Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 18 marzo 2020, n. 1932.
La massima estrapolata:
Il diritto a pensione non sorge solo con la maturazione dell’anzianità prescritta, bensì anche con l’effettivo collocamento a riposo, pertanto, a nulla rileva la maturazione dell’anzianità ove non si sia concretamente cessati dal servizio e non si usufruisca del trattamento di quiescenza.
Sentenza 18 marzo 2020, n. 1932
Data udienza 13 febbraio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4139 del 2019, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
contro
le signore Le. Ba. ed altri, rappresentate e difese dall’avvocato Cr. De Be., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 206 del 2019;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle signore Ba.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 13 febbraio 2020 il consigliere Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, l’avvocato Fa. Ba. (su delega dell’avvocato Cr. De Ben.) e l’avvocato dello Stato Vi. Ce.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’amministrazione appellante espone che il Ten. Col. Edoardo Ba., collocato in congedo per riforma il 9 novembre 2010 e transitato contestualmente all’impiego civile presso il Ministero della Difesa, chiedeva alla Cassa di Previdenza delle Forze Armate la corresponsione dell’indennità supplementare, ai sensi dell’art. 1914, comma 1, del Codice dell’ordinamento militare (d.lgs. n. 66/2010).
L’ufficio competente rigettava la richiesta, sottolineando che l’indennità in questione è dovuta esclusivamente agli Ufficiali cessati dal servizio permanente e collocati a riposo “con diritto alla pensione” e, inoltre, che agli atti risultava che il signor Ba. non aveva maturato tale diritto.
Successivamente, a seguito del decesso di quest’ultimo (avvenuto il 26 marzo 2013), le signore Ba., in qualità di sorelle ed uniche eredi, presentavano un’istanza tesa preliminarmente ad ottenere la liquidazione, a titolo di reversibilità (art. 1914 cit., comma 5, del c.o.m.), dell’indennità supplementare e, in subordine, ad ottenere la restituzione dei contributi versati dal congiunto durante il periodo di iscrizione alla propria gestione previdenziale.
L’amministrazione ribadiva però quanto già comunicato in sede di rigetto della prima istanza in ordine alla mancata maturazione del diritto alla percezione dell’indennità supplementare, nonché all’insussistenza del diritto alla restituzione degli importi versati a titolo di contributo obbligatorio alla (ex) Cassa Ufficiali.
2. Avverso siffatto diniego le signore Ba. presentavano il ricorso di primo grado al TAR per il Veneto, che lo accoglieva con la sentenza di cui in epigrafe.
3. La pronuncia è stata appellata dal Ministero della Difesa, che ha dedotto un unico, articolato profilo di gravame.
L’amministrazione ha in particolare messo in evidenza che la (ex) Cassa Ufficiali è un Ente istituito con legge 29 dicembre 1930, n. 1712, e disciplinato dal Regolamento approvato con R.D. 18 dicembre 1931, n. 635, provvedimenti oggi confluiti (senza modificazioni), rispettivamente, nel d.lgs. n. 66/2010 e nel Testo unico della disposizioni regolamentari in materia di Ordinamento militare, di cui al d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90.
Il sodalizio previdenziale è munito di personalità giuridica pubblica, autonomia patrimoniale e gestionale ed ha il compito di amministrare i contributi obbligatori posti a carico degli iscritti ed erogare agli stessi, all’atto della loro cessazione dal servizio, purché con diritto a pensione vitalizia, un’indennità supplementare, una tantum e distinta dalla buonuscita INPS (ex INPDAP), oltre ad un vitalizio annuo, in un unico rateo denominato “assegno speciale”.
Viene altresì erogata anche una forma di credito agevolato, qualora la situazione finanziaria lo consenta, nei confronti degli aventi titolo, in conformità al carattere essenzialmente mutualistico dell’Ente.
La Cassa non gode di alcun finanziamento diretto a carico del bilancio dello Stato; essa trae infatti le proprie risorse, in via primaria, dai contributi obbligatori posti a carico degli iscritti e, in via sussidiaria, dalle rendite dei patrimoni mobiliari a immobiliari.
Il funzionamento della Cassa si regge sui principi di autonomia, economicità e mutualità /solidarietà .
Gli elementi fondamentali per l’acquisizione del diritto all’Indennità, sono:
– l’iscrizione al sodalizio, posizione che si acquisisce ope legis;
– la maturazione di almeno sei anni di iscrizione;
– la cessazione dal servizio permanente per età, malattia o morte, con effettivo collocamento a riposo.
