Consiglio di Stato, Sentenza|21 luglio 2021| n. 5499.
In sede di impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico, è controinteressato, ai fini della notifica del ricorso introduttivo del giudizio, il concorrente meglio collocato in graduatoria il quale è destinato a ricevere pregiudizio dall’eventuale accoglimento del ricorso, in quanto titolare di un interesse uguale e contrario a quello dedotto in ricorso.
Sentenza|21 luglio 2021| n. 5499. Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
Data udienza 25 maggio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Polizia di stato – Concorsi pubblici – Graduatoria – Impugnazione – Processo amministrativo – Controinteressato – Individuazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 682 del 2021, proposto dal
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli Uffici della stessa, in Roma, via (…)
contro
sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ca. Ce. ed Al. Pi., con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio degli stessi, in Roma, via (…)
nei confronti
sig.ra -OMISSIS-, non costituita in giudizio
per la riforma,
previa sospensione dell’efficacia,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS–OMISSIS-, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, con la quale è stato dichiarato improcedibile il ricorso R.G. n. -OMISSIS-, proposto dal sig. -OMISSIS- per l’annullamento della graduatoria di merito del concorso interno per titoli per la copertura di n. 2842 posti per vice ispettore del ruolo degli ispettori della P.S. relativa all’aliquota di n. 1421 posti da assegnare al personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti, indetto con il decreto del 2 novembre 2017, e sono stati accolti i motivi aggiunti proposti avverso il verbale della Commissione esaminatrice n. 171 del 16 settembre 2019, di riesame della posizione del ricorrente, con conseguente suo annullamento.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dal Ministero appellante;
Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione del sig. -OMISSIS-;
Vista l’ordinanza n. 902/2021 del 24 febbraio 2021, con cui si è provveduto sull’istanza cautelare;
Viste la memoria e le note d’udienza dell’appellato;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con l. 18 dicembre 2020, n. 176;
Visto l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70;
Visto ancora l’art. 6, comma 1, lett. e), del d.l. 1° aprile 2021, n. 44, convertito con l. 28 maggio 2021, n. 76;
Dato atto della presenza ai sensi di legge dei difensori delle parti;
Relatore nell’udienza del 25 maggio 2021 il Cons. Pietro De Berardinis, in collegamento da remoto in videoconferenza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
FATTO
Con il ricorso in epigrafe il Ministero dell’Interno ha proposto appello nei confronti della sentenza del T.A.R. -OMISSIS—OMISSIS-, n. -OMISSIS-, chiedendone la riforma, previa sospensione dell’efficacia.
La sentenza impugnata, nel decidere sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, presentati dal sig. -OMISSIS- avverso la graduatoria di merito del concorso interno per titoli per la copertura di n. 2842 posti per vice ispettore del ruolo degli ispettori della P.S., relativa all’aliquota di n. 1421 posti da assegnare al personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti (pubblicato nel Bollettino Ufficiale del Personale del Ministero dell’Interno – Supplemento Straordinario – n. 1/31 bis del 3 novembre 2017) e avverso il verbale della Commissione esaminatrice n. 171 del 16 settembre 2019 (recante il rigetto dell’istanza di riesame presentata dal sig. -OMISSIS-):
– ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo;
– ha accolto i motivi aggiunti e, per l’effetto, ha annullato il diniego di riesame gravato con i motivi aggiunti, dichiarando l’obbligo della P.A. di attribuire al candidato il punteggio spettantegli sulla base dei principi enucleati in sentenza, e di rettificare di conseguenza la graduatoria.
In fatto, all’esito della valutazione dei titoli, il ricorrente si era collocato in graduatoria in posizione non utile (al posto n. 2443) con il punteggio di 28,916, mentre l’ultima dei vincitori (sig.ra -OMISSIS-), classificatasi al posto n. 1421, ha ottenuto il punteggio di 29,616. La sentenza appellata, nel condannare la P.A. a considerare anche i titoli del ricorrente di cui era stata omessa la valutazione, ne comporta l’inserimento tra i vincitori del concorso.
