancanza di leale collaborazione da parte della Regione Toscana e dei comuni di (omissis) nei confronti dell’autorità preposta alla tutela del patrimonio culturale, dimostrata nelle fasi conclusive e risolutorie del procedimento di VIA.
4.1. Si è costituita in giudizio l’AN. s.p.a., la quale, depositando memoria difensiva, si è opposta all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto. L’AN. ha altresì eccepito l’inammissibilità ex art. 104 c.p.a. della censura con cui il Ministero appellante lamenta il difetto di istruttoria delle valutazioni delle Commissioni per il paesaggio dei comuni di (omissis).
4.2. Si è altresì costituita in giudizio la Regione Toscana, la quale, nel chiedere il rigetto dell’appello, oltre ad opporsi nel merito, ha preliminarmente eccepito:
a) l’inammissibilità del ricorso di primo grado per violazione del combinato disposto di cui agli artt. 9, commi 1 e 2, 25, commi 3 e 3-bis, 26, d.lgs. n. 152/2006 e 14-ter, comma 7, 14-quater, comma 3, e 14-quinques, comma 1, l. n. 241/90, per non aver il Ministero preventivamente esperito i rimedi di cui all’art. 14-quinquies l. n. 241/90, quale conditio sine qua non del ricorso giurisdizionale;
b) l’inammissibilità ex art. 104 c.p.a. della censura inerente al difetto di istruttoria delle valutazioni delle Commissioni per il paesaggio dei comuni di (omissis) e della censura relativa alla qualificazione delle previste prescrizioni alla stregua di innovazioni e varianti progettuali rimesse alla fase progettuale esecutiva.
4.3. Infine, si sono costituiti in appello i comuni di (omissis), i quali, depositando memoria difensiva, hanno chiesto il rigetto dell’appello, opponendosi nel merito, ed hanno eccepito in via preliminare:
a) l’inammissibilità dell’appello ex art. 104 c.p.a. laddove viene denunciata la carenza istruttoria, la inidoneità delle prescrizioni introdotte per indeterminatezza, la violazione dell’art. 25 e dell’art. 27-bis comma 5 del codice ambiente, la carenza progettuale, la violazione della normativa sui lavori pubblici in materia di livelli di progettazione, la violazione dell’art. 14-quinques della l. 241 del 1990;
b) l’inammissibilità della censura con cui il Ministero si lamenta della mancata valorizzazione della violazione del principio di leale collaborazione, per difetto di interesse e per violazione del divieto dei nova;
5. All’udienza del 1° ottobre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
6. Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover riunire gli appelli ex art. 96, comma 1, c.p.a., avendo essi ad oggetto la medesima pronuncia.
7. Il giudice di prime cure ha così ricostruito la vicenda in scrutinio:
“La vicenda procedimentale che ha condotto all’emanazione degli atti oggetto di impugnazione ha avuto il seguente svolgimento:
– la società AN. s.p.a. in data 1.2.2017 ha presentato alla Regione Toscana istanza di Valutazione di Impatto Ambientale ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 relativamente ad un nuovo segmento di viabilità, posto a collegamento della S.S. 67 Tosco Romagnola e della S.P. 34, comportante l’esecuzione di un doppio attraversamento sul fiume Ar., da realizzarsi nei Comuni di (omissis), in corrispondenza, rispettivamente, delle località Grignano e Va.;
– il Settore VIA della Regione Toscana, in esito all’istanza, ha attivato la procedura di VIA, con richiesta dei pareri di cui all’art. 25 del d.lgs. n. 152 del 2006, e ha indetto la conferenza dei servizi, al fine del rilascio delle autorizzazioni per il vincolo idrogeologico e per il vincolo paesaggistico;
– la competente Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e le Province di Pistoia e Prato, nell’ambito dell’istruttoria di VIA, ha reso il proprio parere con nota prot. 9079 del 28.4.2017, in cui ha esplicitato l’incompatibilità del progetto, sotto il profilo paesaggistico, e la sua non conformità con la disciplina dei beni paesaggistici del vigente PIT, nonché ha indicato le condizioni alle quali il progetto avrebbe dovuto necessariamente conformarsi al fine di superare i profili di incompatibilità rilevati;
– la Regione Toscana, alla luce dei rilievi della Soprintendenza e anche dei Comuni di (omissis) e dello stesso competente Settore della Regione Toscana, con nota del 10.5.2017 prot. n. 9857, ha ritenuto di dover chiedere al soggetto proponente una serie di integrazioni documentali; le integrazioni ci sono state ma la Soprintendenza non ha ritenuto superate le criticità, confermando il proprio parere negativo, con nota prot. 20688 del 4.10.2017;
