Suprema Corte di Cassazione
sezione I
sentenza 20 marzo 2014, n. 6557
Svolgimento del processo
Il Tribunale di Palermo con sentenza del 18 luglio 2003 respingeva la richiesta di A.C. di condanna dell’Assemblea regionale siciliana al pagamento dell’intero trattamento economico e indennitario che avrebbe dovuto essergli corrisposto quale deputato della stessa, nel periodo 2 novembre-23 dicembre 1994, in cui era stato sospeso dalla carica dal Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 15 legge 55 del 1990, in quanto raggiunto da un’ordinanza cautelare nell’ambito di un processo penale subito: essendosi questo concluso con sentenza di assoluzione in data 30 gennaio 1998 del Tribunale di Catania.
La richiesta del C. è stata invece, interamente accolta dalla Corte di appello di Palermo, con sentenza 16 luglio 2007,la quale ha osservato: a) la cessazione automatica della sospensione per il venir meno della misura cautelare comporta la riespansione dello status dell’interessato con effetti retroattivi; con conseguente diritto a percepire l’intero trattamento indennitario dovutogli durante il periodo della sospensione; b) è del resto significativo che la relativa attribuzione sia stata già disposta dall’art. 97 del T.U. 3 del 1957 per gli impiegati dello Stato, nonché dopo i fatti di causa, dal regolamento di previdenza relativo proprio ai consiglieri regionali.
Per la cassazione della sentenza, l’Assemblea regionale ha proposto ricorso per due motivi; cui resiste il C. con controricorso.
Motivi della decisione
Con il ricorso che si articola in due motivi, l’Assemblea regionale, deducendo violazione degli art. 97 T.U. sugli impiegati dello Stato, nonché 15 legge 55 del 1990, censura la sentenza impugnata: a) per avere attribuito al deputato regionale sospeso per procedimenti penali subiti, l’indennità per la carica non potuta espletare non per sua colpa, a simiglianza di quanto disposto dalla prima di dette norme che invece riguarda esclusivamente gli impiegati dello Stato; e per il suo carattere eccezionale non è estensibile analogicamente a rapporti diversi quali quello elettivo; b) per non aver considerato che le indennità spettanti al parlamentare sono connesse esclusivamente all’esercizio effettivo della funzione ed hanno carattere forfettario anche per la loro incidenza in relazione alla normale attività professionale dell’eletto; per cui durante il periodo della sospensione dalla carica l’indennizzo in questione resta del tutto privo di titolo e non può essergli corrisposto.
Il ricorso è fondato.
E’ vero, infatti, che la Corte di appello non ha formalmente ravvisato la fonte del diritto del consigliere regionale a percepire il trattamento economico connesso alla sua funzione – in conseguenza della sua sospensione cautelare per effetto di procedimento penale, poi concluso in modo favorevole con la revoca di detta misura – nella disposizione dell’art. 97 T.U. 3/1957 che disciplina retribuzioni ed assegni spettanti agli impiegati dello Stato, né in ipotizzate analogie con quest’ultima normativa: avendola invece ricavato dall’art. 15 legge 55 del 1990 (con le succ. mod. di cui alle leggi 16/1992 e 30/1994), che regola tra l’altro, la sospensione dalle cariche di assessore e consigliare regionale a seguito di procedimento penale,nonché dalla ritenuta conseguenza che la successiva revoca della sospensione comporta automaticamente la riespansione del precedente status dell’interessato con effetti retroattivi; e con conseguente ripristino della situazione patrimoniale pregiudicata.
Ma, così argomentando ha mostrato di non comprendere compiutamente la funzione della sospensione, nonché della sua revoca; le quali comportano rispettivamente che l’efficacia di un atto o di uno status vengano meno per un certo periodo di tempo. E che, per converso (con la revoca), riprendono a produrre i loro effetti peculiari, come se la sospensione non si fosse verificata, inducendo la più qualificata dottrina ad enunciare il principio che la stessa determina uno stato di quiescenza delle posizioni giuridiche, che sono poste in essere dal provvedimento sospeso; e la giurisprudenza di legittimità ad applicarlo nel procedimento civile instaurato dall’interessato contro il provvedimento disciplinare cautelare con il risultato, nel caso in cui sopravvenga il provvedimento di revoca, che lo stesso, comportando la sostanziale rimozione “ex tunc” della misura, vale ad anticipare gli effetti (riacquisto della funzione, nonché del diritto agli stipendi e assegni), che si verificherebbero in ogni caso automaticamente a seguito della sentenza di proscioglimento: provocando comunque la cessazione della materia del contendere tra le parti di quel giudizio (Cass. sez. un. 5173/1997; 1478/1995).