A supporto del gravame l’Amministrazione appellante ha dedotto i seguenti motivi:
1) omessa notifica del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti a tutti i controinteressati senza che sia stata disposta dal primo giudice l’integrazione del contraddittorio;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 6 del bando di concorso e dell’art. 29 del d.P.R. n. 686/1957, violazione del principio di parità di trattamento tra i candidati in ordine ai titoli non indicati nella domanda di partecipazione al concorso, in quanto il T.A.R. avrebbe disapplicato sia gli artt. 4 e 6 del bando di concorso (che hanno limitato la valutazione dei titoli a quelli soli indicati dai candidati in domanda ed annotati nel foglio matricolare), sia l’art. 29 del d.P.R. n. 686/1957 (che consente al dipendente di prender visione del proprio foglio matricolare e di chiedere che vi siano inseriti, ovvero eliminati, taluni atti);
3) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4 e 6 del bando di concorso e dell’art. 29 del d.P.R. n. 686/1957, falsa applicazione dell’art. 55, comma 3, del d.P.R. n. 3/1957 sulla mancata valutazione dei titoli indicati nella domanda di partecipazione al concorso e non annotati nel foglio matricolare, in quanto, in base alla disciplina concorsuale, ai fini della valutazione di un titolo sarebbe necessaria sia la sua indicazione nella domanda di partecipazione, sia la sua annotazione nel foglio matricolare del dipendente;
4) errore di giudizio in ordine alla cd. prova di resistenza.
Come detto, il Ministero ha formulato, altresì, istanza di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata.
Si è costituito in giudizio il sig. -OMISSIS-, depositando memoria e concludendo per la reiezione dell’appello, previa reiezione dell’istanza cautelare.
Con ordinanza n. -OMISSIS-la Sezione ha provveduto sull’istanza cautelare ai sensi degli artt. 55, comma 10, e 98 c.p.a., fissando l’udienza del 25 maggio 2021 per la discussione del merito dell’appello.
In vista dell’udienza di merito l’appellato ha depositato una memoria e poi ancora note d’udienza, eccependo, in aggiunta, l’inammissibilità dell’appello per violazione del principio di specificità dei motivi.
All’udienza del 25 maggio 2021 – tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, convertito con l. n. 176/2020 – la causa è stata trattenuta in decisione.
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
DIRITTO
Viene in decisione l’appello proposto dal Ministero dell’Interno avverso la sentenza del T.A.R. -OMISSIS—OMISSIS-, n. -OMISSIS-, che ha accolto in parte il ricorso del Sovr. Capo della Polizia di Stato sig. -OMISSIS- e per l’effetto ha ingiunto alla P.A. la revisione della graduatoria del concorso interno per titoli per la copertura di n. 2842 posti per vice ispettore del ruolo degli ispettori della P.S., relativa all’aliquota di n. 1421 posti da assegnare al personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti.
Nello specifico, il T.A.R. ha accolto i motivi aggiunti al ricorso, recanti l’impugnazione del diniego sull’istanza di riesame presentata dal sig. -OMISSIS-, ritenendo illegittimo l’operato della Commissione esaminatrice per non avere questa valutato correttamente i titoli posseduti dal ricorrente. In particolare la Commissione: a) non ha valutato i titoli indicati dal candidato nella domanda di partecipazione al concorso, ma non annotati nel suo foglio matricolare; b) non ha valutato i titoli annotati nel foglio matricolare del ricorrente, ma che costui ha omesso di indicare nella sua domanda di partecipazione al concorso.
