Consiglio di Stato, Sentenza|24 gennaio 2022| n. 451.
Nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è infatti ammissibile se effettuata mediante gli atti del procedimento oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida. Nel caso di specie, tale integrazione non è dunque intervenuta in maniera postuma mediante atti processuali o comunque scritti difensivi.
Sentenza|24 gennaio 2022| n. 451. Integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto
Data udienza 15 luglio 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Permesso di costruire – Validità – Proroga – Processo amministrativo – Integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo – Presupposti di validità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 9990 del 2016, proposto dal signor An. Na. in qualità di legale rappresentate e amministratore pro tempore della comunione di proprietari dell’area edificabile sita in Napoli, vicoletto (…) e vico (…), rappresentato e difeso dall’avvocato Al. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fa. Ma. Fe., An. An. e Br. Cr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli, Sezione quarta, n. 2927 del 9 giugno 2016, resa tra le parti, concernente il diniego della proroga di due anni dei termini per l’ultimazione dei lavori.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo e uditi per le parti gli avvocati Al. Co. e Br. Cr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto
FATTO e DIRITTO
1. Il signor An. Na., in proprio e nella qualità di rappresentante della comunione dei proprietari dell’area edificabile sita in Napoli al vicoletto (omissis) e vico (omissis), nella zona (omissis), ha impugnato la nota del comune di Napoli prot n. pg/2015/254081 del 23 marzo 2015 di diniego dell’istanza di proroga speciale di due anni dei termini per l’ultimazione dei lavori di cui al permesso di costruire n. 280 del 9 giugno 2009, nonché
l’intervenuta decadenza del predetto permesso di costruire.
1.1. In particolare, nell’area oggetto di comunione esisteva un palazzo danneggiato dal sisma del 1980 e definitivamente demolito nel 1994. La stessa, ai sensi dell’art. 125 della variante al P.R.G. del Comune di Napoli, approvata con D.P.G.R.C. n. 323 dell’11 giugno 2004, era stata poi assoggettata al regime della “zona A, insediamenti di interesse storico”, ed era stata classificata come “Rudere e Sedime risultante da demolizione”.
1.2. Alla luce del citato art. 125, che prevedeva la possibile ricostruzione degli edifici ricadenti in tali aree, il ricorrente e gli altri comunisti avevano chiesto, sin dal 2005, il rilascio di permesso di costruire per la riedificazione dell’immobile, che, dopo alterne vicende e integrazioni documentali, veniva rilasciato il 9 giugno 2009 (permesso di costruire n. 280).
1.3. In data 12 luglio 2010, con nota prot. n. 2215, veniva comunicato al ricorrente l’avviso di procedimento finalizzato alla declaratoria di decadenza del suddetto permesso di costruire, poiché dal sopralluogo effettuato dagli uffici comunali risultava che, dalla data di rilascio del permesso di costruire, nessuna opera era stata ancora realizzata.
1.4. All’avvio del procedimento di decadenza il ricorrente opponeva l’impossibilità di fissare un termine inizio lavori essendo stata l’area di sedime sottoposta a sequestro penale in data 6 dicembre 2008 a causa del continuo sversamento ed abbandono di rifiuti da parte di terzi.
1.5. Con nota prot. n. 3813 del 9 dicembre 2010, il Comune, in esito alla predetta opposizione, disponeva l’archiviazione del procedimento volto alla decadenza del permesso di costruire n. 280/2009.
1.6. Dopo il dissequestro dell’area (avvenuto il 22 dicembre 2011) seguivano una serie di indagini geologiche e solo al termine di esse, in data 29 novembre 2012, il ricorrente comunicava al Comune di Napoli l’inizio dei lavori, a decorrere dalla data del 3 dicembre 2012, precisando che, in attesa del rilascio dell’autorizzazione sismica da parte del Genio Civile di Napoli (denuncia inoltrata il successivo 5 marzo 2013), si sarebbe provveduto ad eseguire le sole lavorazioni realizzabili in assenza della medesima autorizzazione (in sostanza, pulizia del cantiere, ripristino della accessibilità, eliminazione dei rifiuti).