Secondo l’amministrazione, il TAR non ha correttamente interpretato la normativa in esame, compiendo una operazione analogica non consentita in una materia, quale quella previdenziale, che coinvolge interessi particolarmente rilevanti, anche di finanza pubblica.
Nel caso di specie l’interruzione del rapporto di servizio del congiunto delle odierne appellate è avvenuta nella qualità di funzionario amministrativo e non di ufficiale dell’Esercito Italiano e quindi non vi è il requisito richiesto dall’art. 1914 del c.o.m.
Il legislatore ha stabilito in modo chiaro ed inequivocabile le condizioni imprescindibili per la maturazione del diritto de quo, vale a dire la cessazione dal servizio con diritto al trattamento pensionistico al momento dell’effettivo collocamento a riposo, escludendo pertanto ogni diversa ipotesi, come confermato anche dal Consiglio di Stato (parere n. 473 del 1981).
In tal senso depongono peraltro numerosi precedenti successivi, resi sia in primo grado che in appello.
L’amministrazione ha soggiunto che le deroghe previste per talune peculiari posizioni proprie dello status di ufficiale (quale ad. es. l’aspettativa per riduzione quadri) alla detta configurazione normativa, pur contenute nella leggi in esame, stanno a dimostrare che, laddove ci si è voluti discostare dallo schema generale prefigurato della legge, ciò è stato fatto con una disciplina speciale, insuscettibile di qualsivoglia applicazione analogica.
4. Si sono costituite, per resistere, le signore Ba..
Esse hanno eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità e l’irricevibilità dell’appello, in quanto non notificato anche alla Cassa di Previdenza delle Forze Armate quale parte, ancorché non costituita, del giudizio di primo grado.
Le appellate hanno sottolineato che in nessuna delle disposizioni di legge, relative al funzionamento complessivo del sistema previdenziale militare e della Cassa di previdenza delle Forze Armate, sarebbe dato ricavare che, ai fini della corresponsione dell’indennità supplementare, l’ufficiale al momento della cessazione del servizio (avvenuta, nel caso di specie, ex art. 923 d.lgs. 66/2010, al momento del transito del signor Ba. nei ruoli dell’impiego civile) debba anche percepire materialmente la pensione.
Esse hanno richiamato, al riguardo, le considerazioni svolte dal TAR, secondo cui all’indennità di cui all’art. 1914 del d.lgs. n. 66/2010 debba essere riconosciuta natura giuridica di trattamento di fine rapporto e non di trattamento pensionistico.
Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che i versamenti obbligatori avvengono attraverso l’accantonamento di una quota percentuale dello stipendio annuo, compresa la tredicesima mensilità .
Inoltre, i versamenti vengono effettuali mensilmente, mediante trattenute sullo stipendio, direttamente dall’amministrazione che deve corrispondere la retribuzione.
Non vi sarebbero dunque ragioni sostanziali per ritenere esistente un collegamento diretto e necessario tra erogazione dell’indennità ed erogazione del trattamento di quiescenza.
La peculiare natura e lo scopo dell’istituto in esame renderebbero quindi possibile e ragionevole l’erogazione dell’indennità al momento della cessazione dal servizio, anche senza materiale percezione della pensione, purché il soggetto abbia maturato l’astratto diritto alla pensione, in base alla propria anzianità di sevizio.
Le appellate hanno altresì sottolineato che la corresponsione dell’indennità è la conseguenza diretta dei versamenti obbligatori di cui all’art. 1916 ai fondi integrativi. Pertanto, la mancata corresponsione dell’indennità costituirebbe una distorsione della causa del particolare rapporto giuridico obbligatorio.
Una interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 1914 del c.o.m. esigerebbe quindi che tale retribuzione integrativa differita non possa essere negata se il dipendente, che ha versato i previsti sei anni di contribuzione, abbia acquisito il diritto a pensione.
Sarebbe poi indubbio che anche nel caso di transito all’impiego civile si concretizzerebbe la cessazione dal servizio che è prevista dall’art. 1914 come presupposto per l’erogazione dell’indennità supplementare.
In tal senso sarebbe significativo che il comma 5 del medesimo articolo preveda la corresponsione dell’indennità ai superstiti facendo riferimento all’esistenza astratta del diritto alla pensione del dipendente deceduto e non alla materiale corresponsione della stessa.
