Consiglio di Stato, Sentenza|15 aprile 2021| n. 3102.
La condanna del proprietario del suolo agli adempimenti di cui all’art. 192, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa.
Sentenza|15 aprile 2021| n. 3102
Data udienza 8 aprile 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Rifiuti – Attività autorizzata di stoccaggio e selezione rifiuti speciali non pericolosi – Locazione – Deposito non autorizzato di rifiuti – Ordine di rimozione e smaltimento – Responsabilità del proprietario locatore – Negligenza per omesse cautele
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 400 del 2021, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Cr. Co. e Gi. Cr. Sc., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Cr. Sc. in Roma, via (…);
contro
La società -OMISSIS-s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Ga., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte Sezione Prima n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società -OMISSIS-s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il consigliere Alessandro Verrico;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Piemonte (R.G. n. -OMISSIS-), la società -OMISSIS-s.r.l., proprietaria di un capannone industriale censito al CNF al foglio (omissis), particella n. (omissis), sub. (omissis) sito in via -OMISSIS-n. 1 nel territorio del Comune di (omissis), impugnava l’ordinanza del Sindaco di (omissis) n. 1 del 29 gennaio 2019, con cui veniva ordinato alla società ricorrente, in qualità di proprietaria degli immobili, di attivarsi entro trenta giorni alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti depositati nelle sue proprietà dalla società -OMISSIS-s.r.l.
2. Il T.a.r. Piemonte, Sezione I, dopo aver respinto l’istanza cautelare, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha accolto il ricorso, per l’effetto annullando l’impugnata ordinanza, e ha compensato le spese di giudizio tra le parti.
Secondo il Tribunale, in particolare:
a) il Comune di (omissis) avrebbe travisato le circostanze fattuali poste alla base della rivalutazione della posizione della società ricorrente (la mancata attivazione delle azioni di tutela della proprietà e la mancata acquisizione delle polizze assicurative previste in sede contrattuale), peraltro già note sin dai tempi di emanazione delle prime ordinanze nn. 3 e 6 del 2018, incorrendo altresì in contraddittorietà con gli esiti provvedimentali assunti in sede di autotutela (ove si dava atto della tempestiva presentazione di una denuncia-querela a cura del rappresentante legale della società proprietaria nella quale si denunciavano gli artifici e raggiri posti in essere dai rappresentanti della-OMISSIS-s.r.l. in danno della società -OMISSIS-e della tempestiva attivazione delle procedure di sfratto per rientrare nella disponibilità dell’immobile di sua proprietà );
b) d’altro canto, non sarebbe significativa la circostanza che la risoluzione dei contratti di locazione non si sia perfezionata in modo tempestivo e per l’interezza del complesso, così come sarebbe destituita di fondamento fattuale la censurata mancata produzione delle polizze assicurative (stante l’avvenuto deposito della polizza Multirischi stipulata dalla-OMISSIS-s.r.l. nel mese di novembre 2017);
c) non sarebbe comunque formulabile nel caso di specie un giudizio di rimproverabilità a titolo di colpa, atteso che, nel breve lasso di tempo intercorso tra l’avvio della locazione e il primo sopralluogo, non appariva ragionevolmente esigibile l’esercizio della facoltà di controllo ex art. 1619 cod. civ., in quanto non sussistevano indici sintomatici di allerta, stante la puntuale corresponsione dei canoni, la vigenza del periodo transitorio dell'”instauranda attività ” e il carattere intrinsecamente fraudolento con cui erano stati ‘sapientementè stipati i magazzini;
d) parimenti, non sarebbe addebitabile alla società proprietaria una generica culpa in vigilando di tipo omissivo, in ragione del mancato impedimento o segnalazione del deposito non autorizzato di rifiuti presso il sito in parola.
