Corte di Cassazione, sezioni unite, sentenza 20 maggio 2016, n. 10501

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f.
Dott. PICCININNI Carlo – Presidente di sez.
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez.
Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere
Dott. DIDONE Antonio – rel. Consigliere
Dott. DI IASI Camilla – Consigliere
Dott. IACOBELLIS Marcello – Consigliere
Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere
Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 24548/2014 proposto da:

(OMISSIS) S.P.A., in persona del Consigliere Delegato pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, FORO TRAIANO 1-A, presso lo studio dell’avv. (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) ed (OMISSIS), per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

F.L.A.I./C.G.I.L. FEDERAZIONE LAVORATORI AGRO-INDUSTRIA, U.I.L.A./U.I.L. – UNIONE ITALIANA LAVORATORI AGROALIMENTARI, F.A.I./C.I.S.L. – FEDERAZIONE AGRICOLA ALIMENTARE AMBIENTALE INDUSTRIALE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS), per deleghe a margine del controricorso con ricorso incidentale adesivo;

– controricorrenti con ricorsi incidentali adesivi –

e contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, ALIMENTARI E FORESTALI, AGEA – AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 3184/2014 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 23/06/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/04/2016 dal Consigliere Dott. ANTONIO DIDONE;

uditi gli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS);

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SORRENTINO FEDERICO, che ha concluso per l’inammissibilita’ dei ricorsi.

RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE

1.- (OMISSIS) s.p.a. e’ impresa saccarifera che ha aderito al piano comunitario di ristrutturazione dell’industria dello zucchero, presentando al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali domanda di concessione per l’aiuto integrale, corredata dal piano di ristrutturazione degli stabilimenti interessati prevedente lo smantellamento di tutti gli impianti legati alla linea produttiva, ma il mantenimento di taluni silos di stoccaggio a lungo termine e gli impianti di confezionamento, in quanto utilizzati non per la produzione dello zucchero, bensi’ per le attivita’ di confezionamento e commercializzazione dello zucchero prodotto in altri stabilimenti o da altre imprese.

Con nota 15 marzo 2011 n. 2095 il Ministero ha comunicato ad (OMISSIS) che, a seguito dell’indagine effettuata nel mese di settembre 2010, i revisori della Commissione hanno riscontrato l’esistenza di silos presso alcuni stabilimenti dismessi, formalizzando i relativi rilievi con nota Ares n. 922678 del 9 dicembre 2010. In particolare, hanno ritenuto che il mantenimento dei silos non sia conforme ai regolamenti C.E. nn. 320/2006 e 968/2006 ai fini dell’ammissibilita’ a tasso pieno dell’aiuto, implicante il completo smantellamento di tutti i manufatti direttamente connessi alla produzione, quali appunto i silos da considerarsi come “direttamente connessi alla produzione dello zucchero” (in quanto “impianti di imballaggio” di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c) del cit. regolamento C.E. n. 968/2006). Con successiva nota 22 marzo 2011 n. 328 l’AGEA ha diffidato (OMISSIS) a procedere allo smantellamento totale mediante la completa dismissione dei silos entro il termine dettato dal regolamento comunitario e ha comunicato di non poter svincolare le cauzioni presentate dall’impresa a garanzia degli impegni assunti, stante la raccomandazione “all’Italia di non rilasciare nessuna ulteriore cauzione alle imprese interessate”, formulata dalla Commissione europea e ribadita dal Ministero con nota 2 marzo 2011 n. 1732.

I predetti atti del Ministero e dell’EGEA sono stati impugnati da (OMISSIS) dinanzi al TAR che ha accolto solo parzialmente il ricorso, limitatamente alla parte intesa ad ottenere lo svincolo parziale della cauzione in corrispondenza dell’aiuto per smantellamento parziale, dunque con esclusione della quota differenziale.

Sono stati invece respinti i motivi di ricorso intesi a sostenere che lo “smantellamento totale” degli impianti di produzione, dante luogo ad aiuto maggiore rispetto a quello relativo allo “smantellamento parziale”, non comprenda la demolizione dei silos di stoccaggio in quanto connessi alla diversa fase di commercializzazione (e non di produzione).