– AN. ha quindi presentato nuova documentazione e la Regione Toscana, con nota prot. 2738 del 5.2.2018, ha richiesto agli Enti competenti di formulare un parere ovvero un contributo tecnico istruttorio circa la “documentazione di completamento” pervenuta; con propria nota prot. n. 3895 del 20.2.2018, la Soprintendenza ha confermato il parere negativo e, in considerazione della rilevante connotazione infrastrutturale strategica attribuita all’opera, a conclusione della nota in parola, ha richiesto il contributo valutativo del Comitato tecnico-scientifico per il paesaggio del MIBAC, quale organo consultivo centrale; il Comitato tecnico-scientifico per il paesaggio del MIBAC, nella seduta n. 7 del 17.5.2018, ha espresso parere negativo in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, che veniva posto a verbale e trasmesso dalla Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio del MIBAC con nota prot. 18614 del 10.7.2018 e alla Soprintendenza, che lo acquisiva a propria volta al prot. 11685 del 12.7.2018; la Soprintendenza, acquisito il richiamato parere del Comitato tecnico-scientifico, si è pronunciata ancora una volta negativamente sulla compatibilità paesaggistica dell’opera con nota prot. 13392 del 30.7.2018;
– AN. s.p.a. ha successivamente presentato, in allegato alla nota CDG-0686411-P del 20/12/2018, assunta al prot. 1706 del 25/01/2019, “integrazioni volontarie” per “gli approfondimenti richiesti”;
– la Regione Toscana ha quindi proceduto alla convocazione del Nucleo regionale di Valutazione dell’Impatto Ambientale (NURV) ex D.G.R. 410/2016 e della conferenza di servizi ex lege 241 del 1990 e legge regionale n. 40 del 2009 per il giorno 21.2.2019, in forma sincrona e simultanea, chiamati ad esprimersi definitivamente sulla procedura di VIA, con lettera prot. AOOGRT_0035050 del 24.1.2019; la Soprintendenza ha partecipato attraverso un proprio rappresentante; e nel corso della seduta del Nucleo di Valutazione regionale del 21 febbraio 2019, ha espresso le proprie conclusioni negative in merito alla compatibilità paesaggistica dell’opera, nonché ha evidenziato carenze documentali;
– nella stessa seduta del 21.2.2019, il responsabile del procedimento, preso atto che occorreva acquisire ulteriore documentazione necessaria ai fini del rilascio delle autorizzazioni (in materia di autorizzazione paesaggistica e di vincolo idrogeologico), da ricomprendersi all’interno del procedimento di VIA, aggiornava i lavori del Nucleo regionale e della Conferenza di servizi, prefigurando la convocazione delle successive riunioni per il giorno 27 marzo 2019;
– il Comune di (omissis) ha trasmesso alla Soprintendenza, con nota assunta agli atti con prot. 7501 del 29.3.2019, il parere delle Commissioni comunali per il Paesaggio dei Comuni di (omissis) reso nella seduta del 21.3.2019;
– in occasione della riunione del 27.3.2019, la Soprintendenza faceva pervenire durante lo svolgimento dei lavori il proprio parere scritto (prot. 7327 del 27/03/2019), ma non partecipava alla riunione;
– il Nucleo VIA della Regione ha deciso infine di pronunciarsi positivamente in merito alla compatibilità ambientale del progetto, con prescrizioni; la conferenza dei servizi, convocata per la pronuncia sul vincolo paesaggistico e idrogeologico, si concludeva positivamente, rilevando l’assenza del rappresentante della Soprintendenza;
– è seguita la deliberazione di Giunta Regionale n. 574 del 6.5.2019, che ha recepito quanto risultante dai verbali del 21 febbraio 2019 e del 27 marzo 2019″.
8. Ciò premesso, la Sezione, in via preliminare:
a) ritiene di evidenziare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, del codice del processo amministrativo, deve reputarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio;
b) parimenti in via preliminare, rileva che la onlus It. No. e gli appellanti cittadini non ripropongono la quarta censura del ricorso di primo grado, attinente all’assenza di una preliminare bonifica dei suoli, la quale, pertanto, deve ritenersi rinunciata, con conseguenziale passaggio in giudicato del relativo capo di sentenza;
c) ritiene fondate le eccezioni di inammissibilità ex art. 104 c.p.a. delle produzioni documentali avvenute nel corso del giudizio di appello da parte dei comuni di (omissis), (omissis) e da parte di AN., rispettivamente in data 6 luglio 2020 ed in data 21 luglio 2020;
d) ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai comuni, alla luce dell’infondatezza dell’appello nel merito.