3. Il Comune di (omissis) ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale del ricorso originario.
In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
i) “Error in iudicando in merito alle considerazioni svolte sul comportamento tenuto da -OMISSIS-. Erronea motivazione della Sentenza con riguardo agli elementi indicati dall’Amministrazione Comunale nell’Ordinanza 1/2019 (paragrafi 4.1 – 4.4 della Sentenza)”: dalle circostanze fattuali poste a base dell’ordinanza impugnata sarebbe emerso come l’-OMISSIS- non abbia vigilato sugli immobili di sua proprietà concessi in locazione alla -OMISSIS-, con particolare riferimento al capannone industriale non autorizzato al trattamento e al recupero dei rifiuti (identificato al NCEU al foglio (omissis) particella (omissis) sub (omissis)) ed ai terreni locati esterni ai capannoni industriali (identificati NCT al foglio (omissis) mappali (omissis)); ciò discenderebbe, invero, dalle seguenti due circostanze:
a) l’-OMISSIS- ha stipulato un contratto di locazione per il capannone industriale non autorizzato al trattamento e recupero dei rifiuti, senza accertarsi che la ditta-OMISSIS-avesse acquisito le autorizzazioni previste per tali attività e, dunque, senza successivamente accertarsi che gli stessi non venissero utilizzati per tale attività in assenza di autorizzazione;
b) contrariamente a quanto sostenuto nell’istanza di annullamento in autotutela a suo tempo presentata, la procedura di sfratto attivata dall’-OMISSIS- ha riguardato unicamente i terreni locati esterni ai capannoni in argomento (identificati NCT al foglio (omissis) mappali (omissis)) e, dunque, non interessanti la parte occupata dai rifiuti.
ii) “Error in iudicando in relazione alla valutazione dell’assenza di culpa in vigilando in capo alla -OMISSIS-. Erronea motivazione della Sentenza con riguardo agli elementi indicati dall’Amministrazione Comunale nell’Ordinanza 1/2019 (paragrafi 5 e 6 della Sentenza)”: la gravata sentenza sarebbe erronea per non aver correttamente valutato il comportamento omissivo della -OMISSIS-, considerata l’esigibilità di una semplice attività di vigilanza dei beni concessi in locazione da parte della proprietaria, in particolare se si tiene in considerazione che la stessa era a conoscenza del fatto che, prima di essere utilizzate, le porzioni del capannone ove sono stati rinvenuti i rifiuti avrebbero dovuto essere debitamente autorizzate.
3.1. Si è costituita in giudizio l’originaria ricorrente, la quale, depositando memoria difensiva, si è opposta all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.
In particolare, l’appellata ha evidenziato che:
a) nel momento in cui la società proprietaria del compendio immobiliare era venuta a conoscenza delle irregolarità (ossia nel momento della notifica dell’ordinanza n. 3/2018), l’illecito risultava ormai consumato, rilevandosi irrilevante la eventuale attivazione delle azioni a tutela della proprietà, che, ad ogni modo, sarebbero state altresì inefficaci, alla luce del fallimento della società -OMISSIS-in data 15 gennaio 2019 (dichiarato con la sentenza n. 2/2019 del Tribunale di Novara);
b) il Comune all’epoca dell’adozione dell’ordinanza n. 6/2018 già era a conoscenza del fatto che la società -OMISSIS-S.r.l. aveva stipulato una polizza multirischi con decorrenza 6 novembre 2017 “sull’intero fabbricato” locatogli e della denuncia-querela presentata dal legale rappresentante della società proprietaria;
c) il contratto di locazione ad uso commerciale della porzione di capannone industriale non autorizzato veniva stipulato in ragione della volontà della società -OMISSIS-di ottenere, in un futuro prossimo, i necessari titoli abilitativi per l’esercizio dell’attività di deposito/magazzino e/o cernita;
d) nel provvedimento gravato non veniva fatta menzione del procedimento penale r.g.n. r. 1072/2018, in relazione al quale la posizione del legale rappresentante della società proprietaria in relazione agli illeciti commessi dalla-OMISSIS-nei suoi capannoni risultava archiviata;
e) il dovere di vigilanza e custodia della proprietà deve essere limitato alle “interferenze estranee”, dovendosi perciò escludere le eventuali attività – subdolamente poste in essere – dal soggetto locatario dell’immobile;
f) la conoscenza da parte del legale rappresentante della società -OMISSIS-delle circostanze che hanno caratterizzato il comportamento del tutto illecito della società -OMISSIS-, in quanto amministratore anche della società -OMISSIS- s.r.l., società che a sua volta aveva locato un magazzino dalla società -OMISSIS-, avveniva solo con la notifica dell’ordinanza n. 1/2018 ed in relazione ad un illecito deposito scoperto solamente in data 27 marzo 2018.
