Consiglio di Stato, Sentenza|7 gennaio 2021| n. 179.
In materia di sanzioni edilizie, si applica la legge vigente al momento in cui viene accertato l’abuso e non quella esistente al momento della sua realizzazione (Cons. Stato, sez. V, 12 ottobre 2018, n. 5887). Ciò in ragione della inequivoca natura permanente dei relativi illeciti, quale che ne sia la specifica consistenza, nei confronti dei quali permane anche il potere di vigilanza dei dirigenti preposti, avuto riguardo anche alle ipotesi in cui non si sia ottemperato spontaneamente alla intimata demolizione. La responsabilità da cui discende la sanzione, infatti, non è soltanto quella di aver posto in essere le opere abusive, ma anche quella di non essersi attivati per rimuoverle.
Sentenza|7 gennaio 2021| n. 179
Data udienza 27 novembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Diritto urbanistico – Edilizia – Sanzioni edilizie – Legge applicabile – Natura permanente degli illeciti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5893 del 2014, proposto dalla Società Al. Da. Co. S.a.s., già Al. Da. Co. S.n. c. di Renato Da. Co. & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Fe. e An. Pa., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via (…),
contro
il Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Ba., ed altri, con domicilio eletto presso lo studio in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1397/2013, resa tra le parti, concernente un’ingiunzione a demolire opere abusive e l’acquisizione al patrimonio del Comune delle stesse a seguito dell’accertata inottemperanza.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2020, il Cons. Antonella Manzione.
L’udienza si svolge, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla l. 25 giugno 2020, n. 70, e dell’art. 25, commi 1 e 2, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams”, come previsto dalla circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’odierno appello la Società Al. Da. Co. S.a.s. (d’ora in avanti, solo la Società) impugna la sentenza del T.A.R. per il Veneto, con la quale è stato respinto il ricorso n. r.g. 1326 del 1994 per l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione a demolire una platea in cemento del 18 gennaio 1994, e l’atto di conseguente acquisizione al patrimonio comunale dell’abuso, per accertata inottemperanza alla stessa; sono stati respinti altresì i motivi aggiunti con i quali erano state introdotte ulteriori censure con specifico riguardo a ridetta ordinanza di acquisizione.
2. La vicenda necessita di precisazioni in fatto, costituendo il segmento terminale di un complesso contenzioso precedente, avente ad oggetto, tra l’altro, una prima ingiunzione demolitoria cui l’attuale è intrinsecamente connessa. In particolare, alla Società, proprietaria di un terreno su cui insite una antica “fabbriceria” nel Comune di Venezia, era già stata ingiunta la demolizione di vari manufatti (ad uso deposito, spogliatoio, laboratorio e servizi igienici), a seguito di diniego dell’istanza di condono relativa agli stessi. Questo Consiglio di Stato, con sentenza della sez. VI, 4 luglio 1994, n. 1123, aveva confermato la pronuncia del T.A.R. per il Veneto, sez. II, 21 novembre 1992, n. 931, che aveva dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la stessa proprio per non essere stato gravato l’atto presupposto, ovvero il diniego di condono del 20 agosto 1987, con ciò “cristallizzandone” definitivamente il contenuto. Il Comune di Venezia riteneva comunque opportuno reiterare il provvedimento, adottando l’ingiunzione demolitoria n. 46/75 del 22 gennaio 1993. L’odierno procedimento si innesta sulla stessa, in quanto scaturito dalla riscontrata ottemperanza solo parziale a ridetta ingiunzione e dalla conseguente nuova intimazione a demolire la parte residua dei manufatti abusivi de quibus, ovvero le platee in cemento che ne costituivano la base di appoggio. L’acquisizione al patrimonio delle stesse del 20 aprile 1994 è infine conseguita all’accertamento di inottemperanza da parte della Polizia municipale in occasione del sopralluogo del 5 aprile 1994.
Tale è pertanto l’oggetto circoscritto di entrambi i provvedimenti impugnati, la cui asserita indeterminatezza contenutistica conseguirebbe alla omessa menzione specifica della dicitura “platee in cemento” o similare nel corpo dei provvedimenti presupposti.