1.7. In data 18 febbraio 2015, il signor. Na. presentava una nota al Comune nella quale comunicava di volersi avvalere della proroga speciale di due anni del termine per il completamento dell’edificio, ai sensi dell’art. 30 del D.L. n. 69/2013, convertito nella legge n. 98/2013.
1.8. Il Comune di Napoli, con nota prot. n. PG/2015/254081 del 23 marzo 2015 comunicava tuttavia l’impossibilità di accoglimento dell’istanza di proroga speciale di due anni per l’ultimazione dei lavori di cui al permesso di costruire n. 280 del 9.6.2009 e di conseguenza dichiarava l’intervenuta decadenza del suddetto permesso (art. 125 della variante del P.R.G. vigente e all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001), e ciò in ragione dell’accertato mancato inizio dei lavori.
Integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto
1.9. Contro quest’ultimo provvedimento il signor Na. e i partecipanti alla comunione presentavano ricorso nel quale prospettavano una serie di profili di illegittimità consistenti essenzialmente:
– nel mancato avviso di avvio del procedimento;
– nel difetto di istruttoria (sarebbero intervenute, contrariamente a quanto affermato dal Comune, opere di cantieramento tra cui l’effettuazione di sondaggi sul sottosuolo);
– nella sussistenza di cause di forza maggiore nel ritardo dovute al rilascio solo in data 8 aprile 2015, e cioè dopo la disposta decadenza, dell’autorizzazione sismica;
– nella violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 in relazione all’istanza di proroga del termine di ultimazione dei lavori presentata dal ricorrente.
1.10. Gli stessi ricorrenti hanno poi impugnato con motivi aggiunti la nota del Comune di Napoli, prot. n. 691778 del 10 settembre 2015, che ha nuovamente dichiarato la decadenza del permesso di costruire rilasciato con disposizione dirigenziale n. 280/2009 e nuovamente rigettato l’istanza di proroga speciale ex art. 30 del D.L. n. 69/2013, seppur con motivazione in parte diversa.
1.11. Nei motivi aggiunti hanno dedotto la violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e il travisamento dei fatti. In sostanza, l’Amministrazione non avrebbe tenuto in alcuna considerazione le memorie procedimentali del ricorrente, rideterminandosi sulla base dei medesimi presupposti del primo provvedimento.
2. Il Tar di Napoli, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso principale, rilevando il difetto di istruttoria del primo provvedimento impugnato in relazione alla circostanza che, nonostante la comunicazione di avvio dei lavori, non erano stati precisati i presupposti in base ai quali l’Amministrazione avesse comunque ritenuto, senza contraddittorio, di dichiararne il mancato inizio.
2.1. Il Tar ha invece respinto i motivi aggiunti avverso il secondo provvedimento del Comune. Lo stesso Tribunale ha innanzitutto ritenuto infondato il motivo di censura relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento ed ha poi evidenziato come al momento della proposizione della istanza di proroga (18 febbraio 2015) i trentasei mesi previsti per l’inizio dei lavori potevano ritenersi decorsi, posto che dal momento del dissequestro (22 novembre 2011) la parte avrebbe avuto tutte le possibilità di cominciarli. Ed anche la richiesta di autorizzazione al Genio Civile risultava presentata oltre ogni termine logico (5 marzo 2013), con un ritardo privo di giustificazione.
3. Contro la parte della suddetta sentenza che ha rigettato i motivi aggiunti, il signor Na. ha proposto appello sulle base dei seguenti motivi di gravame di seguito sinteticamente riassunti.
3.1. La sentenza del Tar sarebbe erronea laddove non ha ritenuto sussistente il vizio relativo all’ommessa comunicazione dell’avvio del procedimento, tenuto conto che il secondo provvedimento di decadenza non sarebbe stato sovrapponibile al primo essendo stato dotato di una rinnovata e postuma motivazione.
