Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 24 luglio 2019, n. 5230.
La massima estrapolata:
L’autorità giudiziaria competente per le controversie in cui sono impugnati da dipendenti pubblici atti di macro – organizzazione va individuata invece secondo il consueto criterio di riparto della situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio; per valutare la ricorrenza di un diritto soggetto o di un interesse legittimo non rileva la prospettazione della situazione giuridica soggettiva fatta dalla parte che propone la domanda in giudizio, ma l’effettiva natura di siffatta situazione soggettiva ovvero la sua reale consistenza di diritto soggettivo o interesse legittimo, quale emerge dai fatti allegati che danno conto del rapporto giuridico dedotto in giudizio, il criterio di riparto della giurisdizione è, per questo, comunemente individuato nel c.d. petitum sostanziale
Sentenza 24 luglio 2019, n. 5230
Data udienza 16 maggio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4733 del 2018, proposto da
Vi. Tu., rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Va., con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia;
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Sa. Pr., con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Al. Pl. in Roma, via(…);
nei confronti
Ce. Tr., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza, n. 00724/2018, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, Cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2019 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati Va. e Ca., per delega di Pr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’arch. Vi. Tu. è dal 2010 dirigente a tempo indeterminato del Comune di (omissis), assunto a seguito di concorso pubblico per la copertura di un posto da dirigente del Settore Ambiente e Urbanistica.
Con decreto sindacale 10 luglio 2013, n. 7 gli veniva conferito l’incarico di dirigente del 3° Settore “Gestione del territorio”, poi confermato dal decreto sindacale 25 marzo 2014, n. 7.
1.1. Con delibera di Giunta municipale del 13 novembre 2014, n. 199, nell’ambito della riorganizzazione dei servizi amministrativi dell’ente, erano ridefiniti i servizi rientranti nel 1° Settore denominato “Patrimonio e servizi istituzionali”, con l’assegnazione dei servizi in materia di gestione del patrimonio comunale, già appartenenti al 3° Settore, unitamente ad altre competenze in materia di servizio demografico e dello stato civile.
1.2. Con decreto sindacale n. 24 del 2014 era revocato all’arch. Tu. l’incarico di dirigente del 3° Settore e, con successivo decreto sindacale n. 25 del 2014, gli era conferito quello di dirigente del 1° Settore.
2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia il Tu. impugnava i suddetti provvedimenti, ivi compresa la delibera di riorganizzazione dei servizi amministrativi del Comune sulla base di sette motivi di censura con cui, in sintesi, sosteneva che il riassetto organizzativo del Comune aveva avuto quale unico obiettivo quello di estrometterlo dalla direzione del 3° Settore, caratterizzato dall’esercizio di competenze in materie particolarmente rilevanti per l’attività del Comune, e di porlo alla guida di un settore marginale, quale quello demografico.
2.1. Con primo ricorso per motivi aggiunti il Tu. impugnava la delibera di Giunta comunale 12 dicembre 2015, n. 94, che, in dichiarata attuazione della l. reg. Puglia 7 agosto 2009, n. 20, trasferiva l’ufficio VIA/VAS e Paesaggio del Comune dal 1° Settore al 3° Settore.
2.2. Con secondo ricorso per motivi aggiunti l’interessato impugnava la determinazione dirigenziale 23 febbraio 2016, n. 13 di designazione dei componenti della commissione giudicatrice per l’individuazione dei componenti della commissione locale per il paesaggio, con conseguente sua pretermissione dalla terna dei concorrenti.
2.3. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti il Tu. impugnava poi il decreto sindacale 2 maggio 2017, n. 22, con il quale, all’atto del suo rientro in servizio dopo un periodo di distacco presso il Comune di Trani, veniva confermata la competenza del dirigente del 1° Settore in materia di Servizio demografico e servizi cimiteriali strettamente connessi alle registrazioni dello stato civile, mentre al dirigente del 3° Settore erano assegnate ad interim, ma senza fissazione della durata, le competenze già del 1° Settore in materia di manutenzioni e edilizia scolastica e al Segretario generale quelle relative all’edilizia residenziale pubblica e concessioni cimiteriali, anch’esse in precedenza incardinate nel 1° Settore.
