Consiglio di Stato
sezione V
sentenza 8 giugno 2015, n. 2795
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUINTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9554 del 2004, proposto dalla Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An.Ma. e Ro.Mo., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, Via (…);
contro
“Amministrazione” dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, e Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via (…);
Comune di Zevio, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Veneto – Venezia, Sezione I, n. 01772/2004, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia del Demanio;
Vista la memoria prodotta dalla parte appellante a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2015, il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti l’avvocato An.Ma. ed altri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso al T.A.R. Veneto l’Agenzia del Demanio ed il Ministero delle Finanze hanno impugnato l’ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Zevio n. 120 del 21 dicembre 2001, con la quale era stato ordinato all’Agenzia del Demanio, filiale di Verona, al Ministero dell’Economia e delle Finanze e al Presidente della Regione Veneto di provvedere alla raccolta ed al trasporto dei rifiuti abbandonati sul terreno sito nel Comune di Zevio, argine sinistro del fiume Adige, stanti 83-85 e 87-90, nonché alla pulizia e al risanamento dell’area, con comunicazione della data di inizio ed ultimazione dei lavori e produzione della documentazione comprovante l’avvenuta esecuzione dell’ordinanza.
2.- Con il ricorso era stata dedotta la violazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, nell’assunto che il proprietario del sito su cui siano stati abbandonati rifiuti non può essere destinatario dell’ordinanza di cui a detto articolo a meno che non sia individuabile un suo comportamento colposo, che nella specie sarebbe stato insussistente; inoltre era stata sostenuta la violazione dell’art. 17, comma 3, del d. lgs. n. 22 del 1997, che stabilisce che quando non sia individuabile il destinatario dell’inquinamento è il Comune a dover provvedere alla bonifica d’ufficio, nonché era stato eccepito il difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni ricorrenti.
3.- Il T.A.R., con la sentenza in epigrafe indicata, ha rilevato che la Regione Veneto, che si era costituita in giudizio con memoria non notificata alle controparti, sia pure qualificata come ricorso incidentale, aveva, nelle more del giudizio, rimosso di sua iniziativa il materiale in questione in data 1 febbraio 2003, dopo che l’ordinanza cautelare di sospensione era stata definitivamente respinta in sede giudiziaria; ha quindi dichiarato improcedibile il gravame, stante l’avvenuta rimozione dei materiali senza riserve da parte della Regione e considerato che il ricorso incidentale proposto con memoria non notificata era chiaramente inammissibile.
4.- Con il ricorso in appello in esame la Regione Veneto ha chiesto l’annullamento di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:
1) Sull’acquiescenza della Regione.
Il comportamento della Regione con riguardo all’effettuata bonifica del sito di cui trattasi non sarebbe stato qualificabile come acquiescenza, sia perché il ricorso incidentale da essa proposto, anche se inammissibile per omessa notifica, manifestava una volontà dell’Ente contraria a quella qualificabile come acquiescenza e sia perché in sede cautelare, con l’appello avverso l’ordinanza cautelare, era stato criticato il postulato contenuto nell’ordinanza che la questione attenesse prevalentemente all’abbandono e deposito incontrollato di rifiuti o al ripristino di aree inquinate. In altri termini la Regione si sarebbe dichiarata assolutamente disponibile, per il principio di leale collaborazione tra Enti, ad attivare il procedimento per il ripristino ambientale dell’area (corrispondendo le somme ex art. 17, comma 9, del d. lgs. n. 22 del 1997), ma non ad eseguire l’ordinanza commissariale.
L’acquiescenza postula un comportamento inequivocabile da parte del ricorrente da cui possa evincersi la volontà di accettare gli effetti delle determinazioni sfavorevoli, rinunciando a far valere contro di esse motivi di impugnativa, mentre nel caso di specie l’appello avverso l’ordinanza cautelare era stato notificato al Comune, il che avrebbe costituito una manifestazione di volontà pacificamente contraria all’acquiescenza (valendo quantomeno agli effetti sostanziali a qualificare il comportamento della Regione come non acquiescente).
