Consiglio di Stato, Sentenza|13 aprile 2021| n. 3032.
In materia di accesso ad un parere, quando quest’ultimo ha una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso (sarebbe possibile l’esibizione; nel caso in cui, invece, il parere viene espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio” non sarebbe ammissibile l’esibizione in quanto lesiva del diritto di difesa della parte che ha disposto la perizia.
Sentenza|13 aprile 2021| n. 3032
Data udienza 30 marzo 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Sanità – Responsabilità civile – Accesso agli atti – Pareri – Ostensione – Presupposti – Individuazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8592 del 2020, proposto da
Azienda Sociosanitaria Ligure 3 – A.S.L. 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Bo., Gi. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Co. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’accesso in modo completo alla perizia medico legale richiesta;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del d.l. n. 137/2020 convertito in legge n. 176/2020;
Relatore nella camera di consiglio, tenutasi da remoto, del giorno 30 marzo 2021 il Cons. Stefania Santoleri; quanto alla presenza degli avvocati si fa rinvio al verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – L’odierno appellante ha premesso di essere stato sottoposto ad un intervento chirurgico presso -OMISSIS-
Le complicanze post-operatorie avevano richiesto un reintervento d’urgenza e un successivo periodo di degenza nel reparto di rianimazione dell’Ospedale.
Il paziente veniva dimesso dopo oltre un mese di ricovero.
Con domanda del 22 febbraio 2019, l’interessato ha chiesto in via stragiudiziale il risarcimento dei danni cagionati dalla negligenza dei medici che avevano eseguito il primo intervento.
La ASL ha attivato il procedimento per la verifica del sinistro; è stata quindi disposta una consulenza tecnica preventiva e l’interessato è stato sottoposto a visita medico-legale in data 29 aprile 2019; lo specialista ha depositato la relazione per la valutazione della richiesta risarcitoria il successivo 11 novembre 2019.
In data 27/9/2019 il ricorrente in primo grado ha chiesto all’Azienda Sanitaria di poter estrarre copia di tale relazione; tale richiesta è stata reiterata il 1° /10/2019.
Con nota del 10 marzo 2020, l’odierno ricorrente ha presentato formale istanza di accesso a tale perizia chiedendo di poter estrarre copia della relazione.
2. – L’istanza di accesso è stata accolta solo parzialmente dall’ASL 3 che, con la lettera di trasmissione del 6 aprile 2020, ha precisato di aver omesso “le parti che contengono valutazioni di ordine strategico-difensivo” nonché la consulenza specialistica-chirurgica ivi trascritta in quanto “le valutazioni di ordine strategico-difensivo contenute nella stessa non sono scindibili dal resto”.
Il diniego parziale di accesso è stato motivato richiamando i principi affermati con la sentenza di questa Sezione n. 808 del 31 gennaio 2020, secondo cui le perizie medico-legali effettuate nell’ambito del procedimento funzionale all’individuazione di una soluzione compositiva della potenziale controversia potrebbero “effettivamente contenere valutazioni di ordine strategico-difensivo”, sicché “l’esibizione dei documenti in oggetto dovrà avvenire mediante l’impiego degli opportuni accorgimenti (stralcio, omissis, ecc.) atti ad assicurare la salvaguardia del diritto di difesa dell’Amministrazione”.
3. – Con ricorso ex art. 116 c.p.a. l’interessato ha impugnato il diniego parziale di accesso, chiedendo anche l’accertamento del diritto all’esibizione integrale del documento richiesto, con nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inottemperanza.
3.1 – La ASL 3 si è costituita in giudizio sollevando eccezioni di inammissibilità e chiedendo il rigetto, nel merito, del ricorso.
4. – Con la sentenza n. -OMISSIS- il TAR Liguria, dopo aver disatteso le eccezioni preliminari, ha accolto il ricorso ordinando l’esibizione integrale della perizia medico legale richiesta con l’istanza di accesso del 10 marzo 2020.
5. – Avverso tale decisione la ASL 3 ha proposto appello chiedendone la riforma, previa sospensione dell’esecutività .
5.1 – Si è costituito in giudizio il ricorrente in primo grado controdeducendo alle doglianze proposte e chiedendone il rigetto.