3.2. Con memoria difensiva depositata il 18 marzo 2021, l’Ente appellante ha replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte.
3.3. Infine entrambe le parti, depositando note di udienza ex dd.ll. nn. 28 e 137 del 2020, hanno chiesto il passaggio in decisione della causa.
4. All’udienza dell’8 aprile 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. L’appello è fondato e deve pertanto essere accolto.
6. In via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la ricostruzione in fatto effettuata dal giudice di prime cure possa dirsi sostanzialmente non contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, del codice del processo amministrativo, deve reputarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
Alla stregua di tale ricostruzione possono essere succintamente richiamati i seguenti fatti che hanno interessato la vicenda oggetto di giudizio:
i) la società -OMISSIS-s.r.l. concedeva in locazione alla società -OMISSIS-s.r.l. un capannone industriale di sua proprietà, sito nel Comune di (omissis), per l’esercizio dell’attività autorizzata di stoccaggio e selezione di rifiuti speciali non pericolosi;
ii) in data 20 settembre 2017 la medesima società -OMISSIS-concedeva in locazione lo stesso capannone alla società -OMISSIS-s.r.l., a seguito della cessione di ramo d’azienda avvenuta in suo favore, convenendo nel relativo contratto che i locali locati sarebbero stati concessi per l’attività esercitata dalla società conduttrice consistente nel deposito/magazzino, cernita e trattamento di materiali di cui al titolo autorizzativo della conduttrice (art. 10);
iii) con successivi due contratti aggiuntivi di locazione d’uso commerciale, la società proprietaria concedeva in godimento per la medesima destinazione d’uso, a condizione della previa acquisizione del titolo autorizzativo, l’altra parte del capannone industriale e il terreno in area industriale prospiciente, stabilendo un canone locatizio a pieno regime pari a 48.000 euro annui, ma, per le attività ancora prive di titolo autorizzativo, pari in via derogatoria a 15.000 euro annui per il periodo dal 1° ottobre 2017 al 31 dicembre 2018, “al solo fine di incentivare l’instauranda attività “;
iv) in data 18 gennaio 2018, i Vigili del Fuoco di Alessandria effettuavano un sopralluogo presso il complesso industriale in locazione, rilevando una serie di violazioni da parte della società conduttrice, in tema di normativa antincendi, nonché la presenza di un deposito rifiuti non autorizzato su un’area di circa 2100 metri quadrati cui seguiva la formulazione di prescrizioni urgenti per la risoluzione delle criticità ;
v) in data 20 febbraio 2018 veniva effettuato un secondo sopralluogo congiunto del personale dell’Ufficio ambiente della Provincia di Alessandria, del Comune di (omissis) e dei Vigili del Fuoco di Alessandria, in occasione del quale emergevano alcuni profili di inosservanza relativi all’efficienza dei presidi antincendio e all’accessibilità dei mezzi di soccorso, nonché si rilevava che all’interno dell’area di stoccaggio non autorizzata il quantitativo di rifiuti accumulato era aumentato considerevolmente rispetto al sopralluogo precedente;
vi) il Comune di (omissis) adottava conseguentemente l’ordinanza sindacale n. 3 del 26 febbraio 2018, nella quale intimava alla ditta-OMISSIS-s.r.l. e alla società ricorrente, quale obbligata in solido in qualità di proprietaria dell’area, di attivare le “procedure propedeutiche al recupero e smaltimento dei rifiuti presenti nel sito in oggetto (area autorizzata e capannone adiacente completamente stipato di rifiuti)”, nonché di procedere alla “completa rimozione dei rifiuti […] e al loro recupero e smaltimento”;
vii) in data 29 marzo 2018 il titolare della Società originaria ricorrente, avuta notizia delle inottemperanze della conduttrice, formalizzava una denuncia-querela nei confronti dei rappresentanti legali della società -OMISSIS-in relazione all’ipotesi di reato di truffa aggravata ex art. 640, primo e secondo comma, e art. 61, n. 2, n. 7 e n. 11 c.p.;
viii) in data 22 marzo 2018 la sede operativa della-OMISSIS-s.r.l. era oggetto di un decreto di sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. del G.I.P. del Tribunale di Alessandria;