Peraltro sarebbe mancato il presupposto di fatto per l’applicabilità alla Regione dell’art. 14 del d. lgs. n. 22 del 1997 (essendo stata trasferita l’area demaniale alla Regione in un momento successivo ai fatti originanti la controversia).
In conclusione, anche in caso di inammissibilità del ricorso incidentale, la condotta della Regione non avrebbe potuto essere qualificata acquiescente all’ordinanza commissariale; sarebbe al riguardo rilevante la circostanza che in sede cautelare era stata ordinata la rimozione dei rifiuti e la Regione se ne era assunta l’onere economico, ma non la competenza, ottemperando all’ordine sostanziale di rimozione mediante utilizzo dei fondi della bonifica preposti alla messa in sicurezza di siti inquinati.
Il Comune, invece di avvalersi della collaborazione della Regione per una soluzione ex art. 17 del d. lgs. n. 22 del 1997 (ritenuto inconferente), ha scelto di avvalersi dell’art. 14 del decreto stesso, sicché la Regione, in caso di annullamento del provvedimento comunale per inapplicabilità di detto art. 14, dovrebbe recuperare nei confronti dello Stato delle somme pagate ai sensi di detto art. 17 (ricorrendone i presupposti) con conferma del pagamento effettuato; costituirebbe una tesi non condivisibile il qualificare il comportamento della Regione come acquiescente ed idoneo a comportare il venir meno dell’interesse dello Stato ad una pronuncia sulla competenza a provvedere in ordine all’art. 14 suddetto.
2.- Sulla qualificazione giuridica dell’atto introduttivo della Regione Veneto.
Alla Regione era stato notificato il ricorso dell’Amministrazione dell’Economia e delle Finanze avverso l’ordinanza de qua, e, in virtù del principio di irrilevanza della qualificazione giuridica dell’atto, essa avrebbe dovuto essere considerata controricorrente sostanziale quantomeno in relazione alla impossibilità storica di riferire i fatti ad un periodo successivo al passaggio di competenze afferenti il demanio idrico dallo Stato alla Regione (22 dicembre 2000); la memoria regionale avrebbe dovuto essere qualificata, almeno in parte qua, controricorso.
La Regione sarebbe stata quindi processualmente legittimata in virtù dell’intervenuta avvenuta notifica anche ad essa del ricorso principale di primo grado.
5.- Con memoria depositata il 28 ottobre 2014 la parte appellante ha sostanzialmente ribadito tesi e richieste.
6.- Con memoria depositata il 17 gennaio 2015 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze, evidenziando che assorbente sarebbe il rilievo che la Regione appellante non aveva impugnato l’ordinanza di cui trattasi quantomeno con ricorso incidentale, essendosi limitata a depositare memoria inidonea a costituire impugnazione incidentale.
7.- Alla pubblica udienza del 20 gennaio 2015 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.
8.- Osserva il collegio che il ricorso di primo grado era stato proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia del Demanio (nel sostanziale assunto che difettasse la loro legittimazione passiva) per l’annullamento dell’ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Zevio con la quale era stato ordinato all’Agenzia del Demanio, filiale di Verona, al Ministero dell’Economia e delle Finanze e al Presidente della Regione Veneto di provvedere alla raccolta ed al trasporto dei rifiuti abbandonati sull’argine sinistro del fiume Adige, nonché alla pulizia e al risanamento dell’area.
La Regione Veneto si è costituita in giudizio in primo grado con atto che, pur qualificato come ricorso incidentale, consisteva in una memoria neppure notificata alle controparti.
A seguito della rimozione del materiale in questione da parte della Regione, il T.A.R., con la sentenza in epigrafe indicata (cui il Ministero delle Finanze e l’Agenzia del Demanio hanno fatto acquiescenza), ha dichiarato improcedibile il gravame, stante la rimozione dei materiali effettuata senza riserve da detto Ente e considerato che il ricorso incidentale proposto con memoria non notificata era chiaramente inammissibile.