Nel caso di morte del beneficiario, il diritto all’indennità verrebbe ad esistenza ed entrerebbe nel patrimonio del soggetto senza che lo stesso abbia mai materialmente percepito il trattamento di quiescenza, con il semplice realizzarsi dei presupposti normativi richiesti, ovvero la cessazione dal servizio e il diritto alla pensione.
Le appellate hanno richiamato infine anche la disposizione di cui all’art. 1919, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. n. 66/2010, che riconosce espressamente la spettanza dell’indennità di cui all’articolo 1914 ai sottufficiali della Marina militare e dell’Aeronautica militare iscritti da almeno sei anni al pertinente fondo, che vengono trasferiti nei ruoli dei dipendenti civili dell’amministrazione dello Stato, con decorrenza dalla nomina a dipendente civile di ruolo.
6. Le appellate hanno depositato un’ulteriore memoria in vista della pubblica udienza del 13 febbraio 2010, nella quale l’appello è stato assunto in decisione.
7. In via preliminare, va rigettata l’eccezione di inammissibilità articolata dalle appellate.
L’art. 95, comma 2, del c.p.a. prevede infatti che l’impugnazione deve essere notificata, a pena di inammissibilità, ad almeno una delle parti che hanno interesse a contraddire.
Ancora da ultimo, la Sezione ha quindi precisato che “L’appello proposto da uno solo dei soccombenti, sia esso l’Amministrazione o uno dei controinteressati, non deve essere notificato alle altre parti che rivestono la medesima posizione processuale di cointeressati al gravame e che, pertanto, non sono parti necessarie nel giudizio di secondo grado; la corretta esegesi dell’art. 95 c.p.a. postula, infatti, la necessità di distinguere il soggetto controinteressato all’impugnazione (cui spetta la notificazione del gravame) da quello soltanto cointeressato alla lite (cui non spetta la detta notificazione); in quest’ultimo caso, infatti, non sussiste l’interesse a contraddire in ordine al gravame, essendo la posizione processuale rivestita da tale soggetto, rispetto alla sentenza gravata, di sostanziale omogeneità ” (sentenza n. 400 del 16 gennaio 2019).
Nel caso di specie, non era dunque necessario notificare l’appello anche alla Cassa di Previdenza delle Forze Armate che, pur essa soccombente in primo grado, deve essere qualificata come soggetto non già controinteressato, bensì cointeressato alla lite e, quindi, nella stessa posizione della parte appellante.
8. Nel merito, l’appello è fondato e deve essere accolto.
9. Per una migliore comprensione dei fatti di causa giova richiamare il quadro normativo di riferimento.
Con la legge 29 dicembre 1930, n. 1712, alla “Cassa ufficiali”, già istituita presso l’allora Ministero della guerra, fu affidato il compito di corrispondere una indennità supplementare agli ufficiali del regio esercito oltre a quella previdenziale già spettante al personale militare e civile dello Stato.
Tali disposizioni traevano fondamento nell’esigenza di sopperire ai disagi di natura economica una volta che gli ufficiali in servizio permanente fossero stati definitivamente collocati in congedo, attraverso un sistema di accumulo di capitale e relativi interessi durante il periodo di servizio, da liquidare quale indennità supplementare rispetto a quella previdenziale, al momento del definitivo allontanamento dal servizio militare (per un excursus storico, cfr. TAR Lazio, sentenza n. 465 del 2005).
Il d.lgs. n. 66 del 2010 si è limitato a riprodurre la normativa dettata da questa e dalle altre leggi istitutive delle Casse di previdenza militari, senza modificarne il contenuto.
In sostanza, invece di istituire un fondo unico per tutte le Forze Armate e per tutte le categorie di militari, si è mantenuto fermo un sistema strutturato su distinti fondi previdenziali integrativi, per le diverse Forze e per le diverse categorie, tra di loro separati e diversamente disciplinati, i quali sono amministrati, oggi, dall’unica Cassa di previdenza delle Forze armate di cui all’articolo 74 del regolamento n. 90 del 2010, in cui sono state accorpate le Casse militari (cfr. TAR Lazio, sentenza n. 566 del 2015).