Il Ministero lamenta, anzitutto, che il ricorso di primo grado sia stato notificato solamente all’ultima vincitrice (sig.ra -OMISSIS-) e non anche agli altri candidati che precedevano il ricorrente in graduatoria, senza che il primo giudice abbia disposto la necessaria integrazione del contraddittorio, di tal ché la sentenza gravata andrebbe annullata, con remissione della causa al primo giudice ex art. 105, comma 1, c.p.a.. Lamenta, inoltre, che il T.A.R.:
– avrebbe disapplicato il bando di concorso, che limitava la valutazione unicamente ai titoli indicati nella domanda di partecipazione ed annotati nel foglio matricolare del candidato;
– con l’imporre la valutazione dei titoli non indicati dal concorrente nella domanda di partecipazione, ma solo annotati nel suo foglio matricolare, per rimediare all’errore da lui commesso avrebbe leso la par condicio competitorum;
– con l’imporre la valutazione dei titoli indicati dal candidato nella domanda di partecipazione, ma non annotati nel suo foglio matricolare, non avrebbe tenuto conto né del bando di concorso, né del principio di autoresponsabilità : infatti il candidato, avendo un termine per presentare la domanda di trenta giorni dalla pubblicazione del bando, avrebbe potuto in tale lasso di tempo far aggiornare alla P.A. il suo stato matricolare, affinché questo elencasse tutti i titoli in suo possesso;
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
– avrebbe errato nell’applicare la prova di resistenza, poiché il punteggio aggiuntivo di 0,20, preteso dal ricorrente per la patente ministeriale di 1° e 2° (quale “certificato 4”, anziché “certificato 2”), non basterebbe a farlo rientrare tra i vincitori del concorso.
L’appellato replica alle censure di controparte, negando in primo luogo che nella fattispecie in esame occorra procedere all’annullamento della sentenza appellata con remissione della causa al T.A.R. per vizio del contraddittorio del giudizio di primo grado.
Non sussisterebbe, infatti, un vizio di tal genere, poiché il giudizio sarebbe stato incardinato in modo rituale con il coinvolgimento della (sola) ultima vincitrice in graduatoria, essendo le censure dedotte tali da determinare solamente lo scavalcamento di un candidato collocato in un più favorevole ordine di graduatoria, ma non l’annullamento in toto della stessa.
In altre parole, i vizi dedotti dal ricorrente in primo grado atterrebbero alla sola modifica dell’ordine di graduatoria, e non allo svolgimento dell’intera selezione: se ne desumerebbe che la posizione di controinteresse debba essere riconosciuta solo a colei che, per effetto del loro accoglimento, verrebbe a trovarsi in una deteriore collocazione in graduatoria. Pertanto, con la notifica del ricorso alla sig.ra -OMISSIS-, ultima classificata in posizione utile in graduatoria, sarebbero state integralmente rispettate la regolarità e la completezza del contraddittorio in giudizio.
L’appellato replica, altresì, nel merito ai motivi d’appello, eccependo in sintesi:
– da un lato, che egli non avrebbe richiesto l’applicazione del soccorso istruttorio in proprio favore, ma si sarebbe limitato a censurare la legittimità dell’operato della Commissione esaminatrice, la quale non avrebbe letto un documento in possesso della P.A. e da questa formato, cioè il foglio matricolare del candidato, in cui risultavano anche quei titoli (due lodi e due encomi) che egli avrebbe mancato di indicare nella domanda di partecipazione al concorso;
– dall’altro lato, che sarebbe illegittima la pretesa dell’Amministrazione di ribaltare sui candidati la mala gestio dell’Amministrazione stessa nella tenuta dei fogli matricolari (consistente nella mancata annotazione di titoli pur posseduti dai dipendenti/candidati).
Nell’ultima memoria, l’appellato aggiunge alle sue difese l’eccezione di inammissibilità del gravame per violazione del principio di specificità dei motivi ex art. 101 c.p.a., poiché il Ministero appellante non avrebbe formulato alcuna censura volta a dimostrare l’erroneità dell’iter logico-argomentativo seguito dal primo giudice.