3.2. Il giudice di primo grado ha ritenuto erroneamente che il secondo provvedimento non integrasse un’ipotesi di convalida del primo. In realtà, secondo l’appellante, il confronto tra i due atti dimostrerebbe che la parte dispositiva è la stessa, mentre la parte della motivazione è stata integrata al fine di controdedurre a quanto prospettato con il ricorso introduttivo del giudizio.
3.3. Il Tar erroneamente ha concluso che parte appellante non avesse posto in essere le attività prodromiche alla costruzione dell’edificio nei termini imposti dalla legge. Il ricorrente evidenzia invece come siano state effettuate una serie di interventi rilevanti che attestavano la volontà di procedere nella costruzione (pulizia dell’area, progettazione esecutiva, autorizzazione acustica in deroga per il cantiere edile, sondaggi per il sottosuolo). Inoltre, non vi sarebbe stata inerzia dopo il dissequestro dell’area e l’autorizzazione sismica sarebbe intervenuta in ritardo per un’area che peraltro presentava il problema dell’allocazione del cantiere (tutta ricompresa come area di sedime della costruzione).
4. Il comune di Napoli si è costituito in giudizio il 9 gennaio 2017, chiedendo il rigetto dell’appello.
5. Con memoria depositata il 27 gennaio 2017, parte appellante ha evidenziato l’erronea indicazione nel ricorso anche di una domanda di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, chiedendo di conseguenza la cancellazione della causa dal ruolo delle cautelari fissata per il 2 marzo 2017.
6. Il Comune di Napoli ha depositato documenti il 1° giugno 2021 ed una memoria il 4 giugno 2021.
7. L’appellante ha depositato una memoria il 14 giugno 2021 ed una istanza di discussione, ai sensi del decreto legge n. 137 del 2020, il 24 giugno 2021.
8.Il Comune ha depositato, infine, una memoria di replica il 25 giugno 2021.
9. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 15 luglio 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi del decreto legge n. 137 del 2020.
10. L’appello non è fondato.
11. Innanzitutto, non sembra potersi condividere la tesi di parte appellante circa la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento relativo alla intervenuta dichiarazione di decadenza del permesso di costruire.
11.1. Al primo provvedimento, n. 254081 del 23 marzo 2015, è seguito quello impugnato con i motivi aggiunti proposti in primo grado che ha respinto l’istanza di proroga speciale del titolo edilizio, presentata ai sensi dell’art. 30 del DL n. 69/3013. Il successivo rigetto, n. 691778 del 10 settembre 2015, a prescindere dalla natura di atto confermativo del precedente, è stato comunque assunto sulla base del mancato inizio dei lavori. Tale circostanza era di per sé sufficiente a far pronunciare la decadenza del permesso di costruire, costituendo la dichiarazione di decadenza un provvedimento vincolato meramente dichiarativo di un effetto verificatosi ex se, in via diretta, con l’infruttuoso decorso del termine prefissato.
11.2. Una volta inutilmente decorso il termine per il compimento dei lavori, la decadenza si produce infatti di diritto, qualora il termine stesso non sia stato prorogato, senza bisogno di alcuna pronuncia da parte dell’autorità, a differenza della proroga che richiede un provvedimento motivato. (cfr. Cons Stato, sez. II, 17 febbraio 2021, n. 1451).
11.3. In sostanza, l’atto assunto dal Comune, per la sua natura vincolata, ha solo avuto l’effetto dichiarativo in ordine alla decadenza del permesso di costruire in ragione dell’inutile decorso del termine di inizio dei lavori autorizzati.
11.4. D’altra parte, successivamente alla nota 254081 del 23 marzo 2005 che dichiarava l’istanza di proroga speciale non accoglibile in quanto correlata ad un permesso di costruire decaduto, il Comune di Napoli ha dato comunque comunicazione dell’avvio del secondo procedimento con nota 404093 del 20 maggio 2015 (cfr. documentazione del Comune in primo grado del 20 novembre 2015).