9. Quanto all’appello R.G. n. 3911/2020, con il primo motivo la onlus It. No. e gli appellanti cittadini lamentano l’erroneità della sentenza nella parte in cui avrebbe omesso di esaminare la censura relativa alla mancata valutazione della c.d. “opzione zero” e delle possibili soluzioni alternative, avendo motivato il rigetto del primo motivo del ricorso di primo grado con esclusivo riferimento all’art. 22 del d.lgs. n. 152/2006 (valutazione opzione zero effettuata nello studio di impatto ambientale – SIA) e non anche con riferimento all’art. 21 del medesimo decreto legislativo (valutazione opzione zero effettuata dall’autorità procedente).
9.1. La censura non è fondata.
9.2. L’esame degli atti della procedura in esame consente invero di rilevare la sussistenza di specifica motivazione del provvedimento di VIA, anche in ordine alla valutazione in concreto, alla luce delle alternative possibili e dei riflessi della stessa c.d. opzione-zero, del sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2016, n. 1225), atteso che:
a) l’opzione zero era stata già presa in considerazione sia con la delibera CIPE n. 121/2001, la quale ha annoverato l’opera in oggetto tra quelle ritenute prioritarie e strategiche per lo sviluppo del Paese, che con l’originario Protocollo d’intesa sottoscritto nel 2003 tra AN., Regione Toscana, Provincia di Firenze, i comuni di (omissis), Firenze, (omissis), Autorità di Bacino del fiume Ar. e To.ro s.c.a.r.l., allo scopo di risolvere le problematiche relative alla mobilità e ai trasporti nell’area sud est di Firenze, con particolare riferimento al miglioramento del traffico nel centro abitato di Va., ove si osservava che senza realizzare l’opera infrastrutturale si sarebbe avuto un aumento del traffico del 15% nel 2031, come risultava dallo studio di impatto ambientale (SIA) presentato da AN.;
b) è proprio in virtù di tali considerazioni che si provvedeva ad adottare il bando del concorso internazionale del 2005 al fine di scegliere il progetto architettonico;
c) in ragione della particolare rilevanza delle circostanze non appariva necessario che la Regione, quale amministrazione procedente, dovesse approfondire ulteriormente l’esame dell’opzione zero, potendo fare riferimento alle conclusioni del predetto Protocollo d’intesa;
d) ad ogni modo, la stessa Regione procedeva a valutare l’opzione zero, richiamando le problematiche relative alla percorribilità delle attuali strade di collegamento, le priorità di tutela della salute della popolazione, così come il NURV nel verbale n. 193/2019:
d.1) per quanto riguarda l’analisi delle alternative alla realizzazione dell’opera, evidenziava che la scelta del progetto veniva effettuata in virtù del concorso internazionale del 2005, valutando i 61 progetti partecipanti sulla base delle pressioni ambientali sulle componenti specifiche e l’inserimento paesaggistico dell’infrastruttura attraverso relativi livelli di accettabilità ;
d.2) per quanto riguarda l’alterativa zero, evidenziava, per un verso, che l’opzione del non intervento era stata precedentemente valutata all’atto dell’inserimento dell’opera tra quelle ritenute strategiche e prioritarie per lo sviluppo del Paese (delibera CIPE 121/2001), per altro verso, che, secondo le simulazioni condotte, nell’anno 2031 i flussi veicolari sarebbero incrementati di circa il 15% raggiungendo valori prossimi agli 850 veicoli/ora per direzione.
10. Risulta parimenti infondato il secondo motivo, con cui gli appellanti censurano la sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittima la decisione della Regione Toscana di non attivare il dibattito pubblico regionale. Secondo gli appellanti, in particolare, troverebbe applicazione nel caso di specie la previsione di cui all’art. 8, comma 1, lett. a), della l.r. n. 46/2013, atteso che l’opera andrebbe ricompresa tra le “opere pubbliche di competenza regionale”, in quanto riconducibile alle opere indicate nell’allegato IV alla parte seconda del d.lgs. n. 152/2006 (nella versione applicabile ratione temporis), sottoposte, ai sensi dell’art. 7, comma 4, d.lgs. cit., “a VIA secondo le disposizioni delle leggi regionali”.
10.1. Invero, il Collegio rileva che la l.r. Toscana 2 agosto 2013, n. 46 all’art. 8 (“Interventi, progetti e opere oggetto di Dibattito Pubblico”) prevede, al comma 1, che “Sono oggetto di dibattito pubblico:
a) le opere di iniziativa pubblica che comportano investimenti complessivi superiori a euro 50.000.000;
b) fatto salvo quanto previsto dall’articolo 23, le previsioni di localizzazione contenute in piani regionali in relazione ad opere nazionali che comportano investimenti complessivi superiori a euro 50.000.000”.