La sentenza è basata quindi su due ragioni di improcedibilità: a) l’esecuzione senza riserve da parte della Regione dell’ordinanza con cui era stato anche ad essa ordinato di provvedere alla raccolta ed al trasporto dei rifiuti abbandonati sul terreno di cui trattasi; b) l’inammissibilità del ricorso incidentale proposto con semplice memoria non notificata. In altri termini la Regione avrebbe dovuto, secondo il giudice di primo grado, impugnare con un mezzo di gravame ritualmente introdotto (quindi con un’autonoma impugnazione) detta ordinanza.
Quindi, per ottenere la riforma della sentenza di primo grado, mediante un atto d’appello capace di produrre un idoneo risultato, la Regione avrebbe dovuto: 1) impugnare con specifica censura il capo di sentenza con cui l’improcedibilità era stata dichiarata, avendo la Regione eseguito detta ordinanza senza riserve; 2) impugnare altresì il capo con cui è affermato in detta sentenza che la Regione aveva proposto in modo inammissibile, con memoria non notificata, l’ordinanza di rimozione dei rifiuti di cui trattasi.
Il T.A.R. aveva infatti sostanzialmente rilevato che, essendo la Regione pure destinataria dell’ordinanza, la stessa avrebbe dovuto essere impugnata con ricorso ritualmente introdotto, cioè con gravame incidentale notificato.
Nel caso di specie la Regione Veneto ha censurato il capo della sentenza con cui è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso di primo grado, per aver essa eseguito senza riserve l’ordinanza di cui trattasi. Non risulta invece impugnato l’altro capo della sentenza con il quale è stato stabilito che la Regione aveva fatto acquiescenza a detto provvedimento, non avendolo impugnato in primo grado con ricorso incidentale ritualmente notificato, ma con semplice memoria non notificata.
La questione della omessa impugnazione, da parte della Regione, di detta ordinanza, quanto meno con ricorso incidentale, è stata, peraltro, ribadita dall’Avvocatura Generale dello Stato con la propria memoria.
In conclusione, poiché il capo di sentenza con cui tale omessa impugnazione dell’ordinanza con ammissibile ricorso incidentale non è stato gravato in appello, la presente impugnazione va dichiarata inammissibile, non potendo raggiungere lo scopo della eliminazione della sentenza di primo grado a causa del giudicato formatosi sul capo non impugnato.
Si ricorda, d’altra parte, che l’appello, secondo il c.p.a., deve contenere specifiche censure che evidentemente investano tutte le ragioni poste a base della decisione impugnata e che la giurisprudenza è del tutto concorde nel ritenere che nel giudizio amministrativo costituisce specifico onere dell’appellante formulare una critica puntuale e completa della motivazione della sentenza impugnata, posto che l’oggetto di tale giudizio è costituito da quest’ultima, e non dal provvedimento gravato in primo grado, e che il suo assolvimento esige la deduzione di specifici ed esaustivi motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo che ha fondato la decisione appellata (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 dicembre 2013, n. 6005).
9.- L’appello deve essere conclusivamente dichiarato inammissibile e deve essere confermata la prima decisione.
10.- Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo. Nessuna determinazione deve essere assunta in ordine alle spese con riguardo al Comune di Zevio, non costituito in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo dichiara inammissibile l’appello in esame.
Pone a carico della Regione Veneto appellante le spese del presente grado, liquidate a favore Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia del Demanio nella complessiva misura di Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ai dovuti accessori di legge. Nulla per le spese nei confronti del Comune di Zevio, non costituito in giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno – Presidente
Carlo Saltelli – Consigliere
Antonio Amicuzzi – Consigliere, Estensore
Doris Durante – Consigliere
Nicola Gaviano – Consigliere
Depositata in Segreteria l’8 giugno 2015.
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