Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 18 luglio 2016, n. 3197

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.

sul ricorso numero di registro generale 767 del 2016, proposto da:

Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – M.i.b.a.c.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge, in Roma, via (…);

contro

SA. s.p.a., non costituita in giudizio nel presente grado;

nei confronti di

De Tu. El. , non costituita in giudizio nel presente grado;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA – BARI, SEZIONE III, n. 01444/2015, resa tra le parti e concernente: apposizione di vincolo indiretto su aree di proprietà;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016, il Consigliere Bernhard Lageder e udito, per la parte appellante, l’avvocato dello Stato Ma. Lu. Sp.;

Sentite le parti presenti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Giusta segnalazione alle parti all’odierna udienza cautelare, sussistono i presupposti per decidere la controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm..

2. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Puglia – Sede di Bari ha respinto il ricorso n. 519 del 2013, proposto dalla SA. s.p.a., limitatamente alle aree di proprietà (parte della particella 193), avverso il decreto della Direzione generale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia n. 520 del 14 gennaio 2013, con il quale è stato imposto un vincolo di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 d.lgs. n. 42/2004 sugli immobili catastalmente individuati al foglio (omissis), particelle 200(omissis) del Comune di Bari, a salvaguardia ed integrità del limitrofo complesso architettonico denominato (omissis), già dichiarato di importante interesse culturale con decreto n. 5705 del 31 maggio 2012, e delle relative condizioni di prospettiva, luce, visibilità, cornice ambientale e decoro.

In particolare, il T.a.r. adìto ha ritenuto fondate le censure di carenza d’istruttoria e di motivazione, di illogicità, di disparità di trattamento e di contraddittorietà nella ricostruzione dello stato dei luoghi, non evincendosi dall’impugnato decreto impositivo del vincolo indiretto né le risultanze dell’istruttoria né il percorso motivazionale seguito nella ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, ed essendo inammissibile una motivazione postuma in sede giudiziale, quale quella contenuta nella relazione depositata il 26 maggio 2015.

Il T.a.r. annullava di conseguenza l’impugnato decreto, ma respingeva la domanda risarcitoria, non ravvisando “un danno immediatamente riconducibile all’illegittimità dell’impugnato provvedimento” (v. così, testualmente, l’appellata sentenza).

3. Avverso tale sentenza interponeva appello l’Amministrazione soccombente, deducendo un unico complesso motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10 e 10-bis l. n. 241/1990, nonché dell’art. 45 e 46 D. Lgs. 42/2004”, e chiedendo, previa sospensione della provvisoria esecutorietà dell’impugnata sentenza e in sua riforma, la reiezione dell’avversario ricorso di primo grado.

4. All’odierna udienza cautelare le parti presenti (il solo rappresentante della difesa erariale, non essendosi le parti appellate costituite in giudizio) sono state avvisate della possibile definizione della causa con sentenza in forma semplificata, al che la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello è infondato.

Premesso che il vincolo di tutela indiretta impresso dall’impugnato decreto ai sensi dell’art. 45 d.lgs. n. 42/2004 sulle particelle ivi indicate (tra cui parte della particella 193 di proprietà dell’odierna appellata) è funzionale alla salvaguardia dell’immobile denominato ‘(omissis) sito nel Comune di Bari, dichiarato come bene di interesse culturale particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera a), d.lgs. n. 42/2004 con decreto n. 5705 del 31 maggio 2012, in quanto “rappresenta un valido esempio di residenza suburbana tipica del territorio barese del XVIII secolo e contiene ancora oggi elementi che sono testimonianza della storia della città” (v. così, testualmente, il citato decreto impositivo del vincolo diretto sulla masseria), si osserva che il provvedimento di tutela indiretta oggetto del presente giudizio (decreto n. 520 del 14 gennaio 2013) si poggia sul centrale rilievo motivazionale “che ai fini della salvaguardia, dell’integrità di detto complesso architettonico e delle relative condizioni di prospettiva, luce visibilità, cornice ambientale e decoro sono dettate particolari prescrizioni nei confronti degli immobili segnati in Catasto al Fg. (omissis) p.lle (omissis) /p, (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis), (omissis) /p e (omissis) /p del Comune di Bari, come da unita planimetria catastale, e per i motivi più ampiamente illustrati nella relazione tecnico scientifica allegata”.

La relazione tecnico-scientifica, richiamata per relationem, contiene la seguente, testuale motivazione:

“La (omissis) rappresenta un interessante esempio di architettura suburbana barese del XVIII sec. ancora visibili nell’immediata periferia della città di Bari.

L’immobile è ubicato subito alle spalle dell’(omissis) in viale (omissis) e si trova inserito in un’ampia area verde.

In riferimento all’art. 45 del D.Lgs. 42/04 si ritiene, con il presente atto, che sulla suddetta area si debba procedere con un provvedimento di vincolo di tutela al fine di mantenere inalterato il rapporto del manufatto architettonico con il suo contesto, già modificato sul lato occidentale dove sorge l’Executive Center.

Detta area verde, oltre a garantire la visibilità della masseria e le giuste condizioni ambientali e di contesto, contiene, ancora oggi, testimonianze storiche legate alla vita agricola ed alle caratteristiche del territorio extraurbano.

All’area si giunge percorrendo via (omissis) lungo un sentiero sterrato che culmina in detto ambito a verde.