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
Tale eccezione va analizzata in via prioritaria, giacché il suo eventuale accoglimento precluderebbe al Collegio la disamina dei motivi dell’appello. Essa, nondimeno, è infondata e da respingere, avendo il Ministero dell’Interno formulato nell’appello doglianze specifiche avverso l’iter motivazionale e le conclusioni della sentenza impugnata: doglianze a cui, del resto, l’appellato ha replicato in punto di merito, cercando di dimostrarne l’infondatezza.
Nel caso di specie, pertanto, il principio di specificità dei motivi ex art. 101 c.p.a., ai sensi del quale nel giudizio d’appello non è ammessa la mera riproduzione dei motivi di doglianza di primo grado, in quanto l’appello non è un novum iudicium, ma ha ad oggetto le critiche rivolte al decisum di primo grado (cfr., da ultimo, C.d.S., Sez. II, 12 marzo 2021, n. 2152, con i precedenti ivi richiamati), risulta sufficientemente rispettato.
Venendo, adesso, alla disamina dei motivi d’appello, osserva il Collegio che è fondata la doglianza mossa avverso la sentenza impugnata per non avere essa rilevato l’incompletezza del contraddittorio processuale conseguente all’avvenuta notifica del ricorso di primo grado unicamente alla candidata risultata ultima tra i vincitori (sig.ra -OMISSIS-).
Ad avviso del Collegio, il contraddittorio avrebbe dovuto invece essere esteso anche a tutti gli altri candidati collocati in graduatoria in una posizione migliore rispetto al sig. -OMISSIS- (fossero o meno posizionati tra i vincitori del concorso), i quali sarebbero stati da lui superati nell’ipotesi (verificatasi in concreto) di accoglimento del ricorso. Per tutti costoro, infatti, il suddetto accoglimento avrebbe comportato – come in effetti ha comportato – lo “scivolamento” di una posizione, siccome scavalcati dal ricorrente. E il trovarsi in un gradino più in basso nella graduatoria – e di conseguenza in posizione deteriore – è lesivo degli interessi sia di coloro che già erano vincitori e lo rimangono (pur perdendo un posto), sia di coloro che si trovano, invece, collocati tra gli “idonei” (i quali vedono lesa la chance di uno scorrimento della graduatoria che arrivi a ricomprenderli tra i vincitori).
Va richiamato sul punto l’indirizzo giurisprudenziale, secondo cui “in sede di impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico, è controinteressato, ai fini della notifica del ricorso introduttivo del giudizio, il concorrente meglio collocato in graduatoria il quale è destinato a ricevere pregiudizio dall’eventuale accoglimento del ricorso, in quanto titolare di un interesse uguale e contrario a quello dedotto in ricorso” (C.d.S., Sez. IV, 11 febbraio 2016, n. 594).
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
Si è altresì precisato che nelle controversie in tema di procedure concorsuali, “quando l’impugnazione venga proposta successivamente all’emanazione dell’atto conclusivo del procedimento, il ricorso va notificato ad ogni controinteressato individuabile nel medesimo atto”: ciò, dal momento che in questa ipotesi “la posizione del controinteressato è configurabile non solo in capo ai vincitori, ma anche rispetto ai candidati idonei, atteso che per effetto del richiesto annullamento, e della graduatoria, essi potrebbero perdere i benefici discendenti dall’acquisita posizione sia sotto il profilo dei punteggi utili per altri concorsi, sia per l’immissione in ruolo in caso di un utilizzo successivo, in c.d. ” scorrimento “, della graduatoria” (così C.d.S., Sez. VI, 3 febbraio 2016, n. 425; v., altresì, Sez. IV, 12 giugno 2013, n. 3261 e 24 settembre 2012, n. 5084).