3. La sentenza impugnata ha ritenuto sufficientemente determinato l’oggetto dei provvedimenti in quanto gli stessi trovano la loro ragion d’essere e i loro riferimenti contenutistici in quelli che li hanno preceduti, secondo la scansione procedurale sopra ricostruita. Seguendo l’argomentazione del primo giudice, infatti, proprio la natura di “integrazione” e “complemento” della precedente ordinanza del 29 ottobre 1991, sarebbe sufficiente a comprendere la portata di quella impugnata, rendendola compiutamente determinata con riferimento alla individuazione dell’abuso da demolire, ovvero, nella fase successiva, da acquisire al patrimonio dell’Ente. La Società ha contestato tale assunto di partenza ritenendolo erroneo. Allo scopo, ha articolato l’appello in due parti: nella prima, rubricata sub A, ripropone, in chiave critica del giudizio intervenuto, i motivi di censura già avanzati in primo grado con riferimento all’ingiunzione a demolire (I e II); con la seconda, rubricata sub B, contesta invece la legittimità dell’ordinanza di acquisizione (IV, V e VI). Il motivo III, pur incluso in tale seconda parte, è sviluppato in termini di mero richiamo delle censure di cui ai punti I e II, in quanto inficianti in via derivata anche l’atto di acquisizione al patrimonio, per cui ne è possibile lo scrutinio congiuntamente agli stessi.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia con atto di stile. Con successive memorie ha controdedotto puntualmente alle argomentazioni di controparte. La Società a sua volta ha ribadito la propria prospettazione. Entrambe le parti hanno prodotto copiosa documentazione. E’ in particolare emerso che, dopo la trascrizione nei registri immobiliari n. 13550 del 23 settembre 1994, si sono rese necessarie alcune rettifiche, attuate all’esito di apposita conferenza dei servizi nel 2014, a cui è seguito il frazionamento dell’originario mappale 261, foglio 12, distinguendo le porzioni (pari a mq. 322), di pertinenza dell’immobile vincolato cinquecentesco, di proprietà dell’appellante, dall’area scoperta, di proprietà del Comune di Venezia. Il terreno, inoltre, in quanto interessato da continui interventi edilizi da parte della Società, è stato oggetto di ulteriori procedimenti sanzionatori, all’apparenza assorbenti anche quello attualmente in controversia. In particolare, in pendenza della definizione del giudizio di primo grado del presente gravame, in occasione dell’accertamento, a seguito di sopralluogo del 19 settembre 2013, della realizzazione di un’ulteriore serie di manufatti abusivi, oltre che della permanenza in loco di quelli in contestazione, veniva avviato un ulteriore iter repressivo ai sensi dell’art. 167 del d.lgs n. 42/2004 e dell’art 31 del d.P.R. n. 380/2001, con comunicazione del 17 ottobre 2013. Infine, all’esito del sopralluogo del 12 giugno 2014, stante la ormai chiara, almeno formalmente, insistenza degli abusi su area pubblica, si dava avvio ad un ennesimo procedimento con comunicazione del 19 agosto 2014, ai sensi, questa volta, dell’art 35 del d.P.R. n. 380/2001.
Le parti hanno altresì presentato note di udienza affinché la causa sia decisa allo stato degli atti senza previa discussione orale; l’appellante ha in tal modo rinunciato alla discussione orale specificamente richiesta in data 6 novembre 2020, come dato atto a verbale.
5. Alla pubblica udienza del 27 novembre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
6. Il Collegio ritiene l’appello infondato.
7. Punto essenziale della controversia è dunque l’asserita indeterminatezza del contenuto di entrambi i provvedimenti impugnati. Ad essa fa riferimento il motivo I sub A, e il motivo V sub B, che pertanto possono essere esaminati congiuntamente.
La ricostruzione dell’appellante, che vorrebbe le “platee in cemento” estranee al procedimento sanzionatorio originario in quanto non menzionate espressamente né nel diniego di condono, né nell’ingiunzione a demolire del 1991, non può essere condivisa. E’ di tutta evidenza, infatti, che sia l’istanza di condono che l’ordinanza del 29 ottobre 1991, conseguita alla sua reiezione, si riferiscono al complesso delle opere nella loro consistenza globale, senza ovviamente attribuire rilievo descrittivo autonomo alle singole componenti strutturali, quali, a mero titolo di esempio, le pareti, ovvero, per quanto qui di specifico interesse, la pavimentazione. A ciò consegue che correttamente il primo giudice ha ritenuto le opere in controversia ben individuate sia al momento dell’accertamento di inottemperanza, sia, a monte, in sede di ingiunzione a demolire. L’atto in questione, infatti, richiama espressamente il contenuto della precedente ordinanza del 22 gennaio 1993 e, a cascata, di quella del 29 ottobre 1991. Esso consegue ad un sopralluogo da parte del personale dell’ufficio ispettivo del Comune di Venezia del 4 ottobre 1993 finalizzato proprio a verificare l’avvenuta ottemperanza all’ordinanza del 29 ottobre 1991, all’esito del giudizio di primo grado promosso dalla Società avverso la stessa. Ne risulta chiara, pertanto, la portata in fatto e in diritto, palesandosi del tutto pretestuoso il tentativo di “stralcio” della obiettiva consistenza di tali opere dal contesto generale nel quale, al contrario, esse si inserivano.