Il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata, ha rigettato l’appello proposto da (OMISSIS), previa rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e all’esito della pronuncia sulle questioni pregiudiziali, risolte nel senso che:

a): “Gli articoli 3 e 4 del regolamento (CE) n. 320/2006 del Consiglio, del 20 febbraio 2006, relativo a un regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero nella Comunita’ e che modifica il regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune, e l’articolo 4 del regolamento (CE) n. 968/2006 della Commissione, del 27 giugno 2006, recante modalita’ di applicazione del regolamento n. 320/2006, devono essere interpretati nel senso che, ai loro fini, la nozione di “impianti di produzione” comprende i silos destinati allo stoccaggio dello zucchero del beneficiario dell’aiuto, a prescindere se questi siano utilizzati anche per altri usi. Non rientrano in tale nozione ne’ i silos utilizzati unicamente per lo stoccaggio di zucchero, prodotto entro quota, depositato da altri produttori o acquistato da questi ultimi, ne’ quelli utilizzati solamente per il confezionamento o l’imballaggio di zucchero ai fini della sua commercializzazione.

Spetta al giudice nazionale valutare caso per caso, tenendo conto delle caratteristiche tecniche o del vero uso che e’ fatto dei silos di cui trattasi”;

b) e c): l’esame delle questioni “non ha evidenziato alcun elemento atto a inficiare la validita’ degli articoli 3 e 4 del regolamento n. 320/2006 e dell’articolo 4 del regolamento n. 968/2006”.

1.1.- Contro la sentenza del Consiglio di Stato la s.p.a. (OMISSIS) ha proposto ricorso per cassazione affidato a un unico motivo con il quale denuncia che il giudice amministrativo abbia travalicato i limiti esterni della propria giurisdizione indebitamente sostituendosi alla Corte di Giustizia UE nell’interpretare la regolamentazione europea in materia di ristrutturazione dell’industria saccarifera in una vicenda in cui la corretta interpretazione della fonte europea era cruciale per la soluzione della controversia.

La Federazione Lavoratori Agro-Industria, la Federazione Agricola Alimentare Ambiantale Industriale e l’Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari – gia’ intervenuti nel giudizio amministrativo – hanno notificato controricorso contenente ricorso incidentale adesivo.

Non hanno svolto difese l’AGEA e il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali.

2.- In estrema sintesi, la tesi dei ricorrenti (principale e incidentali adesivi) e’ che, non essendo stato chiarito dalla Corte di Giustizia UE il momento al quale fare riferimento per l’accertamento in concreto della natura produttiva o meno dei sili, ossia se si dovesse fare riferimento al momento precedente ovvero successivo alla ristrutturazione dell’impianto e alla cessazione dell’attivita’ di produzione dello zucchero, il Consiglio di Stato, prima di optare per la prima soluzione, avrebbe dovuto nuovamente investire la Corte europea. Non facendolo, ha invaso la sfera di giurisdizione riservata alla Corte di Giustizia UE.

D’altra parte, essendo noto l’orientamento negativo di questa Corte circa la ricorribilita’ delle sentenze ai sensi dell’articolo 111 Cost., comma 8, nell’ipotesi di omesso rinvio pregiudiziale da parte del giudice amministrativo, i ricorrenti sostengono che, influendo quell’orientamento sulla determinazione del giudice naturale ex articolo 25 Cost. e, dunque, potendosi configurare la violazione dell’articolo 6 CEDU (e dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE), la Corte di cassazione dovrebbe rimettere gli atti alla Corte di Giustizia UE per la soluzione del quesito in ordine alla compatibilita’ di quella giurisprudenza con le norme del TFUE.

3.- Il ricorso e’ inammissibile.