Sparsi in tutta l’area, ulivi ed alcune querce secolari testimoniano della peculiarità del paesaggio agricolo della Puglia e costituiscono il contesto appropriato al carattere extraurbano dell’edificio.

In particolare, subito a ridosso della recinzione recentemente costruita in cemento con sovrastante recinzione metallica, si registra la presenza di una quercia e di quattro ulivi.

Inoltre, sulle p.lle 639 e 637 insiste un uliveto che, seppur di nuovo impianto, risulta essere allocato proprio dove si estendeva l’antico uliveto di pertinenza della masseria stessa.

Altri elementi tipici del paesaggio agrario pugliese ed ancora in situ, sono i cippi confinari preposti alla definizione planimetrica dei poderi e collocati lungo i confini delle p.lle 635-508.

Subito dietro il muro di contenimento del giardino interno della masseria è visibile ancora traccia della recinzione così come doveva essere in passato ovvero composta da pilastrini a base quadrata e parti piene in tufo per un’altezza di ca. 1.00m/1.50m.

Inoltre è verosimile, così come emerge dagli atti notarili esaminati, che, al di sotto della vasta area inedificata appena descritta, siano presenti antiche cisterne per la raccolta dell’acqua piovana che in passato venivano utilizzate da più proprietari del circondario.

Si segnala che negli ultimi decenni sono stati costruiti manufatti abusivi sull’area a ridosso del lato nord della masseria: detti manufatti sono da considerarsi esclusi dal vincolo di tutela.

Per quanto sopra espresso, si ritiene necessario sottoporre a vincolo le aree circostanti la (omissis) catastalmente individuateal Foglio (omissis) p.lle (omissis) ai sensi dell’art. 45 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio Dlgs. 42/04″.

Sul piano prescrittivo, l’impugnato decreto si risolve nel divieto di edificazione di nuovi manufatti fuori terra all’interno del perimetro sottoposto a vincolo, ad eccezione delle particelle (omissis) e (omissis), sulle quali è consentita l’edificabilità (ad esclusione della fascia meridionale delle stesse per una larghezza di 30 m).

Simile effetto di inedificabilità assoluta, che, tra l’altro, colpisce anche parte della particella (omissis) di proprietà dell’odierna appellante, e si traduce in una consistente limitazione della proprietà privata, viene motivato attraverso un generico riferimento alla esigenza di salvaguardare le condizioni di prospettiva, luce, visibilità, cornice ambientale e decorodel complesso architettonico oggetto di vincolo diretto.

Orbene, una tale motivazione si traduce in una clausola quasi di stile che, parafrasando il testo della disposizione legislativa di cui all’art. 45, comma 1, d.lgs. n. 42/2004, diviene utilizzabile per qualsiasi situazione: essa, in particolare, non dà sufficientemente conto delle peculiarità del contesto di riferimento e non consente di comprendere le ragioni per le quali l’esigenza di tutela sottesa al vincolo indiretto non possa essere soddisfatta attraverso misure meno invasive delle ragioni proprietarie.

Dal contenuto del provvedimento non emerge, in altri termini, che l’Amministrazione abbia compiuto quella verifica di adeguatezza e di proporzionalità che dovrebbe, invece, sempre precedere l’imposizione del vincolo, specie quando si traduca in misure così fortemente restrittive della proprietà privata.

Se è vero, infatti, che, come anche recentemente evidenziato da questo Consiglio di Stato (Sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652), la funzione di tutela del bene culturale si traduce nell’esercizio di discrezionalità non amministrativa, ma tecnica (non essendo consentito che l’interesse culturale e paesaggistico – stante il primario valore costituzionale desumibile dal principio fondamentale sancito dall’art. 9 Cost. – possa essere sacrificato in nome di altri interessi) è, altrettanto, vero, tuttavia, che l’Amministrazione dei beni culturali ha, comunque, l’onere di verificare l’effettiva necessità e proporzionalità delle misure di tutela che prescrive.

Nel caso di specie, al contrario, l’Amministrazione preposta alla costituzione e gestione del vincolo, non si è fatta carico di valutare soluzioni alternative in grado di assicurare al bene culturale lo stesso livello di tutela, ma con un minor sacrificio per le ragioni proprietarie, con particolare riferimento all’area su cui insiste la parte della p.f. (omissis) di proprietà dell’odierna appellata, anche tenuto conto delle osservazioni svolte da quest’ultima in sede procedimentale, non rendendo la sopra citata motivazione nella sostanza percepibili le ragioni del mancato adeguamento dell’azione amministrativa a tali osservazioni.

Né, versandosi in fattispecie di valutazione discrezionale, è ammissibile l’integrazione postuma della motivazione in corso di causa, come correttamente rilevato dal T.a.r. con riguardo alla relazione depositata dall’Amministrazione resistente il 26 maggio 2015.

Per le esposte ragioni, in reiezione dell’appello deve essere confermata l’impugnata statuizione di annullamento del gravato decreto, in quanto inficiato dal vizio di eccesso di potere per carenza d’istruttoria e di motivazione e per illogicità, con assorbimento di ogni ulteriore questione, ormai irrilevante ai fini decisori.

6. A fronte della mancata costituzione in giudizio dell’appellata SA. s.p.a., nulla è dato statuire sulle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe (ricorso n. 767 del 2016), lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; nulla sulle spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016, con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo – Presidente

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Bernhard Lageder – Consigliere, Estensore

Marco Buricelli – Consigliere

Francesco Mele – Consigliere

Depositata in Segreteria il 18 luglio 2016.