Di ciò, ritiene il Collegio, è ulteriore conferma anche nelle successive scelte gestionali della Società, stante che in data 27 aprile 1994 essa avanzava istanza di autorizzazione al ripristino della pavimentazione originaria “previa eliminazione delle solette in calcestruzzo che costituivano da pavimentazione dei manufatti demoliti”.
Quanto al provvedimento di acquisizione, la sua determinatezza risulta per tabulas dalla circostanza che la relativa trascrizione, condizionata ope legis a tale requisito, è andata a buon fine, giusta la relativa nota che la attesta in data 23 settembre 1994. Né tale trascrizione è inficiata in qualche modo dalla necessità, successivamente valutata, di riperimetrare i terreni, stante che essa ben si giustifica in un contesto di non semplice ricostruzione, in fatto e in diritto, in quanto intersecante parti legittime dell’edificio, la cui fruizione deve ovviamente essere garantita alla proprietà.
In sintesi, nessun rilievo può essere attribuito al mancato richiamo esplicito alle platee in cemento negli atti presupposti di quelli impugnati, essendo chiara la loro consistenza in ragione della stretta connessione tra l’effettivo contenuto degli stessi, ovviamente riferito ai manufatti abusivi nella loro completezza, comprensiva della pavimentazione, e quello della nuova ingiunzione demolitoria. Correttamente pertanto il giudice di prime cure ha individuato le platee come «parti strutturali di costruzioni già colpite da un precedente ordine di demolizione».
8. Direttamente connesso ed egualmente infondato si palesa il medesimo motivo di appello, laddove, insistendo sull’assunto dell’autonomo e distinto rilievo delle platee in cemento, ne rivendica la natura di “opera tecnica per l’utilizzo dell’area a cielo aperto” ai sensi dell’art. 76, comma 3, della l.r. n. 61 del 1985. Al contrario, esse determinano un consumo di suolo e, dunque, una trasformazione tendenzialmente irreversibile di quest’ultimo, che avrebbe comunque richiesto il permesso di costruire. La nozione di costruzione, infatti, deve estendersi a qualsiasi manufatto non completamente interrato che abbia i caratteri della solidità, stabilità e immobilizzazione al suolo, anche mediante appoggio, incorporazione o collegamento fisso ad un corpo di fabbrica preesistente o contestualmente realizzato, indipendentemente dal livello di posa e di elevazioni dell’opera (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 6982/2019); integra la nozione di volume tecnico, invece, non computabile nella volumetria della costruzione, soltanto l’opera edilizia priva di autonomia funzionale, anche potenziale, in quanto destinata a contenere impianti serventi di una costruzione principale per esigenze tecnico-funzionali della costruzione medesima (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 marzo 2018, n. 1309). Nel caso di specie, peraltro, si è già chiarito come la platea non assuma rilievo – recte, non assuma rilievo solo – ex se, ma in quanto parte residua di un intervento di più ampio respiro.
E’ evidente, inoltre, che, trattandosi, come ampiamente chiarito, del segmento terminale di un procedimento demolitorio risalente ad atti ampiamente consolidati, già comprensivi anche delle richiamate platee in cemento, qualsivoglia contestazione circa l’asserito mancato coinvolgimento preventivo della Soprintendenza avrebbe dovuto essere mossa in tale fase del procedimento, già sfociato nell’ordinanza del 1991 e poi in quella del 1993.