Va ribadito che l’articolo 267, comma 3 del TFUE dispone che quando una questione di interpretazione di norma comunitaria e’ sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, “tale organo giurisdizionale e’ tenuto a rivolgersi alla Corte” di giustizia della UE. La Corte di giustizia, con la sentenza 6.10.1982, causa 283/81, Soc. C.i.l.f.i.t., FI 1983, 4, 63, in sede di interpretazione della corrispondente disposizione dell’articolo 177 del Trattato, ha statuito che essa va interpretata nel senso che “una giurisdizione le cui decisioni non sono impugnabili secondo l’ordinamento interno e’ tenuta, qualora una questione di diritto comunitario si ponga dinanzi ad essa, ad adempiere il suo obbligo di rinvio, salvo che non abbia constatato che la questione non e’ pertinente, o che la disposizione comunitaria di cui e’ causa ha gia’ costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte, ovvero che la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tanta evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi; la configurabilita’ di tale eventualita’ va valutata in funzione delle caratteristiche proprie del diritto comunitario, delle particolari difficolta’ che la sua interpretazione presenta e del rischio di divergenze di giurisprudenza all’interno della Comunita’”.

Recenti pronunzie delle SU (5 luglio 2013, n. 16886; 4 febbraio 2014, n. 2403) hanno deciso (dichiarandone l’inammissibilita’) di ricorsi avverso sentenze del CGARS o del CdS, proposti facendo valere come motivo inerente alla giurisdizione il contrasto tra l’interpretazione data dal GA alla normativa nazionale o regionale e la normativa europea, nonche’ la violazione del dovere di investire della questione di interpretazione di norma comunitaria la Corte di giustizia.

In particolare, nel caso deciso dalla sentenza n. 2403 del 2014 la parte aveva impugnato innanzi alle SU la sentenza del GA lamentando l’eccesso giurisdizionale nel fatto che quest’ultimo aveva fornito ad una norma regionale un’interpretazione contrastante con una direttiva europea. Le SU hanno risposto che il ricorso con il quale venga denunciato un rifiuto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo rientra tra i motivi inerenti alla giurisdizione solo quando sia denunziato che il rifiuto stesso e’ stato determinato dall’affermata estraneita’ della domanda alle attribuzioni giurisdizionali dello stesso giudice, oppure, nei casi estremi, nei quali l’errore si sia tradotto in una decisione anomala o abnorme, frutto di radicale stravolgimento delle norme di riferimento, non quando si prospettino, come omissioni dell’esercizio del potere giurisdizionale, meri errori in iudicando o in procedendo. Con particolare riguardo alla questione se l’esigenza di assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione europea e la necessita’ che le disposizioni di legge vigenti siano conformi ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione, ai sensi dell’articolo 117 Cost., impongano di ritenere impugnabili per cassazione le sentenze del Consiglio di Stato che abbiano adottato una interpretazione della norma interna non conforme al diritto eurounitario o abbiano violato l’obbligo di disapplicazione per illegittimita’ comunitaria, queste Sezioni Unite hanno sempre escluso che la violazione del diritto dell’Unione da parte del giudice amministrativo valga, di per se’, ad integrare un superamento delle attribuzioni del giudice amministrativo. La primazia del diritto dell’Unione europea – si e’ osservato (Sez. Un. 1 marzo 2012, n. 3236) – “non sovverte gli assetti procedimentali degli ordinamenti nazionali (e la relativa funzione di garantire certezza e stabilita’ ai rapporti giuridici)”: sicche’, per un verso, “il mancato accoglimento, da parte del Consiglio di Stato (organo di vertice dell’ordinamento giurisdizionale di appartenenza), di una richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia del Lussemburgo… e’ determinazione che, essendo espressione della potestas iudicandi devoluta a quel giudice, non esorbita i limiti interni della sua giurisdizione”, e, per l’altro verso, “il ricorso per cassazione, teso ad accertare la ricorrenza, esclusa dal Consiglio di Stato, delle condizioni per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, e’ inammissibile, giacche’ si risolve in una impugnativa diretta, non gia’ a prospettare una questione attinente alla giurisdizione del giudice amministrativo, ma a denunciarne un (supposto) errore di giudizio”. In questa prospettiva, si e’ ribadito (SU 20 gennaio 2014, n. 1013) che il mancato rinvio pregiudiziale da parte del Consiglio di Stato alla Corte di giustizia non configura una questione attinente allo sconfinamento dai limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, e che – impugnata per cassazione una decisione del giudice amministrativo – non sussistono neppure le condizioni perche’ la Corte, la cui cognizione e’ limitata ai motivi attinenti alla giurisdizione, prospetti alla Corte di giustizia “quesiti interpretativi che attengono al merito della vertenza e non al tema della giurisdizione”; non senza ricordare che “l’ordinamento giuridico interno assicura comunque una effettivita’ di tutela rispetto al pregiudizio ipoteticamente subito a fronte della lesione di un diritto riconosciuto dal Trattato europeo, ben potendo il preteso danneggiato ottenere il relativo ristoro in sede risarcitoria” (SU 5 luglio 2013, n. 16886).