2.4. Si costituiva in giudizio il Comune di (omissis) che concludeva per il rigetto del ricorso.
Con la sentenza segnata in epigrafe l’adito tribunale ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo del giudizio e i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario.
3. Propone appello il Tu.; nel giudizio si è costituito il Comune di (omissis).
Le parti hanno presentato memorie ex art. 73 Cod. proc. amm., cui sono seguite rituali repliche.
All’udienza del 16 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
4. Il giudice di prime cure ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrazione in favore di quello ordinario, osservando che:
a) l’art. 63 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 attribuisce alla giurisdizione ordinaria tutte le controversie in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti contrattualizzati delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle relative al conferimento e alla revoca di incarichi dirigenziali ed anche nel caso in cui vengano in rilievo atti amministrativi presupposti, con la sola esclusione delle controversie relative a procedure concorsuali spettanti al giudice amministrativo;
b) oggetto del ricorso principale e dei motivi aggiunti erano “provvedimenti di revoca di precedente incarico dirigenziale e conferimento di incarico dirigenziale relativamente ad un diverso settore, nonché modifica parziale dell’oggetto dell’incarico stesso”, atti inerenti la posizione dirigenziale del ricorrente;
c) quanto agli atti afferenti all’organizzazione generale degli uffici, con i quali era stato definito progressivamente il nuovo assetto della struttura dell’ente (con la relativa articolazione in settori e servizi), anch’essi oggetto di impugnazione, la loro impugnazione non assumeva autonoma rilevanza, essendo stata proposta solo per le ricadute indirette sugli incarichi dirigenziali del ricorrente;
d) la controversia apparteneva alla giurisdizione ordinaria in virtù dell’indirizzo giurisprudenziale anche delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, a mente del quale, anche in caso di impugnazione di atto di macro – organizzazione, la controversia è del giudice ordinario se l’atto impugnato non spiega direttamente i propri effetti lesivi nella sfera giuridica del dipendente, ma questi vadano ricondotti esclusivamente a provvedimenti ulteriori di micro – organizzazione.
5. L’appellante contesta tali argomentazioni, rilevando che:
– oggetto di impugnazione a mezzo del ricorso introduttivo del giudizio era un atto di macro – organizzazione (la rideterminazione della dotazione organica) attraverso il quale il Comune definisce le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici;
– la sentenza impugnata è in contrasto con l’orientamento consolidato della giurisprudenza, anche di legittimità, per il quale la controversia nella quale il dirigente, a seguito di mancato conferimento di un incarico, prospetti un pregiudizio professionale derivante dall’adozione di atti di macro – organizzazione correlati all’esercizio di poteri autoritativi al fine di ottenerne l’annullamento, la rimozione degli effetti e un nuovo esercizio del potere amministrativo spetta al giudice amministrativo in sede di legittimità, in quanto è dedotta una posizione di interesse legittimo.
6. L’appello è parzialmente fondato, nei sensi appresso indicati.
6.1. Come osservato dal giudice di primo grado, l’art. 63 (Controversie relative a rapporti di lavoro) d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 pone i criteri di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo per le controversie in materia di impiego pubblico, stabilendo al primo comma che: “Sono devolute al giudice ordinario, in funzione del giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, incluse le controversie concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, ancorchè vengano in questione atti amministrativi presupposti”.
6.2. Appartengono pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative ad atti di gestione del rapporto di lavoro pubblico privatizzato (assunti “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”, ex art. 5, comma 2, d.lgs. 165 cit.), ivi compresi i provvedimenti di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali.
L’autorità giudiziaria competente per le controversie in cui sono impugnati da dipendenti pubblici atti di macro – organizzazione va individuata invece secondo il consueto criterio di riparto della situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio; per valutare la ricorrenza di un diritto soggetto o di un interesse legittimo non rileva la prospettazione della situazione giuridica soggettiva fatta dalla parte che propone la domanda in giudizio, ma l’effettiva natura di siffatta situazione soggettiva ovvero la sua reale consistenza di diritto soggettivo o interesse legittimo, quale emerge dai fatti allegati che danno conto del rapporto giuridico dedotto in giudizio, il criterio di riparto della giurisdizione è, per questo, comunemente individuato nel c.d. petitum sostanziale (cfr. Cass. civ., Sezioni Unite, 17 dicembre 2018, n. 32625; 2 novembre 2018, n. 28053; 5 ottobre 2018, n. 24411; 7 settembre 2018, n. 21928; 31 luglio 2018, n. 20350; 26 ottobre 2017, n. 25456; Cons. Stato, sez. V, 29 ottobre 2018, n. 6134; III, 13 giugno 2018, n. 3648; III, 1 giugno 2018, n. 3299; VI, 21 maggio 2018, n. 3018; III, 16 maggio 2018, n. 2924; VI, 19 marzo 2018, n. 1710; 27 febbraio 2018 n. 1166).