5.2 – Le parti hanno depositato memorie difensive e di replica.
5.3 – Con ordinanza n. -OMISSIS-l’istanza cautelare è stata accolta al solo fine di mantenere la res adhuc integra.
6. – Alla Camera di Consiglio, tenutasi da remoto, del 30 marzo 2021 l’appello è stato trattenuto in decisione.
7. – L’appello è infondato e va, dunque, respinto.
8. – In via preliminare è opportuno rilevare che nelle more del giudizio l’appellato ha ottenuto il risarcimento del danno derivante dall’intervento chirurgico presso -OMISSIS-: è stato raggiunto tra le parti un “accordo tombale” ed il danneggiato ha sottoscritto apposito atto di quietanza.
9. – Con il primo motivo di appello l’appellante ha censurato la sentenza del TAR per violazione e falsa applicazione dei principi affermati nella sentenza n. -OMISSIS-di questa Sezione; ha anche dedotto la violazione dell’art. 24 Cost,, la violazione del Regolamento interno all’Azienda Sanitaria in tema di accesso, oltre ai vizi di travisamento dei fatti e di difetto di motivazione.
Con il secondo motivo, invece, ha lamentato la violazione dell’art. 24 Cost, la sproporzionalità e l’ingiustizia grave e manifesta della sentenza impugnata sotto altro profilo.
9.1 – Le due censure possono essere esaminate congiuntamente in quanto tra loro connesse.
Come già anticipato, le due tesi contrapposte (quelle della ASL 3 e quella dell’appellato) si fondano entrambe sull’interpretazione della sentenza n. 808 del 2000.
La ASL 3 nel provvedimento impugnato, ha richiamato alcuni tratti della motivazione di tale decisione e, sulla base di tali presupposti, ha concesso il parziale accesso alla relazione medico legale, estrapolando tutte le parti che avrebbero potuto avere contenuto difensivo; nell’atto di appello la ASL ribadisce tale prospettazione che differisce da quella fornita nella sentenza appellata, tratta anch’essa dalla motivazione della stessa decisione.
9.2 – Secondo l’appellante solo “quando il parere ha una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso (Cons. Stato, ord., Sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4798) sarebbe possibile l’esibizione; nel caso in cui, invece, “il parere viene espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio” non sarebbe ammissibile l’esibizione in quanto lesiva del diritto di difesa della parte che ha disposto la perizia (Cons. Stato, Sez. V, 23 giugno 2011, n. 3812)”.
9.3 – Tali principi sono stati ripresi nella sentenza n. -OMISSIS-richiamata da ambedue le parti: in tale decisione la Sezione ha ritenuto che:
“Quanto invece al primo aspetto (inerenza dei documenti alla strategia difensiva dell’Amministrazione), deve in primo luogo richiamarsi l’orientamento giurisprudenziale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2890 del 15 maggio 2018) secondo cui “la giurisprudenza costante del giudice amministrativo, con riferimento alla richiesta di accesso dei pareri legali, ne riconosce l’ostensione in accoglimento dell’istanza d’accesso quando tale parere ha una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso (Cons. St., ord., sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4798); nega invece l’accesso quando il parere viene espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio”.
La Sezione ha quindi aggiunto che “gli atti del CVS, insieme alle propedeutiche perizie medico-legali, si inseriscono, come si evince dalle delibere richiamate dall’Amministrazione, nell’ambito di un procedimento funzionale alla individuazione di una soluzione compositiva della potenziale controversia risarcitoria: essi, quindi, pur non essendo direttamente funzionali alla difesa in giudizio dell’Amministrazione, possono effettivamente contenere valutazioni di ordine strategico-difensivo, sottratte in quanto tali al regime ostensivo sulla scorta della giurisprudenza citata, ulteriori rispetto a quelle di carattere strettamente ricognitivo (della dinamica degli eventi) o valutativo (dei profili medico-legali della vicenda)”.