La norma, pertanto, prevede l’obbligatorietà del dibattito pubblico regionale per le opere che comportano investimenti complessivi superiori a euro 50.000.000 sia nel caso in cui esse siano di competenza regionale (lett. a)) sia con riferimento alle previsioni di localizzazione di opere di competenza nazionale contenute in piani regionali (lett. b)). Pertanto, in quest’ultimo caso, l’obbligatorietà del dibattito pubblico regionale si pone solo nei limiti della scelta di localizzare l’opera sul territorio regionale mediante strumenti urbanistici regionali.
10.2. Questa interpretazione, nonostante l’assenza di una specificazione in tal senso nella citata lettera a), trova conforto in primo luogo nella rubrica della stessa legge regionale, che reca “Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”, così circoscrivendo il relativo ambito di applicazione alle fattispecie aventi rilevanza propriamente regionale. Inoltre, induce a tali conclusioni il tenore del punto 8 del preambolo della medesima legge, il quale, recando una previsione analoga a quella del citato art. 8, comma 1, sebbene in maniera più esplicativa, afferma che: “Si ritiene di prevedere che:
a) per tutte le opere pubbliche di competenza regionale che superano la soglia di euro cinquanta milioni, il Dibattito Pubblico sia reso obbligatorio;
b) salvi i casi regolati dalla normativa in materia di governo del territorio, il Dibattito Pubblico sia obbligatorio per tutti i piani regionali di previsione localizzativa relativi ad opere pubbliche nazionali”.
10.3. Peraltro, ad ulteriore conferma di quanto rilevato, si osserva che l’art. 42 della l.r. Toscana 12 febbraio 2010, n. 10, rubricato “Partecipazione. Raccordo con la L.R. 46/2013”, al comma 2, prevede che “Fatto salvo quanto previsto in materia di dibattito pubblico dall’articolo 22 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici):
a) gli istituti partecipativi disciplinati dalla L.R. 46/2013 riguardanti i progetti di cui agli allegati III e IV alla parte seconda del D.Lgs. 152/2006, si concludono anteriormente alla presentazione dell’istanza di avvio delle procedure di VIA;
b) la condizione di procedibilità di cui all’articolo 8, comma 7, della L.R. 46/2013 si applica ai progetti di cui alla lettera a), esclusivamente nei seguenti casi:
1) ove l’istituto partecipativo sia richiesto volontariamente dal soggetto proponente;
2) per le opere e gli interventi finanziati, anche in parte, dalla Regione, ove sia così stabilito dall’atto di assegnazione del finanziamento”.
10.4. Ciò premesso sul piano normativo, si osserva che l’opera in questione, fermo restando che non vi è dubbio che comporti un investimento complessivo superiore alla soglia di euro 50.000.000, è di competenza nazionale, in quanto risulta:
a) di iniziativa statale;
b) inserita nell’elenco delle opere strategiche di preminente interesse nazionale cui alla delibera CIPE n. 121/2001;
c) commissionata da AN. e riguardante la strada statale tosco-romagnola (SS 67);
d) approvata con delibera AN. n. 94 del 25 ottobre 2016 e finanziata completamente con il Fondo unico AN. (finanziamento ex legge di stabilità del 2016, previsto anche nel contratto di programma AN. 2016-2020, approvato con d.m. MIT-MEF del 27 dicembre 2017, n. 588), non essendo previsti finanziamenti a carico della Regione Toscana.
10.5. In conclusione sul punto, nel caso di specie non trova applicazione la citata disposizione di cui all’art. 8, c. 1, l.r. n. 46/13, non essendo l’opera di competenza regionale e non essendo al cospetto di previsioni di localizzazione di essa sul territorio regionale. Risulta pertanto corretta la decisione della Regione Toscana di escludere l’attivazione del dibattito pubblico regionale nel caso in esame, condividendo il contenuto della nota dell’Autorità regionale per la partecipazione del 3 maggio 2017, in seguito riportato nella delibera G.R. n. 574/2019.
11. Con il terzo motivo di ricorso gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto l’atto impugnato legittimo perché l’Amministrazione regionale ha comunque esaminato nel merito i rilievi critici della Soprintendenza ritenendoli superabili.
Gli appellanti eccepiscono altresì che non corrisponde al vero l’affermazione del primo giudice secondo cui i “suggerimenti” proposti dai due comuni non sarebbero stati esaminati e valutati dalla Soprintendenza, in quanto le Commissioni per il paesaggio dei comuni, nel parere del 21 marzo 2019, non elaboravano nuove soluzioni, ma si limitavano a selezionarne alcune tra quelle già oggetto di esame nel procedimento di VIA e, in particolare, oggetto di osservazioni della Soprintendenza in occasione della seduta del NURV del 21 febbraio 2019.