6.3. La giurisprudenza ha ribadito che:
– gli atti di macro – organizzazione (categoria enucleabile dall’art. 4, commi 1 e 2, d.lgs. n. 165 cit.) sono provvedimenti amministrativi adottati dalle pubbliche amministrazioni nell’esercizio della propria prerogativa di disciplinare, con atti autoritativi, l’organizzazione della struttura amministrativa, definendo le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, i modi di conferimento della titolarità degli uffici, la dotazione organica complessiva (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2019, n. 2210);
– gli atti di macro – organizzazione sono in grado di incidere sul rapporto di lavoro del singolo pubblico dipendente; in tal caso, la situazione soggettiva del privato è di interesse legittimo e la relativa controversia spetta alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 28 febbraio 2019, n. 6040; Sez. Unite, 4 luglio 2018, n. 17353; Sez. Unite, 31 maggio 2016, n. 11387; Cons. Stato, sez. V, 23 novembre 2018, n. 6645; V, 30 ottobre 2017, n. 4988; VI, 3 aprile 2018, n. 2034; VI, 16 febbraio 2018, n. 997);
– la giurisdizione è del giudice amministrativo anche se, successivamente all’adozione dell’atto di macro – organizzazione, siano adottati provvedimento di conferimento o revoca dell’incarico, anch’essi oggetto di impugnazione, purchè la contestazione investa direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la non conformità a legge degli atti di macro – organizzazione e solo in via derivata gli atti di conferimento dell’incarico (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 21 dicembre 2018, n. 33212; Sez. Unite, 27 febbraio 2017, n. 4881).
6.4. Ciò premesso, va precisato che ad ogni richiesta di annullamento di un atto amministrativo corrisponde una domanda giudiziaria (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, 27 aprile 2015, n. 5) e l’odierno giudizio, per la proposizione di plurimi motivi aggiunti successivamente al ricorso introduttivo, è caratterizzato dal cumulo di una pluralità di domande; per il principio di inderogabilità della giurisdizione per ragioni di connessione (sul quale, da ultimo, Cass. civ., Sez. Unite, 8 maggio 2018, n. 11017), la connessione soggettiva delle domande non costituisce ragione di concentrazione dell’intero giudizio dinanzi ad un unico plesso giurisdizionale.
Pertanto la circostanza che tutte le domande di annullamento siano state proposte dallo stesso interessato nei confronti del Comune di (omissis) – come pure l’elaborazione difensiva che tutte le avvince, imperniata sul contrasto dell’intento degli organi politici del Comune di attuare un progressivo allontanamento del ricorrente dai settori amministrativi avvertiti come più delicati – non comporta deroghe al principio generale per il quale per ciascuna delle domande proposte va individuata l’autorità giudiziaria fornita di giurisdizione.
6.5. Col ricorso introduttivo del giudizio erano stati impugnati:
a) la delibera di Giunta comunale del Comune di (omissis) del 13 novembre 2014, n. 199, atto di macro – organizzazione, di riorganizzazione dei servizi amministrativi del Comune e di rideterminazione della dotazione organica;
b) i decreti sindacali del 28 novembre 2014, n. 24 e n. 25, il primo di revoca dell’incarico dirigenziale (di dirigente del 3° Settore) e il secondo di conferimento dell’incarico dirigenziale (di dirigente del 1° Settore).