Pertanto l’asserita retroattività della sospensione poi revocata, spiega i suoi effetti quando si tratti di considerare non compiuto un atto illegittimamente emanato (nel corso di essa); o di considerare viceversa come compiuto un atto illegittimamente omesso,ma non può eliminare nella sua materialità un fatto realmente avvenuto. Ed ancor meno fare in modo che nella realtà dei fatti sia accaduto un avvenimento che per contro non si è verificato,come nel caso le prestazioni connesse alla carica di deputato regionale che il C. durante la sospensione non ha reso all’Assemblea ricorrente: perciò facendo venir meno per il rapporto sinallagmatico con questa instaurato il diritto alla prestazione dallo stesso derivante.
E se è esatto quanto osservato dalla decisione impugnata che l’inadempimento non è dipeso dalla sua volontà, perché causato dal procedimento penale e dalla misura cautelare adottata nel corso di questo, è pur vero che all’intera vicenda è rimasta estranea l’Assemblea regionale alla quale neppure è imputabile la mancata prestazione del C.: con la conseguenza,posta in evidenza dalla Corte Costituzionale, che in tale anomala situazione spetta esclusivamente al legislatore il contemperamento dei contrapposti interessi, nonché la scelta, di volta in volta, della compiuta disciplina delle implicazioni d’ordine economico, connesse all’attività pubblica non svolta.
E dell’ampia discrezionalità di cui necessariamente gode in materia il legislatore, costituisce la dimostrazione più puntuale non soltanto il regime delle indennità e del trattamento economico introdotto dal ricordato art. 97 d.p.r. 3 del 1957 per gli impiegati dello Stato, ma anche la circostanza che la relativa disciplina sia stata limitata a tale categoria di soggetti,e differenziata per le altre: perciò risultando inidonea ad assurgere a principio generale dell’ordinamento, ed in particolare a regolare anche il rapporto dei consiglieri regionali proprio per le considerazioni sull’impossibilità di ricorrere all’analogia legis o all’analogia iuris prospettate dai giudici di appello. I quali tuttavia le hanno immediatamente contraddette in nome della situazione similare determinata per entrambe le categorie dal provvedimento cautelare poi rivelatosi “destituito di fondamento” e quindi revocato (pag. 5 sent.),costruendo una sorta di diritto alla completa restitutio in integrum avente natura risarcitoria, ed automaticamente collegato alla riespansione, in conseguenza della revoca, dello status dell’interessato. Laddove un tale reintegrazione: a) non era prevista da alcuna disposizione legislativa vigente per i consiglieri regionali all’epoca dei fatti di causa (la stessa sentenza ha riconosciuto che anche il regolamento di previdenza della categoria è stato emanato in epoca ad essi successiva: pag. 6); b) non tiene in conto della struttura e dei criteri di commisurazione dell’indennità di carica percepita dall’eletto, configurata dalla Corte Costituzionale quale “un ristoro forfettario per le funzioni svolte” e ripetutamente dichiarata non assimilabile alla retribuzione connessa a rapporto di pubblico impiego (Corte Costit. 454 e 52/1997; 289/1994) c) è contraddetta proprio dall’art. 15, comma 4 ter legge 55 del 1990, secondo cui “Per la durata della sospensione al consigliere regionale spetta un assegno pari all’indennità di carica ridotta di una percentuale fissata con legge regionale”; che esclude in radice l’intendimento del legislatore di integrare il trattamento residuo eventualmente fruito durante il periodo della sospensione fino a coprirne la differenza con quello già in godimento prima del provvedimento (pag. 6 e 7 sent.). Con la conseguenza che la sentenza di appello ha finito per sostituire quest’ultima disposizione legislativa con altra più favorevole, ritenuta più giusta e di fatto mutuata dal menzionato art. 97 del T.U. 3/1957, che ha modificato sia nell’entità, sia nei limiti il diverso regime indennitario invece prescelto dal legislatore del 1990, nonché dalle singoli leggi regionali cui lo stesso ha rinviato.
La decisione va pertanto cassata,e non essendo necessaria l’acquisizione di ulteriori elementi, il Collegio deve decidere nel merito ai sensi dell’art. 384 cod. proc. civ. rigettando le richieste del C.: obbligato per il principio della soccombenza al pagamento delle spese del giudizio di legittimità. La novità delle questioni trattate induce il Collegio a dichiarare compensate quelle delle fasi di merito, come già statuito dalla Corte territoriale.
P.Q.M.
La Corte, accoglie il ricorso dell’Assemblea regionale siciliana, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito, rigetta le domande di A.C. che condanna al pagamento delle spese del giudizio di legittimità,che liquida in favore dell’Assemblea in complessivi € 2.500,oltre alle spese prenotate a debito.
Mantiene ferme le statuizioni sulle spese relative alle fasi di merito contenute nella sentenza impugnata.
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