Infine, gli appellanti censurano la impugnata sentenza laddove richiama l’onere dell’Amministrazione preposta alla tutela paesaggistico-territoriale di proporre l’opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri, non considerando che il presupposto per il procedimento di cui all’art. 14-quinquies è che la conferenza di servizi si sia conclusa con approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, non quindi come nel caso di specie in cui l’approvazione avveniva per unanimità, avendo considerato, l’Autorità procedente, acquisito anche l’assenso della Soprintendenza.
Con il quarto motivo i ricorrenti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui non avrebbe ritenuto che l’elevato numero di prescrizioni contenute nei provvedimenti impugnati avesse come conseguenza il procrastinarsi a fasi successive la verifica di aspetti ambientali che, invece, avrebbero dovuto essere oggetto di valutazione in sede di VIA. La subordinazione dell’autorizzazione al rispetto di molteplici prescrizioni dimostrerebbe pertanto il difetto di istruttoria, determinando in sostanza lo svuotamento dei principi di prevenzione e di precauzione che improntano la VIA.
11.1. In merito alla prima censura, i Comuni appellati eccepiscono di aver trasmesso tempestivamente per la conferenza di servizi del 27 marzo 2019 il proprio contributo (parere delle Commissioni comunali per il paesaggio dei comuni di (omissis) reso nella seduta del 21 marzo 2019) avente carattere innovativo rispetto alle precedenti considerazioni rese nel procedimento e che, ad ogni modo, le valutazioni paesistiche per gli interventi oggetto di protocolli d’intesa (incluso quello del 2003) sono già disciplinate (e garantite) dall’art. 23 del PIT Toscana (piano paesistico regionale).
L’AN. aggiunge inoltre che il progetto del ponte di Va. è già contenuto negli strumenti paesaggistici adottati dai comuni di (omissis), e come tale era già stato oggetto di approvazione da parte della stessa Soprintendenza, atteso che:
a) l’andamento rettilineo del ponte è riportato nel Regolamento Urbanistico del Comune di (omissis) (approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 30 del 22 aprile 2009) e poi confermato nel contenuto delle U.O.T.E. (Unità Territoriali Organiche Elementari) allegate al Piano Strutturale, ed in particolare negli obiettivi dell’Unità 14 – Quintole;
b) il Comune di (omissis), nel proprio strumento di governo del territorio, fa propria la previsione della variante alla SS 67, con un tracciato rettilineo che attraversa l’ansa dell’Ar., così come si evince dal segno grafico rettilineo rappresentato nella tavola “Piano Strutturale” del Comune.
11.2. Entrambe le censure, che in quanto connesse meritano trattazione unitaria, non sono fondate.
11.3. In primo luogo non può essere accolta la tesi di parte appellante secondo cui dovrebbe essere attribuito carattere prevalente (e vincolante) all’incompatibilità paesaggistica affermata dalla Soprintendenza in ragione del fatto che, essendo il parere espressione di discrezionalità tecnica, lo stesso non potrebbe essere superato dalla decisione della conferenza di servizi, che è invece espressione di discrezionalità amministrativa, neanche imponendo il rispetto di una serie di prescrizioni.
Com’è noto, invero, la conferenza di servizi, come previsto dagli artt. 14 e seguenti l. n. 241/1990, è modulo procedimentale con finalità di semplificazione, la cui decisione finale prende il posto delle decisioni dei singoli enti partecipanti, ivi incluso quello competente per la tutela paesaggistica, tant’è che il provvedimento finale della conferenza di servizi sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti (ex plurimis, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2008, n. 2224; id., sez. IV, 31 gennaio 2005, n. 224).
L’avviso espresso in sede di conferenza di servizi da ciascuna Amministrazione è frutto di valutazioni comuni e contestuali di tutti gli interessi pubblici coinvolti, che confluisce nella determinazione motivata di conclusione del procedimento la quale sostituisce a tutti gli effetti i singoli atti di assenso di competenza delle amministrazioni partecipanti o, comunque, invitate a partecipare (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2016, n. 757; id., sez. V, 28 novembre 2008, n. 5910).
Peraltro, come recentemente affermato da questo Consiglio (sez. V, 29 aprile 2020, n. 2724; cfr. id., sez. V, 12 novembre 2018, n. 6342; id. sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5084) “la conferenza di servizi risulta caratterizzata da una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della conferenza con valenza endoprocedimentale, ed in una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, con valenza esoprocedimentale ed esterna, riservata all’Autorità procedente previa valorizzazione delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti ivi espresse, regola, quest’ultima, dal contenuto flessibile, in quanto resta ferma l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità, purché dotato di adeguata motivazione”.