ix) sull’istanza di annullamento in autotutela presentata dalla società proprietaria del compendio immobiliare locato, il Comune di (omissis), con ordinanza n. 6 del 25 maggio 2018, adottava l’ordinanza recante l’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies legge n. 241/1990 della precedente ordinanza n. 3 del 2018 nella parte in cui estendeva la responsabilità in capo alla società ricorrente per il sol fatto di essere proprietaria del compendio, sulla base del fatto che “dalla disamina della denuncia-querela non emergono argomenti volti a sostenere che l’-OMISSIS- abbia agevolato ovvero quantomeno assentito all’operato illecito della-OMISSIS-s.r.l. relativo allo stoccaggio non autorizzato di rifiuti. Nello specifico, tra gli elementi atti a non destare in capo all’-OMISSIS- ragionevoli sospetti di anomalie con riguardo alla condotta della-OMISSIS-stessa emergono: (i) la precisione della ricostruzione fattuale ivi riepilogata; (ii) l’assenza nei contratti di locazione stipulati tra l’-OMISSIS-s.r.l. di clausole ambigue; (iii) il puntuale versamento dei canoni di locazione da parte della-OMISSIS-s.r.l. sino al sopralluogo dei NOE a fine gennaio 2018”;
x) la definizione favorevole del procedimento di autotutela determinava la declaratoria di improcedibilità del ricorso giurisdizionale medio tempore proposto avverso la prefata ordinanza sindacale, esitata con la sentenza del T.a.r. Piemonte n. -OMISSIS-;
xi) sulla base delle risultanze della consultazione del fascicolo penale pendente presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Alessandria, nonché del parallelo procedimento pendente a carico del titolare della società ricorrente per deposito illecito di rifiuti nel Comune di (omissis), il Comune di (omissis) adottava infine l’ordinanza n. 1/2019, nella quale, rivalutata la posizione dell’-OMISSIS- per non aver dato corso alle azioni finalizzate alla tutela della proprietà – tra cui il mancato sfratto, per aver acconsentito ad una destinazione d’uso impropria delle strutture in contravvenzione con le normative di settore, nonché per non aver vigilato sugli immobili di proprietà concessi in locazione, si riteneva imputabile “quantomeno a titolo di colpa” alla società proprietaria la responsabilità per il deposito non autorizzato di rifiuti rinvenuto presso il complesso industriale, ordinando alla stessa di “attivarsi entro 30 giorni alla rimozione e smaltimento di tutti i rifiuti ivi presenti e al ripristino dello stato dei luoghi in solido con la società -OMISSIS-s.r.l.”.
7. Ciò premesso in punto di fatto, il Collegio rileva la fondatezza di entrambe le censure articolate nel presente grado di giudizio dal Comune di (omissis), che – in quanto strettamente connesse e in parte coincidenti – possono essere trattate unitariamente.
7.1. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in più occasioni, che la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti di cui all’art. 192, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3518; sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430; IV, 12 aprile 2018, n. 2195; sez IV, 25 luglio 2017, n. 3672; sez. V, 8 marzo 2017, n. 1089; sez. IV, 1 aprile 2016, n. 1301).
Si è aggiunto, altresì, che la responsabilità solidale del proprietario può essere imputabile a colpa per negligenza, consistente nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell’area e, segnatamente, per impedire che su di essa possano essere depositati rifiuti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3518; sez. III, 1 dicembre 2017, n. 5632).
Del resto, in tema di inquinamento, il proprietario del terreno risponde della bonifica effettuata sul suolo di sua proprietà – nel senso che anch’egli è tenuto ad effettuarla – solidalmente con colui che ha concretamente determinato il danno, pur se affittuario, a titolo di dolo, qualora abbia celato i rifiuti, o di colpa, nell’ipotesi in cui non abbia approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà, ovvero non denunciando, dopo esserne venuto a conoscenza, il fatto alle autorità (da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2021, n. 780).