Nella fattispecie in esame, quindi, il contraddittorio avrebbe dovuto essere esteso a tutti i concorrenti superati in graduatoria dal -OMISSIS- per effetto dell’integrale accoglimento del suo ricorso e, cioè, della sommatoria di tutti i punteggi aggiuntivi da lui rivendicati (che, secondo il Ministero, ammontano in totale a 3,10 punti, portando il punteggio complessivo del ricorrente da 28,916 a 32,016). Sussisteva l’interesse del ricorrente a migliorare la propria posizione in graduatoria mediante l’ottenimento di un punteggio aggiuntivo per i titoli ulteriori da lui reclamati e non considerati (o non adeguatamente considerati) dalla Commissione esaminatrice, a cui si contrapponeva l’interesse degli altri concorrenti (vincitori e no) a non venire superati in graduatoria dal medesimo ricorrente: questi ultimi, pertanto, avrebbero dovuto essere parti del giudizio.
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
Sono infondate le eccezioni sollevate sul punto dall’appellato: in particolare, non rileva che le censure del ricorso di primo grado non fossero volte all’annullamento in toto della graduatoria del concorso, né che esse non attenessero allo svolgimento dell’intera selezione, perché la veste di controinteressato spetta – come ammette anche l’appellato – a coloro che, per effetto dell’accoglimento delle censure stesse, si vengano a trovare in posizione deteriore in graduatoria.
La mancata integrazione del contraddittorio è, dunque, motivo dell’appello fondato, nonché dotato di efficacia assorbente.
Il Collegio, in conclusione, non può che prendere atto della mancata integrità del contraddittorio, non rilevata dalla sentenza appellata, con il corollario che la suddetta sentenza deve essere annullata e che la causa va rimessa al Giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. II, 9 gennaio 2020, n. 160).
Spetterà, pertanto, al Giudice di primo grado disporre gli incombenti necessari per l’integrazione del contraddittorio. Una volta integrato il contraddittorio, dovrà pronunciarsi nuovamente sul ricorso e a questo scopo, premesso l’interesse del ricorrente a migliorare comunque la propria posizione nella graduatoria, anche nell’eventualità di futuri “scorrimenti” (il che, ai fini della prova di resistenza, fa escludere che egli debba di necessità collocarsi tra i vincitori del concorso), il menzionato Giudice avrà il compito di accertare:
a) se e in che misura il principio di autoresponsabilità (art. 1227 c.c.) incomba sui concorrenti nella compilazione della domanda di partecipazione al concorso, e se l’integrazione (ove pure astrattamente ammissibile) delle lacune di siffatta domanda non sia (concretamente) preclusa dall’esigenza della par condicio competitorum; (cfr., in proposito, C.d.S. Sez. IV, 15 dicembre 2020, n. 8020, nonché il principio dormientibus iura non soccurrunt);
b) se e fino a che punto sia possibile “azzerare” gli obblighi di diligenza posti a carico della P.A. nella tenuta del foglio matricolare, onerando il dipendente del totale controllo di esso: in argomento (altresì ponderando talune pronunce di segno diverso) spetterà al primo giudice ulteriormente valutare se il termine fissato nel bando per la presentazione delle domande concorsuali possa considerarsi idoneo a consentire la revisione degli stati matricolari di tutti i candidati che ne facciano richiesta (nonché la previa tempestiva concessione dell’accesso a tutti costoro), e se i dipendenti siano onerati di vigilare continuamente circa la corretta tenuta degli stati matricolari da parte dell’Amministrazione.
L’esigenza di regressione del giudizio in prime cure ex art. 105 c.p.a. non è nella specie impedita da una manifesta infondatezza del ricorso originario, avuto peculiare riguardo al secondo di detti profili.
Ragioni eccezionali inducono comunque a compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio sin qui svolto, non potendosi per equità addossare alla parte soccombente in appello la mancata integrazione iusso iudicis del contraddittorio in primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Seconda (II^), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata con rinvio della causa, ex art. 105 c.p.a., al giudice di primo grado.
Compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio sin qui svolti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2021, tenutasi, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, conv. con l. n. 176/2020, tramite collegamento da remoto in videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Ermanno de Francisco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Pietro De Berardinis – Consigliere, Estensore
Impugnazione di una graduatoria di un concorso pubblico
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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