11.4. Peraltro, nel caso di specie risultano essere state ampiamente valutate le osservazioni critiche della Soprintendenza e sono state idoneamente motivate le ragioni di superamento del dissenso espresso da questa. In particolare, la Regione ha ritenuto di non seguire le indicazioni della nota della Soprintendenza del 27 marzo 2019, tenendo conto che la conferenza dei servizi aveva esaminato tale parere scritto e aveva considerato di poter superare i rilievi critici sull’opera (per l’eccessivo “consumo del suolo”, “la frammentazione paesistica e l’effetto barriera” e le “modalità di gestione del parco”) sulla base delle prescrizioni impartite dalle Commissioni del paesaggio dei due Comuni.
Al riguardo, la Regione ha infatti evidenziato che:
a) “le modifiche introdotte nell’ambito della seduta del nucleo di VIA n. 193/2019 comportano una riduzione del consumo di suolo attraverso la ridefinizione della rotatoria di Grignano ove viene stralciata la rampa di collegamento diretto alla SS67 direzione Firenze, al fine di evitare la formazione di un’area interclusa”;
b) “relativamente alla frammentazione paesaggistica e fruizione visiva dell’opera con il contesto, le modifiche apportate in sede di nucleo, comportano un miglioramento della trasparenza della infrastruttura, limitando l’effetto barriera nell’ansa del fiume”;
c) “relativamente alla gestione del parco, anche se non pertinente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica il nucleo di valutazione 193/2019 ha indicato le prescrizioni specifiche per la successiva gestione delle aree”;
d) “relativamente alla criticità rilevate dalla Soprintendenza sul fatto che “non sono stati preservati adeguatamente gli elementi di valore che identificano il pregio storico e ambientale dell’area, al fine di assicurare la coerenza dell’intervento con quanto disposto dalla disciplina prescrittiva del piano paesaggistico della Toscana” la commissione unificata del paesaggio nel proprio parere ha richiamato la coerenza del progetto con la disciplina paesaggistica, declinandola con le condizioni impartite e ritenendo che non siano presenti elementi di contrasto”;
e) “sulla criticità evidenziata dalla competente Soprintendenza circa il tracciato dell’infrastruttura, il Nucleo ha ritenuto che la linearità del progetto, oltre ad essere la meno impattante da un punto di vista di consumo di suolo, risulta essere la più coerente sia da un punto di vista funzionale che ambientale, considerato che la velocità di percorrenza contribuisce a un miglioramento complessivo del quadro ambientale di riferimento, mediante la riduzione degli impatti relativi al rumore e all’inquinamento atmosferico, con conseguenti benefici per il territorio, così come rilevato dalla competente ASL”.
11.5. In ragione di tali considerazioni il Collegio ritiene infondata la censura, peraltro non assumendo valenza dirimente le ulteriori deduzioni svolte dalla parte appellante in merito alle affermazioni del primo giudice in ordine alle osservazioni rese dalla Soprintendenza in relazione al parere delle Commissioni comunali per il paesaggio e alla necessità di proporre l’opposizione ex art. 14-quinquies l. n. 241/90.
11.6. Quanto alla censura attinente alla apposizione di prescrizioni, si rileva che il rinvio a fasi successive della valutazione di aspetti ambientali mediante la previsione di prescrizioni non incide sulla legittimità della valutazione compiuta, per converso dando atto che si giungeva all’esito positivo della valutazione in virtù di una approfondita istruttoria.
Le prescrizioni imposte per la realizzazione dell’intervento, in ossequio all’art. 25, comma 4, d.lgs. n. 152/2006, non determinavano una sostanziale modifica del progetto, da ritenersi già definito nei suoi elementi essenziali, né la numerosità di esse può condurre ad una diversa valutazione, dovendo al riguardo essere tenuta in considerazione anche la particolare complessità dell’opera.
Dette prescrizioni, invero, attengono alle fasi successive alla progettazione, riguardando principalmente profili esecutivi e di monitoraggio, ed hanno l’obiettivo di garantire la compatibilità ambientale dell’opera, superando in definitiva i rilievi critici della Soprintendenza.