6.6. L’autorità competente a conoscere della controversia instaurata con il ricorso introduttivo del giudizio è l’autorità giudiziaria ordinaria in funzione di giudice del lavoro: il ricorrente, infatti, contesta direttamente l’atto di revoca dell’incarico di dirigente del 3° Settore del Comune di (omissis) e il successivo conferimento dell’incarico di dirigente del 1° Settore; la delibera della Giunta comunale n. 199 del 2014 è atto amministrativo presupposto, non incidente in maniera diretta nella sfera giuridica del ricorrente.
Prova ne sia che in ricorso il Tu. lamenta proprio il trasferimento da un settore (il 3° ) di maggiore rilevanza per la vita amministrativa dell’ente locale ad uno (il 1° ) di minor prestigio; la contestazione presuppone che, anche a seguito della riorganizzazione degli uffici effettuata con la delibera di Giunta impugnata, siano state mantenute al 3° Settore le competenze amministrative di maggiore rilevanza.
6.7. Con il primo ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata la delibera di Giunta comunale 12 dicembre 2015, di trasferimento dell’ufficio VIA/VAS e Paesaggio dal 1° Settore al 3° Settore; si tratta di un atto di macro – organizzazione mediante il quale il Comune, in via autoritativa, ridetermina la organizzazione degli uffici.
L’autorità competente a conoscere della controversia instaurata con il ricorso introduttivo del giudizio è l’autorità giudiziaria amministrativa in sede di legittimità : l’atto organizzativo è in grado di incidere direttamente sul rapporto di lavoro del Tu. poiché sottrae alla sua competenza, quale dirigente – capo del Settore, un ufficio già sottoposto alla sua direzione.
La situazione giuridica soggettiva del Tu. rispetto a tale provvedimento è, dunque, di interesse legittimo, con conseguente appartenenza della controversia alla cognizione della giurisdizione amministrativa.
6.8. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata la determinazione del dirigente del 3° Settore 23 febbraio 2016, n. 13, di designazione dei componenti della commissione giudicatrice chiamata ad individuare i membri della “Commissione locale per il paesaggio”; il ricorrente ha lamentato la sua esclusione dalla terna a favore dell’arch. Guastamacchia.
L’autorità giudiziaria competente a conoscere della controversia è l’autorità giudiziaria ordinaria in funzione di giudice del lavoro; oggetto di impugnazione è un atto di gestione del rapporto di lavoro assunto dal datore di lavoro con i poteri del datore di lavoro privato ex art. 5, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001. Lamenta il ricorrente, infatti, che non sia stato incaricato dello svolgimento di una funzione rientrante nell’ambito del suo rapporto di lavoro con il Comune.
6.9. Infine con il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato impugnato il decreto sindacale 2 maggio 2017 n. 22, nella parte in cui veniva conferito ad interim al dirigente del 3° Settore l’incarico del 1° Settore in relazione all’Ufficio gestione del patrimonio e demanio, all’ufficio lavori e manutenzioni cimiteriali, all’ufficio manutenzioni e all’ufficio edilizia scolastica; nonché il decreto Sindacale 17 febbraio 2017 n. 3 di conferimento ad interim del servizio Casa al Segretario generale in qualità di titolare dell’ufficio contratti (la delibera di Giunta comunale 12 maggio 2017, n. 88 è mero atto presupposto).
L’autorità giudiziaria competente a conoscere della controversia è l’autorità giudiziaria ordinaria in funzione di giudice del lavoro; oggetto di impugnazione sono atti di determinazione del contenuto degli incarichi dirigenziali affidati e non, invece, atti di macro – organizzazione con i quali si dispone dell’organizzazione degli uffici.
6.10. In conclusione l’appello va accolto solo in relazione al secondo ricorso per motivi aggiunti per essere la domanda di annullamento ivi proposta rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo; in relazione ad essa la causa va rimessa al primo giudice ex art. 105, comma 1, Cod. proc. amm..
Le altre domande di annullamento, contenute nel ricorso introduttivo del giudizio e negli altri ricorsi per motivi aggiunti (il primo e il terzo) appartengono alla giurisdizione ordinaria in funzione di giudice del lavoro.
7. La soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese anche del presente grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, annulla la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia n. 724/2018 nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, per questa parte, rimette la causa al giudice di primo grado.
Compensa tra le parti in causa le spese del presente grado del giudizio.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli – Presidente
Raffaele Prosperi – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere
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