7.2. Dall’esame del provvedimento impugnato risulta che il Comune di (omissis) ha compiutamente svolto l’attività di accertamento della responsabilità della società -OMISSIS-per violazione del divieto di abbandono dei rifiuti sul suolo, senza addivenire a conclusioni basate esclusivamente sulla posizione di proprietaria ricoperta dalla stessa.
7.3. A tale riguardo, il Collegio, condividendo quanto osservato dall’Amministrazione comunale, rileva che:
a) la proprietaria dell’area in cui si rinveniva la presenza del deposito rifiuti non autorizzato era ben conscia di aver concesso in locazione alla società -OMISSIS-una zona non adibita allo stoccaggio di rifiuti e per la quale tale società non aveva ancora richiesto (né tanto meno ottenuto) alcuna autorizzazione per lo svolgimento di tale attività ;
b) invero con il contratto di locazione dell’area esterna prospiciente al fabbricato e dell’altra porzione del capannone industriale, stipulato in data 1° ottobre 2017, veniva previsto:
b.1) che “i locali oggetto del presente contratto sono concessi in locazione per l’attività che sarà esercitata dalla Conduttrice e precisamente deposito/magazzino e/o cernita e trattamento di materiali come da idoneo titolo autorizzativo di cui si doterà il Conduttore” (art. 10);
b.2) in ragione di ciò, un canone di locazione agevolato di 15.000 euro annui, a fronte di un canone a regime di 48.000 euro, per il periodo dal 1° ottobre 2017 al 31 dicembre 2018 (art. 3);
c) del resto, la circostanza di aver stipulato un contratto di locazione per il capannone industriale in assenza di una autorizzazione al trattamento e al recupero dei rifiuti determina effetti rilevanti in ordine alla posizione di garanzia rivestita dalla proprietaria, nel senso dell’aggravamento degli obblighi di controllo e monitoraggio del reale utilizzo dell’area; la società -OMISSIS-, invero, in seguito alla concessione in locazione delle ulteriori parti dell’immobile ed in ragione delle particolari modalità del contratto, avrebbe dovuto accertarsi che la ditta-OMISSIS-avesse acquisito le autorizzazioni richieste per le attività previste e che i capannoni non venissero utilizzati a tal fine in assenza di autorizzazione;
d) d’altro canto, la descritta attività di vigilanza dei beni concessi in locazione da parte della proprietaria risulta pienamente esigibile, in particolare se si tiene in considerazione che le porzioni del capannone ove sono stati rinvenuti i rifiuti sarebbero dovute essere debitamente autorizzate (a rigore prima della concessione in locazione per l’esercizio dell’attività di trattamento e recupero dei rifiuti);
e) infine, ponendo l’attenzione sull’attivazione di idonee cautele volte a preservare adeguatamente la proprietà, ivi inclusa la presentazione di eventuali denunce di fatti illeciti alle autorità competenti, emerge che nel caso di specie la società proprietaria in data 29 marzo 2018, quindi dopo l’adozione dell’ordinanza sindacale n. 3/2018, formalizzava una denuncia-querela nei confronti dei rappresentanti legali della società -OMISSIS-e che la procedura di sfratto attivata dalla stessa società -OMISSIS-, oltre a non essere tempestiva, veniva attivata unicamente su una parte non occupata dai rifiuti (terreni esterni ai capannoni, identificati NCT, foglio (omissis), mappali (omissis)).
8. In conclusione, in ragione di quanto esposto, si ravvisa la sussistenza dei presupposti legittimanti l’ordinanza impugnata.
L’appello deve quindi essere accolto e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, deve essere respinto l’originario ricorso (R.G. n. -OMISSIS-).
9. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (R.G. n. 400/2021), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, respinge l’originario ricorso (R.G. n. -OMISSIS-).
Condanna la società -OMISSIS-s.r.l. al pagamento in favore del Comune di (omissis) delle spese del doppio grado di giudizio, nella misura di euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2021 svoltasi ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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