11.7. Peraltro, con specifico riferimento alle censure di parte appellante relative a singole prescrizioni, il Collegio rileva che:
a) per la componente atmosferica, premesso che le valutazioni dell’impatto indotto sulla qualità dell’aria dalle attività interne al cantiere e dalla movimentazione dei mezzi pesanti sulla rete stradale nonché l’individuazione degli interventi di mitigazione risultano essere stati effettuati nel corso della procedura di VIA (cfr. la “sintesi non tecnica” e il “quadro di riferimento progettuale”), la prescrizione n. 9 si limita a chiedere di predisporre, in fase di progettazione esecutiva un Piano Ambientale di Cantierizzazione, volto a dettagliare le emissioni del PM10, dal momento che solo a livello di progettazione esecutiva si potranno definire nel dettaglio le concrete attività di cantiere e di costruzione lungo il tracciato;
b) per la componente idraulica, premesso che l’impatto dell’opera rispetto al Piano di assetto idrogeologico dell’autorità di Bacino ed al PGRA è già stato descritto e verificato nello studio di impatto ambientale ed è stato istruito e valutato, in sede di VIA, dall’Autorità di Bacino e dal Genio civile che hanno attestato la sicurezza idraulica dell’intervento, la relativa prescrizione si limita a chiedere un aggiornamento della modellazione idraulica, svolgendo alcuni approfondimenti tipici propri della fase della progettazione esecutiva; parimenti, risulta essere stata effettuata la valutazione dell’impatto del cantiere sulle acque sotterranee ed individuate le misure di mitigazione per prevenire l’inquinamento delle acque sotterranee, per quanto emerge dagli elaborati nel SIA redatto da proponente e dal verbale del NURV, di conseguenza essendo rimessa alla relativa prescrizione solo l’implementazione del piano di monitoraggio delle acque sotterranee già agli atti;
c) per la componente rumori e vibrazioni, premesso che già gli elaborati progettuali contenevano una valutazione specifica degli impatti sia in fase di esercizio che di realizzazione dell’opera, le relative prescrizioni impongono per lo più interventi di mitigazione di alcuni singoli recettori;
d) per la componente materiali di scavo, rifiuti e bonifiche, sia nel SIA che in sede di valutazione da parte del NURV venivano analizzate l’individuazione dei rifiuti, le modalità di gestione, la localizzazione dei depositi temporanei delle terre da scavo e l’individuazione dei siti di destinazione delle terre e rocce da scavo, tant’è che la relativa prescrizione concerne i materiali eventualmente in esubero, che verranno concretamente individuati solo nella fase realizzativa.
11.8. In ragione di quanto illustrato l’appello deve pertanto ritenersi infondato.
12. Come anticipato al § 3.1. l’AN. ha proposto appello incidentale impugnando la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto che la mancata partecipazione della Soprintendenza alla seduta della conferenza dei servizi del 27 marzo 2019 avesse determinato, ai sensi dell’art. 14-ter della legge 241/1990, l’acquisizione del relativo assenso senza condizioni, sottolineando peraltro l’errore del primo giudice nell’aver dato rilievo alla seduta del 21 febbraio 2019, piuttosto che osservare che la stessa era stata annullata.
In merito a tali circostanze, la Regione Toscana precisa che in data 21 febbraio 2019 si svolgeva solo la penultima seduta del NURV e non anche la conferenza di servizi, che veniva invece rinviata per superare il contrasto di opinioni tra la Soprintendenza e gli altri enti partecipanti al NURV mediante l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni comunali per il paesaggio per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sede della conferenza di servizi. Peraltro, quanto alla seduta della conferenza del 27 marzo 2019, la Regione evidenzia che la Soprintendenza si limitava a inviare il proprio parere tecnico n. 7327 del 27 marzo 2019.
12.1. In via preliminare, il Collegio ritiene non fondata l’eccezione di inammissibilità dell’appello incidentale sollevata dagli appellanti, essendo rispettato il termine di cui all’art. 96, c. 3, c.p.a., secondo cui l’appello incidentale “deve essere proposta dalla parte entro sessanta giorni dalla notificazione della sentenza o, se anteriore, entro sessanta giorni dalla prima notificazione nei suoi confronti di altra impugnazione”; parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità dell’eccezione della Regione Toscana avente il medesimo oggetto, non potendo essa – neanche in ipotesi – essere qualificata quale appello incidentale, stante l’assenza di una formulazione in tal senso.
12.2. Nel merito, il Collegio rileva in punto di fatto che la Soprintendenza aveva espresso parere negativo nel corso della riunione del NURV, nella quale veniva disposto il rinvio per acquisire il parere delle competenti Commissioni comunali per il paesaggio, e quindi alla seduta della conferenza di servizi del 27 marzo 2019, senza partecipare, aveva fatto pervenire un contributo scritto confermativo del precedente parere negativo.
Secondo la tesi dell’appellante incidentale (e della Regione) la presenza alla riunione del NURV, organo che esprime il parere tecnico della Giunta regionale in ordine al rilascio della VIA, e il parere reso in quella sede non potrebbe essere equiparata alla partecipazione alla conferenza di servizi.
In senso contrario, il Collegio rileva che dall’analisi dello svolgimento del procedimento in esame, come sopra tratteggiato, emerge che la posizione della Soprintendenza era stata più volte espressa mediante la trasmissione di una molteplicità di atti, con i quali venivano sollevati rilievi critici di diversa natura. La trasmissione della nota in occasione della seduta della conferenza di servizi del 27 marzo 2019, confermativa delle precedenti osservazioni, non poteva pertanto essere valutata quale mera assenza alla conferenza, e quindi essere qualificata come silenzio-assenso ex art. 14-ter l. n. 241/90, senza per ciò concretare una violazione del principio di collaborazione che deve governare ogni rapporto tra amministrazioni pubbliche.