Siffatto solido assetto giurisprudenziale deve senz’altro essere confermato (Sez. U, Sentenza n. 2242 del 06/02/2015; Sez. U, Sentenza n. 3915 del 29/02/2016).

Come nei casi gia’ esaminati da questa Corte, i ricorrenti contestano la legittimita’ del concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali attribuite al giudice amministrativo, e quindi finiscono in realta’ per sollecitare, al di la’ della prospettazione formale, un sindacato per violazione di legge. Le doglianze articolate non attengono alla corretta individuazione dei limiti esterni della giurisdizione, ma investono un vizio del giudizio concernente il singolo e specifico caso.

I motivi di ricorso scambiano per diniego di giurisdizione o per ineffettivita’ della tutela quello che invece e’ stato, con tutta evidenza, un esercizio della giurisdizione, sebbene in modo non conforme alle aspettative ed alle attese della ricorrente.

L’evoluzione del concetto di giurisdizione nel senso di strumento per la tutela effettiva delle parti non giustifica il ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato, ai sensi dell’articolo 111 Cost., u.c., quando, come nella specie, non si verta in ipotesi di aprioristico diniego di giurisdizione, ma la tutela la si assuma negata dal giudice speciale in conseguenza di errori di giudizio che si prospettino dal medesimo commessi in relazione allo specifico caso sottoposto al suo esame (Sez. Un., 16 gennaio 2014, n. 771).

4.- Dirimente, poi, appare, nella concreta fattispecie, la stessa prospettazione della doglianza, la quale concerne non gia’ l’omesso rinvio pregiudiziale al fine dell’interpretazione della normativa europea bensi’ l’omesso re-invio degli atti alla Corte di Giustizia – gia’ adita dal giudice amministrativo – al fine di ottenere un chiarimento sull’interpretazione pregiudiziale gia’ fornita.

Appare, per converso, evidente che il Consiglio di Stato abbia operato quell’accertamento “caso per caso” demandato dalla Corte di Giustizia al giudice nazionale dopo avere enucleato il principio enunciato dalla corte europea e, dunque, il vizio dal quale sarebbe affetta quell’operazione ermeneutica sarebbe palesemente un error in iudicando, non denunciabile ai sensi dell’articolo 111 Cost., comma 8, con ricorso per cassazione.

5. – E’ appena il caso di aggiungere che tanto meno un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia potrebbe, in una fattispecie come questa, provenire direttamente dalla Corte di cassazione.

Infatti questa corte e’ chiamata come gia’ ampiamente sottolineato – unicamente a vagliare il rispetto da parte del giudice amministrativo dei limiti esterni della sua giurisdizione, e non e’ dato ravvisare norme europee che afferiscano a tale funzione di controllo sui limiti della giurisdizione in ordine alle quali possano porsi eventuali quesiti interpretativi.

6. – Infine, sussistono i presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato a norma del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 bis.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso principale e il ricorso incidentale adesivo.

Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale e per il ricorso incidentale, a norma del cit. articolo 13, comma 1 bis.