11.5. Né sembra ingiustificata l’osservazione del Tar che nella sentenza impugnata ha rilevato come “I due provvedimenti non si sovrappongono completamente in quanto la nuova motivazione del secondo rende quest’ultimo foriero di contenuti suscettibili di valutazione nel merito da parte del collegio, valutazione che nel caso del primo ricorso non è stata possibile in ragione del carattere assorbente della prima censura. Va sin d’ora chiarito che la motivazione fornita non può essere considerata alla stregua di una motivazione postuma- come tale illegittima – in quanto successiva al contraddittorio procedimentale avviato a seguito della comunicazione del 20 maggio 2015, che la parte istante ha comunque accettato”.
12. Quanto all’asserita convalida operata dal Comune rispetto ad un provvedimento ritenuto illegittimo, è sufficiente affermare, al di là di quanto rilevato dal Tar, che ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, della legge 241/1990 tale possibilità è in astratto ammessa anche in pendenza di un ricorso giurisdizionale.
12.1. Nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è infatti ammissibile se effettuata mediante gli atti del procedimento oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida. Nel caso di specie, tale integrazione non è dunque intervenuta in maniera postuma mediante atti processuali o comunque scritti difensivi (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 09 marzo 2021, n. 2001).
13. Relativamente poi alle circostanze poste alla base del provvedimento di decadenza del permesso di costruire, va in primo luogo rilevato che ai sensi dell’art. 15, comma 2, del DPR n. 380/2001 (TU edilizia) l’eventuale richiesta di proroga dei termini di inizio dei lavori (un anno) deve essere presentata prima dell’intervenuta scadenza degli stessi.
13.1. Nel caso di specie, l’area è stata dissequestrata il 22 dicembre 2011, mentre la comunicazione di avvio lavori è stata inviata solo il 3 dicembre 2012. Inoltre, il sopralluogo dei tecnici comunali del 5 marzo 2015 non ha evidenziato tangibili segni di cantieramento, cosicché il Comune di Napoli ha comunicato con la prima nota 254081 del 23 marzo 2005 che l’istanza di proroga dei termini presentata il 18 febbraio 2015 era inaccoglibile in quanto il permesso di costruire era ormai decaduto. In sostanza, la proroga è stata richiesta ben dopo la scadenza del termine di inizio dei lavori.
13.2. Sul punto, va anche rilevata la tardiva richiesta di autorizzazione al Genio Civile (il 5 marzo 2013, cioè dopo due anni dal dissequestro dell’area), nonché la natura delle opere asseritamente realizzate (pulizia dell’area, progettazione esecutiva, conseguimento di autorizzazioni varie). Queste ultime infatti non possono ritenersi rappresentative di un vero e proprio inizio dei lavori o di apertura del cantiere. L’inizio dei lavori, ai sensi dell’art. 15, comma 2, del DPR n. 380/200 è da intendersi qualora vi siano concreti lavori desumibili dagli indizi presenti sul posto. Per tale motivo, i lavori sono da intendersi iniziati qualora consistano nel concentramento di mezzi e uomini, ovvero nell’impianto del cantiere, elevazione di muri, scavi ai fini del gettito delle fondazioni, tutte situazioni di fatto non presenti nell’area oggetto di giudizio (cfr. Cons. Stato sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4239).
13.3. In definitiva, la tardiva presentazione della istanza di proroga non può essere addebitata né a fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso, né alla necessità di acquisire preventivamente atti di assenso (cfr. art. 30, comma 3, DL n. 69/2013) che come detto sono stati comunque richiesti in ritardo.
14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
15. Tenuto conto che l’Amministrazione appellata ha comunque ripetuto l’adozione del provvedimento impugnato, appaiono sussistere giuste ragioni per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (n. 9990/2016), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2021, svoltasi da remoto in audio conferenza, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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