Per converso, nel caso di specie non può trovare applicazione la giurisprudenza di questo Consiglio citata dagli appellanti principali, secondo cui la partecipazione di un ente in sede di conferenza può essere assicurata non necessariamente dalla presenza fisica del suo rappresentante ma anche dalla trasmissione di note scritte (Cons. Stato, sez. IV, 25 febbraio 2020, n. 1399; sez. I, 15 maggio 2019, n. 1438), attenendo alla modalità semplificata e asincrona della conferenza di servizi.
12.3. In conclusione, in ragione di tali considerazioni, l’appello incidentale deve essere respinto, in quanto infondato.
13. Quanto all’appello proposto dal MIBACT, deve essere preliminarmente respinta l’eccezione sollevata dalla Regione di inammissibilità dell’originario ricorso del Ministero per difetto di interesse, motivata sia dal fatto che lo stesso, avendo deciso di non partecipare alla conferenza di servizi, esprimeva il proprio assenso all’autorizzazione, sia dalla circostanza che, prima della proposizione del ricorso giurisdizionale, non aveva esperito i rimedi di cui all’art. 14-quinquies l. n. 241/90.
L’eccezione è infondata, in ragione di quanto descritto al precedente § 12.2 e in considerazione del fatto che l’opposizione di cui all’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 non può in alcun modo costituire conditio sine qua non dell’azione giurisdizionale, ferma restando, in caso di mancata proposizione dell’opposizione, la facoltà di esercizio dell’azione giurisdizionale nel termine ordinario.
Ad ogni modo, l’eccezione deve reputarsi inammissibile, stante la mancata proposizione di appello incidentale del relativo capo della impugnata sentenza, sul quale, pertanto, si è formato il giudicato.
13.1. Parimenti in via preliminare, in accoglimento delle eccezioni sollevate, deve essere dichiarata l’inammissibilità dell’appello nella parte in cui, proponendo nuove censure nella presente sede di appello in violazione dell’art. 104 c.p.a., è stata denunciata la carenza istruttoria, la inidoneità delle prescrizioni introdotte per indeterminatezza, la violazione dell’art. 25 e dell’art. 27-bis, comma 5, d.lgs. n. 152/2006, la carenza progettuale, la violazione della normativa sui lavori pubblici in materia di livelli di progettazione e la violazione dell’art. 14-quinques della l. 241 del 1990.
Invero, l’analisi del ricorso di primo grado consente di rilevare che i motivi allora sollevati dal Ministero attenevano:
a) alla violazione dell’art. 14-ter l. n. 241/90 nell’aver equiparato l’assenza della Soprintendenza alla conferenza di servizi ad un assenso all’autorizzazione;
b) alla non corretta valutazione della posizione realmente prevalente nell’ambito della conferenza di servizi, da ricondurre alla tutela del paesaggio, quale interesse di rango costituzionale primario, evitando di procedere ad una ponderazione degli interessi meramente quantitativa;
c) alla non opportuna valutazione dei numerosi profili di incompatibilità dell’intervento con il contesto in cui si inserisce, ponendosi in contrasto con la disciplina dei beni paesaggistici dettata dal PIT-PPR.
13.2. In ragione della dichiarata inammissibilità, l’oggetto dell’appello del Ministero deve essere circoscritto alla denuncia dell’illegittima ponderazione della prevalenza dei rilievi critici espressi dalla Soprintendenza nell’ambito della conferenza di servizi e, corrispondentemente, alla censura inerente alla violazione del principio di leale collaborazione da parte degli enti partecipanti dimostrata dal non aver gli stessi riconosciuto la priorità dell’interesse della tutela del paesaggio.
Le censure, strettamente connesse, devono essere ritenute infondate, in ragione di quanto già espresso nel precedente § 11.
13.3. L’appello pertanto risulta infondato.
14. In conclusione, in ragione di quanto esposto, devono essere respinti l’appello proposto dalla onlus “It. No.” e dai numerosi abitanti della zona (R.G. n. 3911/2020), il relativo appello incidentale dell’AN. e l’appello proposto dal MIBACT (R.G. n. 5767/2020).
15. La particolare complessità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, come in epigrafe proposto:
a) respinge l’appello R.G. n. 3911/2020;
b) respinge l’appello incidentale;
c) respinge l’appello R.G. n. 5767/2020.
Compensa integralmente tra le parti le spese del grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza – Presidente FF
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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