9. Con il motivo II sub A, la Società lamenta il termine incongruo assegnatole per la demolizione, pari a soli 30 giorni. Sul punto, la giurisprudenza ha già avuto modo di precisare che l’assegnazione di un termine inferiore a 90 giorni per l’ottemperanza all’ordine di demolizione non ne determina l’illegittimità, risolvendosi in una violazione meramente formale non lesiva per l’interessato (Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2011, n. 4102). Nel caso di specie, peraltro, la riduzione del termine ben si giustifica proprio in ragione del fatto che il procedimento repressivo dell’abuso edilizio si era già incardinato sin dal 1991, salvo subire poi le “battute” di arresto ampiamente ricostruite nei paragrafi precedenti.
10. Il motivo sub IV ripropone, avuto riguardo all’acquisizione al patrimonio, la censura funzionale ad escludere la necessità di permesso di costruire con riferimento ad una platea in cemento. Al riguardo, ci si riporta pertanto a quanto già detto al § 8.
11. Con lo stesso motivo, al termine, viene altresì riproposta l’originaria eccezione di incompetenza del Comune ad acquisire l’area, essendo al contrario l’atto riservato all’Autorità preposta alla tutela del vincolo. Rileva il Collegio come in realtà l’art. 7 della l. n. 47 del 1985 riserva alla competenza delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili solo ove lo stesso sia di inedificabilità assoluta. Nel caso di specie, non solo non risulta dimostrata l’insistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, ma esso non risulta nemmeno invocato. L’appellante, al contrario, ne contesta assertivamente il richiamo da parte del primo giudice, invocando piuttosto la diversa situazione rappresentata dalla insistenza sul terreno di un concorso di vincoli. Al riguardo, appare invece dirimente proprio la mancata prova dell’esistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta. Anzi, facendo leva su ridetta mancanza, la medesima Società aveva articolato la propria tesi demolitoria in occasione dell’impugnativa dell’ordinanza ingiunzione del 1991, siccome emerge chiaramente dalla sentenza del T.A.R. per il Veneto n. 931 del 1992.
Anche su tale aspetto, non può pertanto non confermarsi l’assunto del primo giudice, laddove afferma che «lo scoperto ove insistono le platee controverse, è gravato da vincolo storico-artistico (in quanto pertinenza di un edificio sottoposto a tale forma di protezione) e non da un vincolo di inedificabilità assoluta», per cui l’acquisizione gratuita opera come per regola a favore del Comune.
12. Infine, in relazione al motivo VI, il Collegio aderisce all’orientamento interpretativo – peraltro maggioritario – secondo cui, in materia di sanzioni edilizie, si applica la legge vigente al momento in cui viene accertato l’abuso e non quella esistente al momento della sua realizzazione (Cons. Stato, sez. V, 12 ottobre 2018, n. 5887). Ciò in ragione della inequivoca natura permanente dei relativi illeciti, quale che ne sia la specifica consistenza, nei confronti dei quali permane anche il potere di vigilanza un tempo del Sindaco, oggi dei dirigenti preposti, avuto riguardo anche alle ipotesi in cui non si sia ottemperato spontaneamente alla intimata demolizione, risalente peraltro al 1991, indi al 1993 e al 1994, dunque ad epoca successiva all’entrata in vigore della l. n. 47 del 1985. La responsabilità da cui discende la sanzione, infatti, non è soltanto quella di aver posto in essere le opere abusive, ma anche quella di non essersi attivati per rimuoverle.
Del tutto strumentale, pertanto, si palesa il richiamo all’art. 40 della l. n. 47 del 1985, che si limita ad estendere le sanzioni previste per gli interventi sine titulo all’ipotesi in cui non sia stata presentata domanda di sanatoria o se la domanda presentata si debba ritenere dolosamente infedele: nel caso di specie, invero, la domanda è stata presentata ma respinta, essendo indubbia la natura illecita dell’intervento originariamente effettuato, nella parte residualmente mantenuta in loco, oggetto della reiterata procedura sanzionatoria.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito inoltre da tempo che l’acquisizione gratuita al patrimonio del comune dell’area sulla quale insiste la costruzione abusiva «non è una misura strumentale per consentire al Comune di eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, bensì costituisce una sanzione autonoma che consegue ad un duplice ordine di condotte, poste in essere da chi, dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla» (Cons. Stato, sez. VI, 1 marzo 2018, n. 1263). E tale parte di illecito ricade interamente sotto la vigenza della l. n. 47 del 1985.
13. A tutto quanto detto consegue la reiezione dell’appello.
La complessità della vicenda in fatto e in diritto giustifica la compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Sezione Sesta del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2020, tenutasi con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Carmine Volpe – Presidente
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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