La Cassa di previdenza delle Forze armate è stata infatti istituita con d.P.R. 4 dicembre 2009, n. 211, a seguito del riordino delle casse di previdenza militari a norma dell’articolo 26, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Peraltro, la normativa menzionata è volta principalmente alla razionalizzazione degli organi collegiali e gestionali delle preesistenti Casse militari di ciascuna Forza armata attraverso l’accorpamento in una sola unità strutturale delle preesistenti sei Casse, cui era affidata la gestione dei sette fondi previdenziali di categoria del personale delle Forze armate, compresa l’Arma dei carabinieri, mantenendo tuttavia l’amministrazione separata delle diverse entità previdenziali e la tenuta di distinte evidenze contabili per i singoli istituti, quale espressione della loro riconosciuta autonomia patrimoniale amministrativa e contabile (cfr. Relazione della Corte dei Conti al Parlamento sulla gestione finanziaria degli Enti sottoposti a controllo in applicazione della legge 21 marzo 1958, n. 259, Esercizio 2017, presentata il 22 gennaio 2019).
10. Nel caso di specie, la tesi sostenuta dal TAR è che, avendo l’indennità in questione natura di retribuzione differita, sia pure con concorrente finalità previdenziale, non vi sarebbe un collegamento diretto e necessario tra l’indennità e l’erogazione del trattamento di quiescenza. Sarebbe quindi sufficiente che un soggetto abbia maturato l'”astratto” diritto alla pensione, in base alla propria anzianità di servizio.
Tale tesi è tuttavia contrastante con il tenore testuale della disposizione, oggi contenuta nell’art. 1914, comma 1, del c.o.m., secondo cui elemento essenziale per la concessione del beneficio è la cessazione dal servizio con diritto a pensione, condizione che non si riscontra nel caso in esame (“Agli ufficiali e ai sottufficiali in servizio permanente, nonché agli appuntati e ai carabinieri, iscritti da almeno sei anni ai fondi previdenziali di cui all’articolo 1913, che cessano dal servizio con diritto a pensione, è dovuta un’indennità supplementare”).
Il diritto a pensione non sorge infatti solo con la maturazione dell’anzianità prescritta, bensì anche con l’effettivo collocamento a riposo.
Pertanto, a nulla rileva la maturazione dell’anzianità ove non si sia concretamente cessati dal servizio e non si usufruisca del trattamento di quiescenza.
In tal senso si è da tempo espresso questo Consiglio nel parere richiamato dall’Avvocatura dello Stato (n. 473 del 1981).
E sempre in sede consultiva si è osservato che il personale transitato all’impiego civile, non essendo di fatto collocato a riposo, conserva senza soluzione di continuità il rapporto di impiego con l’amministrazione dello Stato, non acquisendo, pertanto, il diritto al trattamento pensionistico (parere n. 865 del 2003).
In linea con le pronunce citate è anche la giurisprudenza della Corte dei Conti, secondo cui “Non consegue il diritto a pensione l’ex militare transitato all’impiego civile quando il nuovo rapporto possa considerarsi una derivazione del precedente, sicché non vi è interruzione del rapporto di impiego con lo Stato a nulla rilevando il possesso della necessaria anzianità di servizio” (Corte Conti, Lombardia, sez. reg. giurisd., 27 luglio 2016, n. 487).
In sostanza, il passaggio dal ruolo militare a quello civile costituisce semplice trasformazione del rapporto di impiego con lo Stato, pur comportando la cessazione dal servizio permanente effettivo con lo status di militare (cfr., sul punto, l’art. 133 del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092).
Quanto all’esistenza di una disciplina specifica per alcune categorie (ad esempio i sottufficiali della Marina militare e dell’Aeronautica militare iscritti da almeno sei anni al pertinente fondo che siano trasferiti nei ruoli dei dipendenti civili dello stato – art. 1919, comma 1, lett. a), essa evidentemente conferma che la regola, per la generalità dei casi, è al contrario quella secondo cui presupposto indefettibile per la corresponsione dell’indennità è il conseguimento del diritto a pensione.
Né siffatta disciplina appare sospetta di incostituzionalità, per violazione dei principi di eguaglianza e di parità di trattamento.
Non sussiste infatti un rapporto perfettamente sinallagmatico tra obbligo contributivo e diritto alle prestazioni, in quanto l’iscrizione alla Cassa si basa sul principio mutualistico.
Inoltre, la funzione assegnata ai fondi previdenziali di cui trattasi è diversamente modulata – per espressa volontà del legislatore – in rapporto all’originaria disciplina istitutiva delle diverse Casse, la quale non rende possibile individuare un preciso modello idoneo a fungere da “tertium comparationis”.
11. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto, sicché, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto.
Sembra tuttavia equo, in ragione della natura della controversia, compensare integralmente tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, n. 4139 del 2019, di cui in premessa, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso instaurato in primo grado.
Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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