La Sezione ha anche rilevato che: “il CVS assolve anche funzioni propriamente riconducibili alla funzione di risk management (come quella intesa, “nella valutazione dei casi”, ad evidenziare “gli aspetti salienti di prevenzione e riduzione del rischio clinico”), soggetta quindi al divieto di acquisizione o utilizzazione dei relativi atti e verbali “nell’ambito di procedimenti giudiziari” di cui all’art. 16, comma 1, l. n. 24/2017: tuttavia, a prescindere dal fatto che tale funzione qualifica solo in parte i suddetti atti, sì che, in relazione ad essa, potrebbe giustificarsi una solo parziale sottrazione all’accesso, l’accesso soddisfa una finalità più ampia rispetto a quella consistente nella produzione e/o utilizzazione in giudizio dei documenti de quibus, il cui divieto, quindi, non è idoneo ad elidere l’utilità dell’acquisizione per la parte richiedente”.
9.4 – Sulla base di tali premesse la Sezione ha ordinato l’esibizione dei documenti in oggetto con l’impiego degli opportuni accorgimenti (stralcio, omissis ecc.), atti ad assicurare la salvaguardia del diritto di difesa dell’Amministrazione appellante, solo in presenza di effettive valutazioni di ordine difensivo elaborate in funzione del contenzioso instaurato in sede civile.
Ha quindi precisato che “al fine di giustificare la mancata ostensione, tenuto conto del carattere eccezionale del limite, non sarà sufficiente che le valutazioni possano assumere potenzialmente rilievo ai fini della elaborazione della strategia difensiva dell’Amministrazione nell’ambito del giudizio civile, ma sarà necessario che siano state formulate in diretta ed immediata funzione della strategia difensiva da assumere in quel giudizio (e non, quindi, ai soli fini delle decisioni da assumere in sede di eventuale definizione extra-giudiziale della controversia, cui direttamente attengono, per quanto detto, le funzioni del CVS)”.
10. – La sentenza di primo grado ha correttamente seguito l’impostazione della predetta sentenza laddove ha ritenuto che solo le valutazioni di carattere difensivo dell’Amministrazione, elaborate in funzione del contenzioso instaurato in sede civile, sono sottratte all’accesso al fine di salvaguardare il diritto di difesa dell’Amministrazione; il TAR ha quindi rilevato che l’Amministrazione aveva applicato in modo erroneo i principi ricavabili dalla sentenza n. -OMISSIS-citata, avendo oscurato l’intera pag. 7 della richiesta relazione medico-legale ed avendo consentito l’esibizione ai meri dati anamnestici e all’attuale condizione clinica del paziente, oscurando le parti della relazione relative alla quantificazione dei danni e alle valutazioni in ordine al rapporto di causalità con i trattamenti eseguiti in Ospedale.
10.1 – Questa Sezione, nella sentenza di ottemperanza della suddetta decisione n. -OMISSIS-, ha ritenuto ostensibili integralmente le valutazioni (contenute nelle perizie o nei verbali del CVS) redatte nella fase antecedente alla proposizione dell’azione risarcitoria, in quanto la decisione ottemperanda aveva chiaramente previsto l’eccezionale limitazione all’accesso in relazione alle sole perizie medico-legali formulate in via immediata e diretta in funzione difensiva da assumere nel giudizio risarcitorio (cfr. Cons. Stato, Sez. Terza, 22/3/2021 n. 2444).
Ciò dimostra che il TAR ha correttamente interpretato la sentenza n. -OMISSIS-più volte citata.
10.2 – Neppure sussistono vizi di proporzionalità atteso che, a fronte di un interesse conoscitivo del richiedente l’accesso, danneggiato a seguito di attività medica, non sussiste alcun concreto interesse difensivo da parte della ASL che non solo ha già risarcito il danno in via stragiudiziale, ma ha pure ottenuto dal paziente danneggiato una dichiarazione di rinunzia (qualificata dalla ASL 3 come “tombale”) a far valere qualunque altra pretesa risarcitoria derivante dai danni subiti per effetto dell’intervento chirurgico.
In questa situazione risulta del tutto inverosimile l’esigenza di riservatezza sollevata dall’Azienda Sanitaria sul contenuto della relazione medico legale, motivata per asserite esigenze difensive, che non sono state in alcun modo dimostrate alla luce dello sviluppo della vicenda.
11. – L’appello va quindi respinto.
12. Le spese possono tuttavia compensarsi tra le parti tenuto conto della problematicità della questione controversa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata di accoglimento del ricorso di primo grado.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 marzo 2021 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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